6.4 Miljø- og energipolitiske målsætninger - forsat
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Rent teknisk udlignes prisforskelle mellem de forskellige prioriterede produktioner gennem en PSO-afgift opkrævet på transmissionsniveau, så alle energiforbrugere og eksporten kommer til at betale samme beløb pr. enhed. PSO-afgiften er konkurrenceneutral i den forstand, at den er ens for alle. Konkurrencepresset fra efterspørgselssiden er dog begrænset, idet aftagepligten som udgangspunkt indebærer, at kun ca. 60\% af de frie kunders efterspørgsel kan rettes mod konkurrencemarkedet.
De incitamenter til effektivisering og produktivitetsforbedringer, som et konkurrencepres giver, vil ikke være tilstede, når den prioriterede produktion holdes uden for konkurrencemarkedet. Derfor vil der altid kunne stilles spørgsmålstegn ved, om forbrugernes regning for prioriteringerne i den danske energipolitik – i form af skyggeafgiften, der på ELSAM-området i 1998 er budgetteret til 4,6 øre/kWh [80] – kunne være mindre.
En fordel ved PSO-modellen kan siges at være, at den sikrer en ens, solidarisk betaling for miljøforpligtelserne fra alle elforbrugerne.
Et andet muligt styringsinstrument er en tilskudsmodel, hvor den prioriterede produktion bliver en del af konkurrencemarkedet. De miljøvenlige – men omkostningstunge – produktionsteknologier gives så tilpas store tilskud, at den producerede energi kan afsættes på markedsvilkår i konkurrence med energi produceret via andre teknologier. Tilsvarende virkninger kan nås ved at lægge afgifter på de mindre miljøvenlige produktionsformer. Modellen anvendes i et vist omfang i dag, idet fx vindmøller ud over at være sikret en høj afsætningspris opnår et tilskud på 27 øre pr. kWh.
En variant af tilskudsmodellen kan være et system med omsættelige forureningstilladelser, fx omsættelige CO2 -kvoter. Elproducenterne tildeles her forureningskvoter i forhold til den producerede elmængde. Det betyder, at fx vindmøller får en forureningskvote, som kan sælges til andre elproducenter, som producerer ved hjælp af ikke så miljøvenlige teknologier. På denne måde vil vindmøllerne opnå en økonomisk ”støtte”, der betales af de producenter, der er mindst miljøvenlige.
Tilskud kan enten gives til opførelsen af værkerne/vindmøllerne eller i forbindelse med afsætningen af den producerede elektricitet. Fordelen ved at give tilskud til opførelse – frem for en egentlig driftsstøtte – er, at disse gives forlods, og at værkerne derefter må klare sig selv i konkurrencemarkedet. Det kan være sværere at fastlægge størrelsen pådriftstilskud, så der bliver en rimelig balance i de økonomiske incitamenter til at producere miljøvenligt i forhold til de faste og variable omkostninger. I hvert fald vil der her være stor forskel på de decentrale kraftvarmeværker mv. og vindmøllerne, da der stort set ikke er marginale produktionsomkostninger ved vindkraft. De nuværende elproduktionstilskud – med et ensartet tilskud pr. produceret enhed uanset produktionsform (vindkraft, biobrændsler og decentrale naturgasværker) – er således ikke optimale m.h.t. hensyn til incitamentvirkningen.
Problemet med at fastlægge det ”rigtige” niveau for tilskuddenes størrelse kan evt. håndteres ved at gøre fastlæggelsen af tilskudsniveauet markedsbestemte – fx i form af en udbudsmodel med følgende procedure: Det fastlægges politisk, hvor stor en andel af elforbruget, der for en fx 3-årig periode ønskes produceret via miljøvenlige teknologier. Denne elmængde sættes i udbud, og der vælges fra den billige ende af tilbudene, indtil den ønskede mængde er nået. De udvalgte miljøvenlige elproducenter får tilskud i forhold til de pristilbud, de har afgivet. Fordelen herved er, at markedet (ved udbudet) bestemmer den pris (tilskudsstørrelse), som den miljøvenlige produktion kan klare sig med i konkurrencen – modsat en politisk fastlæggelse af tilskudsstørrelser.
En udbudsmodel vil fx også kunne anvendes til udvælgelse af projekter om udvikling af nye miljøvenlige produktionsteknologier. Tilskud til at udvikle en ny miljøvenlig teknologi kunne gå til vinderen af udbudskonkurrencen, mod at denne efter en vis periode blev forpligtet til producere og afsætte energi fra den nyudviklede teknologi.
Finansieringen af tilskudsmidlerne kunne ske gennem en direkte afgift på elforbruget, jf . ovenfor. Da den prioriterede produktion indgår i konkurrencemarkedet, vil der ikke være behov for at pålægge forbrugerne aftagepligt og administrative besværligheder med at frikøbe sig herfra. Desuden ville afgiften over for elforbrugerne klart illustrere omkostningerne ved de danske energipolitiske målsætninger.
Hvis den miljøvenlige produktion fremmes gennem tilskudsordninger, skabes der fri konkurrence på hele elmarkedet. Fordelen herved vil være, at forbrugere med frit leverandørvalg vil have mulighed for at købe hele deres elforbrug hos fx udenlandske leverandører. Dette vil sætte de danske elproducenter under et maksimalt konkurrencepres, så effektiviteten i produktionen bliver den størst mulige. Ved også at etablere konkurrence på miljøvenlig elproduktion vil denne formentlig kunne frembringes billigere – og med mindre offentlig støtte – end i dag.
Desuden kan incitamenterne til at producere miljøvenligt påvirkes fra politisk hold gennem størrelsen på de konkurrencemæssige fortrinsstillinger, de miljøvenlige teknologier får i kraft af tilskuds/afgiftsordningerne. Disse økonomiske styringsmidler giver incitamenter til, at miljørigtig el produceres så effektivt og billigt som muligt. Ulemper ved en tilskuds- og afgiftsordning er, at den hermed forhindrer synliggørelse af omkostningerne ved den miljøvenlige produktion samt øger skatte- og udgiftstrykket.
En tredje mulighed kan være adskilte konkurrencemarkeder for prioriteret el (eller grøn el) og traditionelt produceret el. Idéen er her, at forbrugerne pålægges som minimum at købe en bestemt procentdel af deres forbrug på et marked for prioriteret el, mens den resterende andel af forbruget kan anskaffes på det almindelige elmarked.
Den prioriterede produktion organiseres således efter denne model også som et marked, hvor der er indbyrdes konkurrence mellem de forskellige producenter af miljøvenlig el. Denne indbyrdes konkurrence giver incitamenter til at øge effektiviteten og dermed gøre miljøvenlig el mere konkurrencedygtig. Producenterne får således et kommercielt ansvar for deres investeringsbeslutninger mv.
Der dannes altså to adskilte markeder med to forskellige prisniveauer. Behovet for tilskud til den prioriterede produktion bliver markant mindre, da den prioriterede produktion ikke skal konkurrere med de traditionelle produktionsteknologier. Finansieringen af ekstraomkostninger ved den miljøvenlige produktion flyttes således fra det offentlige til i langt højere grad direkte at skulle betales af elforbrugerne.
På et marked for den prioriterede produktion kan der dog fortsat i et mindre omfang være behov tilskud til de mest omkostningskrævende teknologier m.h.p. at der skabes nogenlunde lige vilkår for alle de produktionsformer, som indgår i dette marked.
Den minimumsprocent af forbruget, som forbrugere skal anskaffe på det miljøvenlige marked, fastlægges politisk. Derved kan der fra politisk hold ”skrues” på procentdelen m.h.p. at opfylde danske CO2 -målsætninger mv.
Fordelen ved adskilte konkurrencemarkeder er, at nødvendige subsidier bestemmes i markedet og ikke politisk. Herved kan det undgås, at subsidierne bliver større end nødvendigt. Endvidere kan man direkte styre, hvor stor en del af elforbruget, der skal være ”miljøvenlig”. Belastningen eller finansieringen er den samme som i de to andre modeller, idet den påhviler alle elforbrugerne.
Det vil være muligt (fortsat) at udforme de energipolitiske instrumenter som en kombination af incitamentrigtige tilskud/afgifter, PSO-forpligtelser og adskilte markeder, så de energipolitiske mål kan fastholdes. Allerede i dag anvendes alle tre instrumenter i de forskellige europæiske lande, og i Danmark anvendes en kombination af PSO-modellen og tilskud/afgifter.
6.4.4 Andre bindinger
Energilovgivningen indeholder desuden en række andre bindinger. Fælles for disse bindingerne er, at de er begrundet miljømæssigt, og at de traditionelt er anvendt til politisk at planstyre energisektoren. På et konkurrencemarked må de fleste af de ordninger, hvor de traditionelle planstyringsinstrumenter er anvendt, ændres, så der i stedet reguleres m.h.p. at påvirke aktørernes incitamenter.
Miljø- og energiministeren er således bemyndiget på el- og varmeområdet at pålægge elproduktionsvirksomheder at anvende bestemte brændselstyper. Denne bemyndigelse er indtil videre primært blevet anvendt til at give de kraftvarmeværker, der er beliggende i nærheden af naturgasnettet, pålæg om tilslutning til nettet.
Desuden kan kommunerne iht. varmeforsyningslovens planbestemmelser pålægge tilslutningspligt til de kollektive varme- og naturgasforsyninger. Rene fjernvarmeanlæg, der er beliggende i naturgasområder, skal iht. en politisk aftale herom omstilles til decentral kraftvarme. Værkerne uden for naturgasområderne bliver tilskyndet til kraftvarmeproduktion med bl.a. biomasse som brændsel. Endeligt skal nævnes, at det kræver bevilling at udøve virksomhed indenfor den danske energisektor.
I et liberaliseret og konkurrencebaseret energimarked bør sådanne bindinger så vidt muligt undgås. I stedet bør de miljømæssige målsætninger søges nået ved at regulere aktørernes incitamenter, jf . den mere udførlige omtale af incitamentregulering i kapitel 7.
6.5 Afrunding
De særlige danske forhold på energiområdet, der er gennemgået i dette kapitel, bør alle nøje overvejes i forbindelse med liberaliseringer i energisektoren.
De danske forhold gør for det første, at liberaliseringen ikke kan indføres ”overnight”, og inden en fuldstændig liberalisering af den danske energisektor gennemføres, må der findes løsninger på de skitserede problemer. Dette kunne tale for, at der vælges en trinvis indførelse af konkurrence på energiområdet.
De samfundsøkonomiske, energipolitiske og fordelingsmæssige virkninger af en liberalisering er formentligt på længere sigt stort set uafhængige af liberaliseringstempoet. Men en for langsom markedsåbning vil forsinke den nødvendige strukturtilpasning og kompetenceopbygning i energisektoren. På den anden side vil en fuld markedsåbning – også for små forbrugere – forudsætte måle-og styringssystemer, som det kræver tid at implementere. Energiselskaberne skal endvidere have mulighed for at tilpasse deres organisation til konkurrence. Det kan derfor være hensigtsmæssigt – som det også er sket i den danske ellovgivning – at opstille visse rammer for konkurrencen i startfasen, så markedets aktører gradvist kan vænne sig til den nye situation.
Det vil derfor være hensigtsmæssigt at gennemføre liberaliseringen som en proces, hvor der sættes en ”køreplan” for indførelsen af konkurrence. Derved vil de danske energiselskaber kunne forberede sig på liberalisering og få erfaringer med at agere på et konkurrenceudsat marked. Det kan herved undgås, at de danske energiselskaber bliver unødigt svagt stillet i de alliancer eller selskabsdannelser over landegrænserne, der vil blive realiseret i takt med udviklingen af fælleseuropæiske energimarkeder.
For det andet kan andre landes modeller for liberalisering og indførelse af konkurrence ikke direkte kopieres og anvendes ved indførelse af konkurrence her i landet.
Indførelse af konkurrence i en sektor, der hidtil har fungeret som et monopolområde, stiller store nye krav såvel til aktørerne i sektoren som til myndighederne.
Aktørerne i sektoren må indstille sig på, at der i lovgivningen vil blive stillet krav om, at aktiviteterne på konkurrence- og monopolområderne adskilles. Desuden skal energiselskaberne i højere grad end hidtil indrette aktiviteterne på, at det helt centrale bliver at varetage kundernes behov og ønsker. I denne forbindelse bør selskaberne nøje overveje, hvilke selskabsmæssige forhold, der vil give de mest optimale rammer på et konkurrencemarked. Forbrugernes og kommunernes roller som ejere af selskaberne bør ikke nødvendigvis bevares. De traditionelle argumenter for hensynet til forbrugerbeskyttelse synes ikke at være et argument for at opretholde forbrugernes ejerskab, når der indføres konkurrence i sektoren.
De energipolitiske myndigheder står også over for store udfordringer. Mange af de traditionelt anvendte styringsinstrumenter kan ikke anvendes på et konkurrencemarked. Miljø- og energipolitiske målsætninger bør i højere grad søges nået gennem tilskudsordninger og afgifter på energiforbruget. I stedet for planstyring og tvangsbestemmelser bør reguleringen rettes mod, at aktørerne skal have incitamenter til handle på en sådan måde, at de miljø-og energipolitiske målsætninger kan opfyldes. De mere konkrete muligheder for udformningen af regulering på energiområdet gennemgås i næste kapitel.
Fodnoter
[80] I ELSAM-området er der for 1998 budgetteret med, at den prioriterede produktion kommer til at udgøre knap 39\%, og at den gennemsnitlige pris herfor bliver på 35,3 øre/kWh. Da produktionspriserne for de resterende godt 61\% af elproduktionen gennemsnitligt vil være 23,5 øre/kWh, er ekstraomkostningerne ved den prioriterede produktion altså 11,8 øre/kWh eller ca. 50\%. Frikøb fra aftagepligten vil derfor som minimum koste en fri kunde 11,8 øre pr. kWh for de knap 39\% af kundens energiforbrug, hvilket svarer til en gennemsnitlig skyggeafgift på 4,6 øre/kWh i forhold til samlede energiforbrug, dvs. den afgift alle elforbrugere og eksporten skal betale for den miljøvenlige elproduktion.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier