2. Indledning, 2.1 Baggrund og formål
Små og mellemstore virksomheders
deltagelse i EU-udbud i udlandet
Det samlede offentlige indkøb af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver indenfor EU er meget omfattende. Det skønnes, at dette marked udgør mindst 5.000 mia. kr., svarende til ca. 12\% af det samlede bruttonationalprodukt i EU. Kun en mindre del - ca. 3-7\%1 - af dette indkøb leveres af udenlandske virksomheder, hvilket er betydeligt mindre end den private importkvote.
Den manglende grænseoverskridende handel på det offentlige område var en af årsagerne til, at Kommissionen med Grønbogen i 1996 igangsatte en bred europæisk debat om fremtidens udbudsregler. Kommissionen opfordrede i denne forbindelse medlemsstaterne til at komme med forslag til initiativer der kunne styrke udbudsreglernes anvendelse. Efterfølgende er en række initiativer blevet foreslået og iværksat - heriblandt en samlet lovpakke, der skal sikre en forenkling af og øget fleksibilitet i anvendelse af EU's udbudsregler2.
Et af de centrale fokusområder i debatten har været sikringen af de små og mellemstore virksomheders deltagelse i offentlige udbudsforretninger - både inden- og udenlands. Som et konkret resultat af denne diskussion forventer Kommissionen i 1999, at præsentere en meddelelse som indeholder konkrete forslag, der kan stimulere de små- og mellemstore virksomheders engagement og deltagelse i offentlige indkøb.
Set med danske øjne har netop de små og mellemstore virksomheder en speciel interesse, grundet den betydelige dominans af disse virksomheder i den danske erhvervsstruktur.
Målet med nærværende rapport er fem-dobbelt: For det første, at opnå en indsigt i (især) de små og mellemstore virksomheders markedsforventninger til udenlandske udbudsforretninger. For det andet, at tegne et præcist billede af de virksomheder, som er aktive med salg til den offentlige sektor i udlandet - og et billede af dem, som ikke er aktive. For det tredje er det rapportens mål, at identificere de interne og eksterne barrierer virksomhederne møder ved EU-udbud. For det fjerde, at undersøge danske virksomheders holdninger og erfaringer til, at klage over formodede brud på EU's udbudsregler. Endelig vil rapporten pege på en række anbefalinger, der kan styrke danske virksomheders deltagelse i udenlandske udbudsforretninger.
Det er således Konkurrencestyrelsens forhåbning at denne rapport udgør et konstruktivt bidrag til en dansk holdning i den debat, der måtte efterfølge Kommissionens forventede meddelelse.
Det er endvidere Konkurrencestyrelsens opfattelse, at en række forhold har indvirkning på virksomhedernes fokusering på EU-udbud i udlandet. For det første skal de markedsmæssige muligheder være til stede. For det andet skal virksomhederne have den nødvendige kompetence, se de forretningsmæssige muligheder og have interesse for området. For det tredje skal EU's udbudsregler være fleksible og enkle, og endeligt for det fjerde skal udbudsreglerne efterleves af de lokale myndigheder.
Dette illustreres i nedenstående figur:
Figur 2.1: Forhold der stimulerer de små og mellemstore virksomheders deltagelse i offentlige udbudsforretninger i udlandet
Nedenfor vil disse elementer blive beskrevet.
Markedsmuligheder
Offentlige indkøb kan generelt betragtes som et stabilt, voksende marked. Dette marked er - modsat mange private markeder -forholdsvis uafhængigt af konjunkturudsving.
Antallet af EU-udbud både i Danmark og udlandet synes at være i vækst. De danske erfaringer peger på en stigning i antallet af EU-udbud.3 Derudover øges kendskabet til udbudsreglerne fortsat, og kravet til reglernes efterlevelse er stigende hos de offentlige myndigheder over hele EU. I de fleste EU-lande er der ligeledes et stærkt politisk fokus på mulighederne ved udlicitering af offentlige opgaver, hvilket også må forventes at bidrage til en stigning i antallet af offentlige EU-udbud.
Kommissionen opgør i Grønbogen fra 1996, at importkvoten m.h.t. offentlige udbud indenfor EU for den direkte eksport er steget fra 1,4\% i 1985 til 3,5\% i 19954. Denne tendens forventes at fortsætte og vil dermed øge virksomhedernes markedsmuligheder på dette område.
Samtidig kan det dog konstateres, at en del af det offentlige udbudsmarked i EU ikke er relevant for danske virksomheder. Enten fordi deres produkter/ydelser ikke er relevante for salg til den offentlige sektor, eller fordi en afsætning af de pågældende produkter/ydelser kræver en lokal tilstedeværelse.
Men samlet set er der tale om et betydeligt marked, som danske virksomheder kun i begrænset omfang bearbejder. Konkurrencestyrelsens analyse fra 19975, viser at Danmark har et betydeligt underskud på "handelsbalancen" med offentlige indkøb, dvs. at danske myndigheder i større udstrækning er tilbøjelige til at tildele udenlandske virksomheder ordrer i Danmark, end udenlandske myndigheder er tilbøjelige til at tildele danske virksomheder ordrer i udlandet.
Forenkling af reglerne og efterlevelse af disse
Sammenholdt med disse markedsmæssige gunstige vilkår, har det også betydning, at der er politiske kræfter til stede for at lette virksomhedernes barrierer for deltagelse i udbudsforretninger. Der er ingen tvivl om at selvom EU's udbudsregler har været i funktion i mange år, fungerer de endnu ufuldstændigt på en række områder. Implementeringen og efterlevelsen af reglerne er endnu langt fra fuldstændig i mange af EU-landene. Selv i de lande, hvor reglerne er fuldtud implementeret, må det konstateres, at der er forskel mellem teori og praksis - en forskel som i sidste ende betyder vanskeligheder for den virksomhed, der ønsker at deltage i offentlig udbudsforretninger i udlandet. Dette gælder specielt for de mindre og mellemstore virksomheder, der med en begrænset kapacitet og begrænsede erfaringer, ofte vil opleve barriererne mere en større virksomheder.
I Danmark etablerede Konkurrencestyrelsen i efteråret 1996 det såkaldte EU-initiativ, der sigter på at bistå danske virksomhederne ved udenlandske myndigheders formodede brud på EU's udbudsregler. Med det mål at sikre en hurtig og effektiv indsats ved formodede brud, spiller samarbejdet med de andre udbudsmyndigheder en central rolle for den lokale efterlevelse af udbudsreglerne. Det samme vil et nyt pilotprojekt, der er et samarbejde mellem udbudsmyndighederne i seks EU-lande. Pilotprojektet skal fra centralt hold bl.a. medvirke til at sikre en effektiv efterlevelse og håndhævelse af udbudsreglerne.
Udover Konkurrencestyrelsens initiativ er flere tiltag sat i gang for at lette proceduren for virksomheders tilbudsgivning ved EU-udbud.
Som nævnt overvejer Kommissionen at præsentere en samlet lovpakke, der skal gøre udbudsreglerne mere fleksible og enkle. Dette gælder især forslagene om indførelse af en dialogbaseret udbudsform (den konkurrenceprægede dialog), og en sammenskrivning af de tre klassiske udbudsdirektiver til et samlet direktiv. Dette vil på sigt øge interessen og gøre det mere attraktivt for virksomhederne.
Det forventes endvidere, at den uafhængige kontrol og klageinstanser fortsat vil blive styrket i de enkelte medlemslande.
SIMAP-projektet (http://www.simap.int.eu/) er Kommissionens initiativ til elektronisk annoncering og læsning af EU-udbudsannoncer. Dette initiativ vil på sigt gøre det lettere for virksomhederne at tilvejebringe informationer om offentlige udbud i udlandet - og dermed deltage i disse.
Endelig - som indledningsvist nævnt - arbejder Kommissionen med en samlet strategi for små og mellemstore virksomheder på udbudsområdet, hvis mål er, at denne gruppe af virksomheder i stigende udstrækning skal deltage i offentlige udbudsforretninger.
Virksomhedernes kompetence og interesse
Med forventningen om den positive markedsmæssige udvikling samt konkrete politiske initiativer til at forenkle og sikre overholdelse af udbudsreglerne, er det i stor udstrækning op til virksomhederne at deltage i de udenlandske udbudsforretninger.
Her vil danske virksomheder som udgangspunkt stå stærkt. Generelt har danske virksomheder et relativt højt videns- og uddannelsesniveau, og danske virksomheder - såvel de mindre og mellemstore som de større virksomheder - har traditionelt en stor udenrigshandel. De er vant til at arbejde med fremmede kulturer og sprog - og burde således være godt forberedt til også at deltage i offentlige udbudsforretninger udlandet. Den store offentlige sektor i Danmark har også betydet, at mange danske virksomheder har erfaringer med at handle med dette segment. Derfor er skridtet til handel med den offentlige sektor i udlandet for mange virksomheder ikke stort. Endelig vil de mindre virksomheder ofte være i besiddelse af en innovations- og omstillingsevne, der gør, at de kan begå sig i konkurrence med væsentligt større virksomheder.
Sammenfattende kan det konkluderes, at det markedsmæssige potentiale er til stede. Der er kræfter i gang for at forenkle udbudsreglerne og sikre deres efterlevelse, samtidig med at de små og mellemstore danske virksomheder har forudsætningerne for at deltage i offentlige udbudsforretninger i udlandet.
Konkurrencestyrelsens analyse fra 1997 fokuserede i stor udstrækning på de markedsmæssige muligheder, herunder især mulighederne på nærmarkederne - Sverige, Tyskland, England og Frankrig. Derudover vurderede ovenstående analyse de enkelte nærmarkeder (antal ordregivere mv.), samt virksomhedernes opfattelse af det samlede regelværk (de fire udbudsdirektiver).
Markedsbeskrivelserne er efterfølgende suppleret med udarbejdelse af tre guider, der indenfor hvert direktivområde, redegør for hvordan danske virksomheder skal gribe offentlige udbud an i de enkelte lande og indenfor de forskellige direktivområder.
På denne måde har tidligere arbejder i væsentlig grad dækket undersøgelsen af markedsmulighederne samt behovet for fleksible og enkle udbudsregler (den øverste del af figur 1).
Nærværende undersøgelse bygger videre på det arbejde, som er skabt med den nævnte rapport fra 1997 samt guiderne. I relation til figuren vil nærværende undersøgelse koncentrere sig om virksomhedernes oplevelse med udbudsreglerne, om hvordan virksomhederne opfatter forretningsmulighederne, og om virksomhederne har den nødvendige kompetence og interesse (altså den nederste del af figur 1).
Rapportens formål
Målet med rapporten vil således være at pege på initiativer, der kan være med til at sikre, at danske virksomheder - især de små og mellemstore virksomheder - i betydelig større udstrækning kommer til at deltage i offentlige udbudsforretninger i udlandet. Hvad skal der til, for at danske virksomheder udnytter de muligheder, der eksisterer? Rapporten vil også søge at få et overblik over hvilke virksomheder, der deltager i offentlige udbud i udlandet, og hvilke der ikke gør, og hvad baggrunden er for dette. Rapporten vil blive afrundet med en række anbefalinger, der som nævnt sigter på skabe et bidrag til Kommissionen i dennes fortsatte arbejde med fremtidens offentlige udbud indenfor EU og de små og mellemstore virksomheders rolle på dette felt. Anbefalingerne vil endvidere sigte på at styrke og målrette Konkurrencestyrelsens indsats på området.
Det er tillige målet, at rapporten blandt de centrale aktører på dette område i Danmark, dvs. erhvervsorganisationer, brancheorganisationer, virksomheder, Euro-info centre, rådgivere m.v., vil lægge op til en debat om emnet, der kan være med til at understøtte virksomhedernes mulighederne ved deltagelse i offentlige udbud i udlandet.
Formålet med undersøgelsen
- Hvordan vurderer de virksomheder, som er aktive med salg til den offentlige sektor i udlandet, og de virksomheder, som ikke er, fremover mulighederne på dette område?
- Hvilke danske virksomheder sælger til det offentlige i udlandet?
- Hvilke barrierer oplever de danske virksomheder, som sælger til det offentlige i udlandet, og de virksomheder, som ikke gør ved udbudsforretninger?
- Hvorvidt virksomhederne klager, hvem de klager til, baggrunden for at de eventuelt ikke klager, og hvad der vil øge incitamentet til at klage?
- Om virksomhederne kender Konkurrencestyrelsens rådgivning på området og om de vil være indstillet på at anvende denne i konkrete sager.
På baggrund af undersøgelsen er det endvidere målet at fremkomme med anbefalinger, der sigter på:
- at øge incitamentet til at deltage i offentlige udbudsforretninger i udlandet hos de danske virksomheder, der har potentialet, men som i dag ikke er aktive på dette område,
- at øge incitamentet til at deltage i offentlige udbudsforretninger i udlandet hos de danske virksomheder, som i dag allerede er aktive på dette område,
- at øge virksomhedernes incitament til at klage, når de møder barrierer i forbindelse med deltagelse i udbudsforretninger i udlandet,
- at øge kendskabet til Konkurrencestyrelsens initiativ.
1 Afhængig af om der er tale om direkte eksport eller salg gennem datterselskaber, EU-Kommissionen: Grønbog om offentlige indkøb i EU, november 1996, p. 6
2 Kommissionens Meddelelse om offentlige indkøb i EU, 1998
3 Kommunernes Landsforening og Konkurrencestyrelsen: Danske EU-udbud i tal i 1996, 1998
4 For den indirekte eksport - gennem datterselskaber og importører - er stigningen gået fra 4\% i 1985 til 7\% i 1995, jf. Kommissionens Grønbog om offentlige indkøb i EU, 1996, p. 6
5 Konkurrencestyrelsen: Danske virksomheders muligheder ved salg til udenlandske offentlige myndigheder, 1997
1999 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://http://www.ks.dk/