7.1 Fremtidige reguleringsmodeller

 


Forside -  Indhold -  Forrige/Næste



"Konkurrence i energi sektoren"




Indledning

I en konkurrencebaseret energisektor bør regulering og rammebetingelser udformes m.h.p. at sikre, at samfundet får alle fordelene ved energiliberaliseringen, så ressourceudnyttelsen bliver bedre og mere effektiv samtidig med, at de energipolitiske målsætninger og hensyn tilgodeses.

Regulerings- og tilsynsopgaverne kan opdeles i tre niveauer. De overordnede rammebetingelser, som skal gælde for alle aktiviteter i sektoren, reguleringen af konkurrenceaktiviteterne efter den almindelige konkurrencelovgivning og reguleringen af monopolaktiviteterne om fysisk transport af energi via energinettene.

De energipolitiske myndigheder skal som hovedopgave sørge for at de energipolitiske målsætninger opfyldes. Det skal ske gennem fastsættelse af de overordnede rammer, der skal supplere de mere specifikke lovgivninger for konkurrence- og monopolaktiviteterne i energisektoren.

For konkurrenceaktiviteterne, der omfatter produktion og handel med energi, vil der kun være behov for en lovgivning, der forhindrer aktørerne i på forskellig vis at begrænse konkurrencen. Lovgivningen bør sikre, at dominerende virksomheder ikke misbruger deres markedsposition, og at virksomhederne i energisektoren ikke indgår konkurrencebegrænsende aftaler.

Energinettene til transmission og distribution af energi vil fortsat være naturlige monopoler. Aktiviteterne på disse net vil derfor fortsat skulle reguleres som monopolaktiviteter. Men indførelsen af konkurrence i produktion og handel med energi gør, at der må sættes nye og anderledes krav til monopolaktiviteterne i forhold til tidligere.

Det følgende vedrører etablering af den mest hensigtsmæssige reguleringsmodel, herunder placeringen af reguleringsopgaverne. Da handel med energi under konkurrence vil være international, skal reguleringskompetencen tillige afstemmes mellem nationale og internationale reguleringsmyndigheder.

7.2 Kompetencefordelingen mellem nationale og internationale reguleringsmyndigheder

Både på el- og naturgasområdet er minimumskravene til indførelse af konkurrence fastsat i EU-regi, hvilket indebærer, at der skal findes en balance mellem den nationale og den internationale regulering. Kompetencefordelingen i eldirektivet er ikke særlig klar. Hidtil har såvel energipolitik som regulering af konkurrencen på energiområdet været et rent nationalt anliggende.

I forbindelse med en liberalisering af el- og naturgasområdet skal Kommissionen påse, at medlemslandene administrerer i overensstemmelse med de fastlagte regler, men Kommissionen har peget på, at reguleringen fortsat som udgangspunkt skal foregå nationalt.

På den anden side kan konkurrencen i sig selv og forsøgene på at definere en fælles energipolitik for EU trække i retning af at flytte kompetence til EU-myndighederne. Hvis et frit energimarked skal fungere effektivt på EU-plan, vil det kræve ensartede adgangsbetingelser til infrastrukturer og en ensartet tarifering i hele unionen.

En dansk reguleringsmodel skal derfor også kunne tilpasses og afstemmes en europæisk regulering af energisektoren.

7.3 Ny dansk reguleringsmodel [81]

Aktiviteterne produktion og handel med energi bliver konkurrenceområder, hvor produktionsplanlægning og prisfastsættelse mv. sker på baggrund af selskabernes egne vurderinger af markedsforholdene. Konkurrencen skal sikre, at virksomhederne tilskyndes til at producere og sælge effektivt og tilpasse udbud til efterspørgsel.

Reguleringen skal her sikre, at konkurrencen fungerer og ikke begrænses gennem aftaler eller ved misbrug af dominerende stilling. Nye aktører skal have fri adgang til markedet, herunder evt. til egentlige børser for handel med energi, og de skal behandles på lige fod med de eksisterende. Reguleringen bør baseres på de almindelige konkurrenceretlige principper, som også gælder for resten af erhvervslivet, og den generelle konkurrencelov vil være tilstrækkelig til at sikre den nødvendige effektivitet og konkurrence.

Hidtil er energi blevet leveret som én samlet ydelse, uden at der er skelnet mellem salg og transport, men under konkurrence vil salg og distribution være adskilt. Transmission (engrosleddet) og distribution (detailleddet) vil fortsat være naturlige monopoler og skulle reguleres som sådanne. Netselskaberne skal være systemansvarlige inden for eget forsyningsområde og sørge for kvalitet og leveringssikkerhed i de fysiske energileverancer.

En overordnet målsætning for en dansk reguleringsmodel af monopolaktiviteterne bør være, at modellen motiverer de enkelte netvirksomheder til at efterleve de fastsatte regler på området, og at der samtidig skabes den nødvendige kvalitet og effektivitet. Det betyder, at reguleringsmodellen – herunder indhentning og bearbejdning af oplysninger i forbindelse med reguleringen – ikke bør være overdrevet detaljeret og dermed ikke for ressourcekrævende for virksomhederne og for reguleringsmyndigheden.

Det sidstnævnte stemmer overens med den danske tradition for regulering (”light hand regulation”), som hænger sammen med, at en stor del af netvirksomhederne er offentligt ejede. Den danske reguleringstradition kan ses i modsætning til den engelske med en meget detaljeret regulering af naturlige monopoler og meget lidt regulering på konkurrenceudsatte områder, bortset fra visse bestemmelser om forbrugerbeskyttelse.

Ingen af de reguleringsmodeller, der anvendes i andre lande, vil umiddelbart kunne kopieres til danske forhold, men elementer herfra vil kunne anvendes.

Indtil for få år siden har den økonomiske regulering både i Danmark og i udlandet været baseret på et såkaldt cost-plus system.

Ved cost-plus-regulering overvælter energiselskaberne alle omkostninger og eventuelt et reguleret overskud på kunderne. Detaljerede informationer om såvel indtægter som omkostningerne er påkrævet ved denne reguleringstype. Reguleringsmetoden ligner den nuværende danske prisfastsættelsesmetode med monopolpriskontrol og med fravær af incitament til effektivisering, når der ses bort fra den for nyligt introducerede mulighed for at indregne ekstraordinære rationaliseringsgevinster som overskud efter elforsyningslovens § 9, stk. 2.

Der findes imidlertid en række nyere modeller for regulering af naturlige monopoler baseret på incitamenter til effektivisering, som bygger på både økonomisk teori og praktiske erfaringer. I en række lande er der typisk i f.m. en liberalisering af energisektorerne anvendt sådanne incitamentreguleringer på de fortsatte monopolområder, netaktiviteterne.

Den mindst indgribende form for regulering, der ikke er en egentlig incitamentregulering, er at offentliggøre produktivitetsnøgletal. Reguleringsmyndighedens vigtigste opgave er ved denne metode at indsamle, bearbejde og offentliggøre nøgletal. Efter metoden antages det, at større åbenhed og gennemsigtighed om omkostningsforhold mv. virker fremmende på produktiviteten, idet dårligt drevne selskaber vil blive hængt offentligt ud. Der er her tale om et benchmark-instrument, hvor benchmark'ene alene anvendes til at ”udstille” virksomhederne.

Egentlig incitamentregulering er anvendelse af hhv. belønning og straf overfor selskaberne som tilskyndelse til at opnå ønskede effektivitetsmål. Selskaberne får et vist råderum m.h.t. at opfylde målene. Incitamentregulering kan have forskellig udformning alt afhængig af, hvilken styrke man ønsker at give selskabets incitament til at effektivisere.

Ved incitamentregulering sættes fokus på forholdet mellem indtægter og omkostninger. Der er to grundformer for incitamentregulering: Price-cap-regulering og regulering gennem benchmarking (nøgletal).

Ved price-cap-regulering i sin rene form er udgangspunktet en fastsat basispris. Denne pris reduceres/forøges med bestemte intervaller (typisk årligt) ud fra et prisindeks og nedsættes med en af reguleringsmyndigheden fastsat effektivitetsgevinst. Modellen anvendes i denne form i fx England og er kendt under navnet RPI-X, hvor RPI er forbrugerprisindeks og X er effektivitetsfaktoren. I det omfang virksomhederne ved disse priser opnår overskud, kan overskuddet beholdes.

Ved benchmark-regulering fastsættes effektivitetsgevinsten ved sammenligning af nøgletal mellem aktørerne på markedet. For enkeltvirksomheder eller sammenlignelige grupper af virksomheder fastsætter reguleringsmyndigheden herefter effektiviseringspotentialet. Dette kan fx ske ud fra den såkaldte ”best practice” metode, hvor de bedste nøgletal altid er udgangspunktet, eller som en eller anden form for gennemsnitsmodel. Også her opereres med basispriser, hvorfra der fratrækkes en effektivitetsgevinst ud fra ovennævnte principper. Denne metode anvendes eksempelvis i Norge.

Begge metoder – price-cap og benchmark – kan kombineres med en overskudsregulering. Dette kan være indirekte, idet et for stort overskud, kan inddrages ved den næste fastsættelse af effektivitetsgevinsten. Rationaliseringsgevinsten deles med aftagerne. Der kan indlægges et minimumsoverskud og et maksimumsoverskud (income-cap), hvor minimumsoverskuddet er medtaget for at forhindre, at incitamentregulering fører til forringet kvalitet. En for hurtig eller for kraftig inddragelse af overskud kan dog mindske incitamentet til effektiviseringer.

Ulemperne ved cost-plus-regulering – ud over at der ikke er noget særligt effektivitetsfremmende element – er, at reguleringsmyndigheden hæmmes i sit arbejde med at kontrollere selskabets omkostninger, fordi informationerne er ufuldstændige.

Ulempen ved price-cap-regulering er, at der kan opstå enten mangel på effektivisering eller meget betydelige fortjenester p.g.a. ufuldstændige informationer om udviklingen i omkostninger og efterspørgsel, ligesom under en cost-plus-regulering.

Erfaringerne fra udlandet har vist, at incitamentregulering kan give anledning til en række problemer. Såfremt der indføres incitamentregulering i Danmark, vil det være vigtigt at lære af de udenlandske erfaringer og forsøge at undgå de værste faldgruber. Nogle af de vigtigste erfaringer om incitamentregulering omhandler:

  • Utilsigtede store indtjeninger.
  • Fastlæggelse af selskabets effektivitetsmæssige stade i udgangs situationen.
  • Reguleringsmyndighedens informationsmulighed.
  • Kvalitetsdimension ved sammenligning af selskaber, der har forskellige rammebetingelser.

For en dansk reguleringsmodel vil det være væsentligt, at reguleringen hviler på et velunderbygget grundlag. Det må endvidere sikres, at detailvurderinger og skøn i reguleringen i størst muligt omfang undgås. Det er væsentligt at sikre, at reguleringen kan baseres på allerede tilgængelige oplysninger i form af årsregnskaber mv., som det fx er tilfældet i Norge, hvorved også byrden for energiselskaberne mindskes, ligesom reguleringen kan udføres med forholdsvis få ressourcer. Set ud fra dette, synes elementer fra det norske system umiddelbart at være bedst egnet i forhold til danske forhold.

7.4 Administration af reguleringen

Konkurrencerådet administrerer den generelle konkurrencelovgivning, der gælder for hele erhvervslivet. Da energisektoren omfatter såvel konkurrenceudsatte dele som monopoldele, forudsætter reguleringen af energiområdet viden om konkurrenceforhold og konkurrenceret samt indsigt på energiområdet.

En naturlig dansk løsning vil være, at tilsynet med de konkurrenceudsatte områder produktion og salg er placeret hos Konkurrencerådet, da der er tale om tilsynsopgaver, som kan baseres på den almindelige konkurrencelovgivnings principper og praksis.

De dele af energiforsyningen, der er naturlige monopoler, skal fortsat underkastes et direkte pristilsyn, der bør bygge på almindelige konkurrenceretlige principper om effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. Dette gælder bl.a. generelle regnskabsmæssige principper, der skal sikre, at der ikke sker krydssubsidiering mellem monopolområder og konkurrenceudsatte områder. Det gælder også tilsyn med priser og kalkulationer for nettjenester, hvor tilsynet i vidt omfang svarer til den kontrol, der føres med virksomheder, som besidder dominerende stilling. Der vil derfor i stort omfang indgå vurderinger om bedste konkurrenceløsning samt tekniske og andre ressortspecifikke elementer i de afgørelser, der træffes vedrørende de naturlige monopoler, da reguleringen af monopolområderne har afsmittende virkninger på konkurrenceområderne.

Et benchmark-system synes at være det princip, der passer bedst til de danske forhold på energiområdet og bedst til de danske traditioner for enkle og ikke så administrativt ressourcekrævende reguleringer for både myndigheder og virksomheder.

Det vil endvidere være hensigtsmæssigt, at benchmark-reguleringen fortsat forestås af specielle udvalg med særlig energikompetence. For at sikre den bedst mulige forbrugerbeskyttelse bør Konkurrencestyrelsen og energiudvalgene – som hidtil – alene have til formål at sikre forbrugerne uden hensyntagen til energipolitiske mål.

Konkurrencestyrelsen vil kunne forestå en sådan benchmark-regulering med et begrænset ressourceforbrug på baggrund af den inden for styrelsen opbyggede ekspertise om de økonomiske forhold i energiselskaberne samt de konkurrenceøkonomiske og konkurrenceretlige forhold. Dette stemmer også med anbefalingerne i en rapport fra juni 1997 om sektorspecifikt konkurrencetilsyn udarbejdet af en af regeringen nedsat tværministeriel arbejdsgruppe (ASK-rapporten [82]).

Det er et spørgsmål, om pristilsynet skal ske i regi af Konkurrencerådet eller som hidtil i regi af særlige energiprisudvalg. Der er ikke andre områder end energiområdet, hvor der er nedsat et særligt sektorprisudvalg, og der kan være et behov for at fortsætte denne regulering i en periode, da liberaliseringen iværksættes som en trinvis proces. Det kan dog være hensigtsmæssigt at slå de eksisterende prisudvalg sammen til et egentligt energiprisudvalg. 

Fodnoter

[81] Miljø- og Energiministeriet har indledt et reformarbejde for hele det kollektive energiforsyningsområde m.h.p. at omlægge lovgivningen for el-, varme- og naturgasforsyning. Reformarbejdet vil behandle spørgsmålet om sektor specifik regulering i en liberaliseret energisektor og herunder, om en kommende energilovgivning kan eller skal indeholde reguleringsinstrumenter, som kan sikre tilskyndelse til høj effektivitet på de områder, hvor der ikke ind føres konkurrence. Arbejdet forventes afsluttet m.h.p. at fremsætte lovforslag i 1998.
[82] ASK-rapporten: Sektorspecifikt konkurrencetilsyn - rapport udarbejdet af den tværministerielle arbejdsgruppe om sektorspecifikt konkurrencetilsyn, Erhvervsministeriet ( juni 1997).


Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier