8. Liberaliseringens konsekvenser
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
8.1 Indledning
I dette kapitel sættes fokus på, hvilke erhvervsøkonomiske konsekvenser en liberalisering af den danske energisektor må forventes at få. Med konkurrence i energisektoren skal ambitionsniveauet i den danske miljø- og energipolitik fortsat kunne opretholdes. Samtidig hensyntagen til miljømålsætninger på den ene side samt effektivitet og konkurrence i sektoren på den anden side indebærer en række miljømæssige konsekvenser, som også berøres i det følgende.
Konsekvensvurderingerne vil i hovedsagen være rettet mod elsektoren, hvor liberaliseringen er i gang. I denne sammenhæng behandles potentialet for effektiviseringer/rationaliseringer i elsektoren samt virkningerne for de danske elpriser og deraf følgende konsekvenser for andre brancher. Mange af konsekvenserne for elsektoren vil dog også gøre sig gældende for en liberaliseret gassektor og for de dele af fjernvarmeområdet, hvor der kan indføres elementer af konkurrence.
Udgangspunktet for konsekvensvurderingerne af en liberalisering af energisektoren er følgende:
- Der er sket en klar adskillelse af elselskabernes konkurrenceudsatte aktiviteter (produktion og handel med el) og de fortsatte monopolområder (transmission og distribution af el).
- Administrationen af energinettene varetages af uafhængige systemoperatører.
- Alle kunder får frihed til selv at vælge leverandør.
- Adgang til energinettene sker på objektive, saglige og rimelige vilkår, der administreres konsekvent overfor alle aktører.
Samtidig er udgangspunktet, at lovgivningen for energisektoren er udformet efter følgende retningslinier:
- Rammebetingelser for aktiviteterne i elsektoren er indrettet m.h.p., at aktørerne handler i overensstemmelse med de over ordnede miljø- og energipolitiske målsætninger. Det betyder, at de energi- og miljøpolitiske instrumenter er udformet som en kombination af incitamentsrigtige afgifter og tilskud, så omkostningerne ved den danske miljøpolitik fordeles på en konkurrenceneutral måde. Konkurrencen mellem elproducenterne sker herefter på lige vilkår – fx ved, at ikke konkurrencedygtige miljøvenlige produktionsformer får tilskud, men ellers må konkurrere på lige vilkår med andre produktionsteknologier.
- Aktiviteterne på konkurrenceområderne for produktion og handel med el omfattes af den almindelige konkurrencelovgivning.
- Aktiviteterne på monopolområderne (energinettene) underkastes fortsat en form for monopolpriskontrol, der i modsætning
til i dag er baseret på en incitamentregulering/benchmarking, og som kan understøtte en øget effektivitet.
I de følgende afsnit gennemgås først hvilke andre forhold end de ovenstående forudsætninger, der kan have betydning for konsekvensvurderinger af en dansk elliberalisering. Der er her primært tale om eksterne/internationale forhold, som følger af Danmarks geografiske placering. Derefter behandles liberaliseringens forventede erhvervsøkonomiske konsekvenser, herunder potentialet for effektiviseringer/rationaliseringer i den danske elsektor, elpriserne og de deraf følgende konsekvenser for andre brancher samt de miljømæssige konsekvenser.
8.2 Danmarks placering i et internationalt energimarked
Danmark ligger geografisk strategisk placeret som et knudepunkt mellem lavprisområdet Norge/Sverige og Tyskland og det øvrige kontinent med relativt høje elpriser. I Norge og Sverige er der allerede indført omfattende konkurrence på elmarkedet.
Boks 8.1 Oversigt over udlandsforbindelser på elområdet
Endvidere er der i Tyskland med virkning fra 1. januar 1998 trådt en ny energilov i kraft, som i princippet åbner for fri adgang for alle kunder til at vælge elleverandør og ophæver de hidtidige geografiske monopoler for de tyske elselskaber, hvorved der også åbnes for konkurrence fra udlandet. Den tyske lov indeholder en vis beskyttelse af de brunkulsfyrede østtyske kraftværker frem til år 2003. Loven indeholder også en anden begrænsning af konkurrencen, idet lokale kraftvarmeværker får en fortrinsret til at sælge elektricitet. Den tyske liberaliseringsmodel svarer på dette punkt til den danske PSO-model, hvor en stor del af produktionskapaciteten holdes uden for markedet.
Flere rapporter [83] har sat fokus på, at det er naturligt, at Danmark i et konkurrencemarked orienterer sig mod de øvrige nordiske lande, og at der etableres et egentligt nordisk elmarked. Der peges i denne sammenhæng især på driftsøkonomiske, miljømæssige og organisatoriske fordele ved et egentligt fælles nordisk marked for elektricitet, og at et vandkraftbaseret system som det norske og svenske med fordel kan kombineres med et kulkraftbaseret system som det danske. Endvidere påpeger analyserne, at de danske planer for udbygning af vedvarende energi lettere kan realiseres, hvis vandkraften kan fungere som reservekapacitet.
De danske producenter ser heroverfor en fordel i et fælles nordeuropæisk marked [84] . Teknisk set er ELKRAFT tilkoblet det synkrone skandinaviske transmissionsnet (vekselstrømsnet), og følger derfor de tekniske svingninger og tilpasninger på dette net. ELSAM er derimod en del af det vest- og centraleuropæiske transmissionsnet (vekselstrømsnet) og følger svingninger og tilpasninger på dette net. Begge net har jævnstrømsforbindelser til de modsatte net via Skagerrak- og Kattegatforbindelserne samt forbindelserne over Østersøen.
En jævnstrømsforbindelse under Storebælt vil umiddelbar kunne medvirke til at binde de to adskilte danske elmarkeder sammen. Uden regulering kan transmissionstarifferne for anvendelse af en sådan forbindelse imidlertid blive så store, at forbindelsen i realiteten ikke ændrer nævneværdigt ved ELKRAFT's og ELSAM's tilknytning til hvert sit europæiske vekselstrømsnet.
ELKRAFT vil i så fald fortsat være en naturlig del af det eksisterende skandinaviske marked, men med forbindelse til Tyskland (Kontekforbindelsen), hvorimod ELSAM vil have mulighed for at deltage i opbygningen af et vest- og centraleuropæisk marked. Det sidste forstærkes yderligere af den nuværende udvikling i Tyskland, der går i retning af et mere konkurrencepræget marked.
Storebæltsforbindelsen vil have samme funktion som Skagerrak-og Kattegatforbindelserne samt forbindelserne over Østersøen. Forbindelsen vil have en positiv konkurrencemæssig effekt ved at binde det øst- og vestdanske elmarked sammen og åbne mulighed for elhandel mellem de to danske områder. Sammenholdt med Danmarks strategiske placering mellem de to europæiske vekselstrømsnet vil Storebæltsforbindelsen tillige give producenterne mulighed for i konkurrencesituationen indirekte at styre elektriciteten ud og ind af Danmark gennem samkøring af produktion og lastfordeling i hver af de to regioner. Der vil ved en sådan forbindelse også kunne skabes en udligning af fx PSO-omkostningerne mellem landsdelene. Derfor bør Storebæltsforbindelsen indgå i de generelle "landsdækkende" tariffer og ikke tariferes isoleret. Herved vil de regionale bindinger mod hhv. det nordiske og tyske marked mindskes eller udlignes.
Et samlet nordeuropæisk marked med en eller flere konkurrerende elbørser vil næppe blive etableret ved en politisk beslutning, men kan blive det sandsynlige resultat af samspillet mellem aktørerne på markedet. Danmark har her en strategisk placering, der vil kunne bevares og udbygges ved en offensiv indsats af elproducenter og myndigheder [85] .
I et mere langsigtet perspektiv kan man forestille sig en udbygning med landene omkring Østersøen til et nordeuropæisk marked med et fælles spotmarked for el.
Den fremtidige danske elsektor vil således være placeret i et internationalt konkurrencepræget marked.
Et andet forhold, der spiller ind i konkurrencesituationen, er grænsetarifferne på udlandsforbindelserne, der kan modvirke fuld adgang til andre markeder for konkurrenter, og derved virke som handelshindringer landene imellem.
Grænsetarifferne har været og er i nogle tilfælde stadig større end de reale omkostninger ved driften og benyttelsen af forbindelserne og virker derfor som en toldbarriere. Dette er konkurrencemæssigt betænkeligt og rejser i øvrigt spørgsmålet, om de fastsatte grænsetariffer er i overensstemmelse med EU-retten.
Hvorvidt det herefter – set i lyset af grænsetarifferne - kan betale sig for en dansk virksomhed at importere elektricitet fra fx Norge kan illustreres med nedenstående figur.
Boks 8.2 Priser og tariffer ved køb fra dansk producent og import fra Norge
For at det kan være interessant for en virksomhed på dansk grund at importere elektricitet, skal prisforskellen ab produktionsværk være større end summen af betaling for transmission fra Norge og Sverige og (hvis det er en sjællandsk virksomhed) betaling for transmission i søkablet over Øresund. I øjeblikket er denne sum alt i alt ca. 10 øre/kWh.
Imidlertid har Elprisudvalget i marts 1998 truffet beslutning at kræve danske grænsetariffer på udlandsforbindelserne ophævet. Beslutningen gælder i første omgang kun de grænsetariffer, som den jysk-fynske systemoperatør, ELTRA, havde anmeldt, mens spørgsmålet om grænsetariffer fra ELKRAFT-området endnu ikke har været forelagt udvalget. Desuden er det besluttet at rette henvendelse til konkurrencemyndighederne i Norge, Sverige og Tyskland m.h.p. at sikre lige vilkår for handlen over grænserne mellem disse lande.
Etableringen af den norsk-svenske elbørs har medført bortfald af grænsetariffen mellem disse lande.
I et nordisk eller nordeuropæisk marked må de rene grænsetariffer fjernes, og nettariffer på udlandsforbindelserne må reguleres og følge samme ensartede principper, som gælder for øvrige transmissionsnet. Tarifferne for benyttelsen af netmonopolet bør i kraft af prisreguleringen over tiden udvikle sig til et egentligt nordeuropæisk tarifsystem.
Dette stemmer også med anbefalingerne fra Den Nordiske Elbørsgruppe, der i et arbejdspapir fra juli 1997 [86] har analyseret kriterierne for etablering af et fælles elmarked i Norge, Sverige, Finland og Danmark. Det foreslås her, at grænsetarifferne fjernes landene imellem, og at de nationale tarifsystemer for nettene harmoniseres, så der skabes ligeværdige forudsætninger for aktørerne på markedet.
For Danmark vil det også være vigtigt, at dette sker i relation til Tyskland, hvor der p.t. anvendes afstandsafhængige transmissionstariffer, der sætter grænser for, hvor langt det kan betale sig at importere/eksportere elektricitet.
En vigtig målsætning i den hidtidige energipolitik har været forsyningssikkerhed – forstået som evnen til at sikre en stabil energiforsyning. I et internationalt konkurrencestyret elmarked, hvor Danmark har en central geografisk placering, vil denne målsætning være forældet, idet der vil være tale om et fuldstændig udbuds- og efterspørgselsstyret marked, hvor el handles frit over landegrænserne.
Konkurrencen indebærer som følge af Danmarks geografiske placering adgang til et stort sammenhængende elmarked, hvor forsyningssikkerheden er sikret gennem importmulighederne. Et fælles internationalt energimarked indebærer – ligesom det er tilfældet inden for andre erhvervsområder med international handel på tværs af landegrænserne – at en målsætning om dansk selvforsyning ikke længere har relevans. Forsyningssikkerhed bliver i denne sammenhæng derfor alene være et spørgsmål om at sikre tilstrækkelig kapacitet i netforbindelserne til udlandet.
8.3 Rationaliserings- og effektivitets- potentialet i energisektoren
En liberalisering af elsektoren skal skabe en effektiv og konkurrencedygtig sektor, hvor produktion og handel med el sker på den billigste måde.
Den hidtidige monopolstruktur i sektoren med manglende konkurrence har været en kilde til ineffektivitet, da cost-plus-prisfastsættelsen ikke har sikret, at produktionen og salget nødvendigvis er sket på den mest effektive og rationelle måde. Det eksisterende system har ikke givet stærke økonomiske incitamenter til at omkostningsminimere og produktudvikle. Gunstige afskrivnings-og henlæggelsesregler har desuden fremmet en tendens til at fremskynde investeringer udover, hvad almindelige forretningsmæssige principper har tilsagt. Dette har medført en relativ stor indenlandsk overkapacitet.
Konkurrencen i sektoren vil derfor muliggøre effektivitetsgevinster og samfundsøkonomiske fordele i form af lavere elpriser, forøgede offentlige indtægter eller større indtjening hos energiselskaberne. Disse gevinster forudsætter samtidig, at der i sektorlovgivningen for de fortsatte monopolområder gennemføres en mere intensiv omkostningsovervågning.
En række undersøgelser tyder på en betydelig ineffektivitet i såvel produktions- som i distributionsselskaber med heraf følgende potentiale for effektivitetsgevinster i sektoren.
Finansministeriet [87] har beregnet, at der i den danske elsektor er et potentiale for 25\% arbejdskraftbesparende produktivitetsforbedringer og 30\% kapitalbesparende produktivitetsforbedringer.
Grundlaget for Finansministeriets analyse er en sammenligning af præstationerne i og reguleringen af den danske elsektor med forholdene i andre lande [88] . Finansministeriets beregninger omhandler de langsigtede effekter af gennemførte reguleringsformer og er ifølge ministeriet et forsigtigt bud på mulige forbedringer i den danske elsektor. Det fremgår ikke af analysen, i hvilke dele af elforsyningen de potentielle effektivitetsgevinster er størst.
En anden undersøgelse har vist, at der er væsentlige effektivitetsproblemer i distributionsleddet i den danske elforsyning [89] . Spredningen i eldistributionsselskaberne salgspriser dækker over betydelige produktivitetsforskelle. Modelberegninger viser samtidig, at det skulle være muligt at reducere ressourceforbruget på distributionssiden med 17-44\%. Dette skal ses i forhold til, at distributionsomkostningerne gennemsnitligt tegner sig for ca. 22\% af de samlede elomkostninger.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[83] Se fx Det Økonomiske Råd: Dansk Økonomi (Efterår 1997) og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Fremtidens Energi - i et nordisk perspektiv (1997).
[84] Skytte, K og P. Wolffsen: Aktørkrav til en nordeuropæisk elbørs, Forskningscenter Risø (1997).
[85] Det vil i denne sammenhæng bl.a. være en myndighedsopgave at sikre, at den nødvendige reciprocitet i de enkelte landes markedsåbning er til stede.
[86] Nordiska Elbrsgruppen: Enligt Sndliste (1997).
[87] Finansministeriet: Finansredegørelse 97. Som udgangspunkt har Finansministeriet antaget en højere reservekapacitet end i regeringens handlingsplan Energi 21. Desuden er der ikke i beregningerne taget hensyn til, hvorvidt eventuelle effektivitetsgevinster opnås på bekostning af tilskyndelse til at anvende mere miljøvenlige produktionsformer.
[88] OECD: The Economywide effects of Regulatory Reform (1997).
[89] Jens Leth Hougaard: Produktivitetsanalyse af dansk elproduktion, AKF (1994). Undersøgelsen er baseret på alle selskabers input (antal ansatte, driftsudgifter, energitab og kapitalværdi) og output (km ledning, samlet salg, antal forbrugere). Herved bestemmes det enkelte selskabs relative efficiensgrad. I denne undersøgelse er der - i modsætning til de øvrige undersøgelser refereret i dette afsnit - foretaget opgørelse af potentialet med konkret udgangspunkt i eldistributionsselskaberne.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier