6.3 Kraftvarmeproduktionen - fortsat
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Et øget effektivitetspres kunne også skabes gennem indførelse af direkte incitamentregulering på varmesiden, således at også ”normale” værker, der hverken er særligt effektive eller særligt ineffektive, ved benchmarking med de mest effektive værker vil tilskyndes til højere effektivitet, jf . afsnit 1.6 og kapitel 7.
Endelig kunne der peges på, at produktkonkurrence giver en potentiel konkurrenceløsning på problemstillingerne om samproduktionen af el og varme. Konkurrence mellem energiprodukter til opvarmningsformål betyder, at varmekunderne stilles frit m.h.t. valg af energitype, dvs. at forbrugerne kan vælge mellem forskellige opvarmningsformer som fjernvarme, naturgasopvarmning, olieopvarmning og solvarme.
Dette kunne ske ved at ophøre med nye beslutninger om tvangstilslutninger. Et sådan ophør skal ske kommunalt, idet det er kommunerne, der træffer beslutning om tvangstilslutning, men man kan også forestille sig, at lovgivningen ændres, så kommunerne ikke – eller evt. kun under særlige omstændigheder – kan gennemføre nye tvangstilslutninger. Og endeligt kan man forestille sig, at også eksisterende tvangstilslutninger på et tidspunkt ophæves.
En ophævelse af tvangstilslutninger vil i nogle tilfælde betyde, at det bliver vanskeligere at få større nye udvidelser af nettene til at blive rentable. På den anden side er nettene så udbyggede, at dette ikke vil være noget stort problem. Og fordelen ved ophævelse vil være, at der kommer et øget effektivitetspres på varmeværkerne, som tvinges til at have konkurrencedygtige priser for at få de sidste ”med i folden” – uden at miste deres nuværende kunder. Det vil være til gavn for forbrugerne.
Det konkurrencepres, som indførelse af produktkonkurrence på varmeområdet indebærer, har en mere langsigtet karakter end det konkurrencepres, der vil komme ved liberalisering på elområdet. Produktkonkurrencen vil formentlig ikke på kort sigt betyde, at særligt mange varmekunder umiddelbart skifter opvarmningstype – fordi skiftet er forbundet med betydelige transaktionsomkostninger. De reelle valgmuligheder for forbrugerne vil derfor primært være i forbindelse med nyinstallationer og ved naturlige udskiftninger af forældede systemer samt i situationer med betydelige prisforskelle på de forskellige energityper til opvarmningsformål. Der bliver derfor i højere grad tale om et potentielt konkurrencepres, hvor tilstedeværelsen af forbrugernes mulighed for at skifte opvarmningstype presser varmeleverandørerne til at effektivisere og omkostningsminimere i et sådan omfang, at forbrugerne ikke benytter denne mulighed.
Indførelse af produktkonkurrence på varmeområdet vil derfor ikke udgøre en tilstrækkelig garanti for, at den nødvendige effektivitet skabes, eller at fjernvarmeforbrugerne ikke vil få urimelige priser. Produktkonkurrencen bør som følge heraf suppleres med en yderligere beskyttelse af varmekunderne, eksempelvis ved anvendelse af de øvrige muligheder skitseret ovenfor.
En liberalisering af gasmarkedet vil ligeledes have en afledt virkning på varmeprisen, idet det vil betyde ændringer i kraftvarmeværkernes forhandlingssituation omkring priserne på naturgas. Om end prisvirkningen heraf er usikker, kan resultatet være faldende gaspriser til de større kraftvarmeværker.
Ud over produktkonkurrence, et substitutionsprincip, regler for fordelingen af fællesomkostningerne og en moderniseret benchmark- regulering bør der endelig indføres konkurrence mellem varmeproducenterne i de områder, hvor der er flere producenter, der leverer til et sammenhængende fjernvarmenet. Sådanne sammenhængende fjernvarmenet findes i og omkring de største byer i Danmark. Her kan der til en vis grad indføres konkurrence efter samme principper som i elsektoren (tredjepartsadgang) – dvs. at de lokale distributionsselskaber gives valgfrihed m.h.t. varmeleverandør, hvorved leverandørerne via konkurrencepresset får incitamenter til effektivisering og omkostningsminimering.
Disse reguleringstiltag vil tilsammen med stor sandsynlighed kunne sikre varmekunderne mod urimelige prisstigninger som følge af en elliberalisering og vil endvidere kunne gennemføres uden at være mere administrativt belastende for selskaberne end det hidtidige reguleringssystem.
6.4 Miljø- og energipolitiske målsætninger
De konkurrencemæssige problemstillinger om de danske miljø- og energipolitiske målsætninger omfatter flere forhold. De danske målsætninger er på en række punkter mere ambitiøse, end det er tilfældet i de lande omkring os.
Ligesom i de fleste andre sektorer skal konkurrencen i energisektoren fungere under hensyn til en række politiske målsætninger og hensyn. Miljø og konkurrence er ikke modstridende hensyn tværtimod. Målet er at indrette lovgivningen på en sådan måde, at de ambitiøse danske miljøhensyn kommer til at fungere sammen med konkurrencehensynene. Effektiv og miljørigtig regulering kan udformes og tilrettelægges, uden at det hæmmer den aktive konkurrence og den erhvervsmæssige effektivitet.
Samtidig er det dog klart, at indførelse af konkurrence stiller helt nye og ændrede krav til energipolitikken. De traditionelle planstyringsinstrumenter vil kun i begrænset omfang kunne opretholdes. I stedet må miljøhensynene varetages ved at regulere aktørernes incitamenter. Denne udfordring for de energipolitiske myndigheder kan umiddelbart synes stor – ikke mindst fordi reguleringen skal sikre, at de danske miljømålsætninger varetages, uden at det samtidig stiller danske virksomheder i en dårligere konkurrenceposition i forhold til udenlandske virksomheder.
Som udgangspunkt bør der derfor arbejdes for, at åbningen af energimarkederne og den internationale konkurrence også kommer til at indebære en international harmonisering af alle miljøafgifter i producentleddet. De høje danske afgifter på forbruget forvrider derimod ikke konkurrence mellem energiproducenterne.
Det er ikke enkelt at udforme en lovgivning, hvor både energi- og miljøpolitiske og konkurrencemæssige hensyn tilgodeses på den mest optimale måde. Men der er egentligt tale om de samme principper for miljøregulering, som her i landet allerede er gennemført i andre sektorer, hvor aktiviteterne er konkurrencebaserede. Til forskel fra situationen i andre sektorer, vil de traditionelle planstyringsinstrumenter også i et vist omfang kunne anvendes på netaktiviteterne om transmission og distribution af energi. I de følgende afsnit gennemgås og vurderes, hvordan en række af de væsentligste elementer i den danske energipolitik kan håndteres og videreføres i en konkurrencebaseret energisektor.
6.4.1 De overordnede energi- og miljøpolitiske målsætninger
Ovenfor tales primært om miljøregulering. Årsagen hertil er, at de danske energipolitiske målsætninger efterhånden udelukkende er baseret på varetagelse af miljøpolitiske hensyn, herunder reduktioner i belastninger af det ydre miljø (fx CO2 -emissioner), reduktioner i energiforbruget, samproduktion af el og varme og anvendelse af vedvarende energikilder og miljøvenlige brændsler.
Ud over et krav om effektivitet, er den eneste målsætning, der ikke vedrører hensynet til miljøet, målsætningen om forsyningssikkerhed, herunder en høj selvforsyningsgrad. I et liberaliseret energimarked vil det ikke længere være nødvendigt at tage hensyn til forsyningssikkerheden. En åbning af markedet til udlandet indebærer adgang til et meget stort sammenhængende forsyningssystem, hvor energileverancer er sikret gennem importmulighederne. I stedet for en national forsyningssikkerhed skabes en international/global forsyningssituation.
Forsyningssikkerhed bliver derfor kun et spørgsmål om at udbygge netforbindelserne til udlandet i tilstrækkeligt omfang, og en målsætningen om forsyningssikkerhed – sikkerheden for tilstrækkelige energileverancer – vil alene være udtryk for en protektionistisk beskyttelse af de danske energiinvesteringer mod konkurrence udefra. Danmarks internationale aftaler, herunder de forpligtelser der følger af EU-direktiver mv., indebærer, at det ikke på længere sigt vil være muligt at lukke det danske energimarked for handel med omverdenen.
6.4.2 CO2-afgifter mv.
Målsætningerne om reduktioner i belastninger af det ydre miljø er implementeret i form af en række forskellige afgiftsordninger samt hertil knyttede refusions- og kompensationsordninger – brændselsafgifter (kul), CO2 -emissionsafgifter for energi- og industriproduktion, CO2 -afgifter på virksomhedernes elforbrug og elafgifter for husholdningerne.
De nuværende afgiftsordninger retter sig således både mod produktionsaktiviteter og energiforbrugerne. Disse to afgiftstyper har forskellige virkninger.
Afgifter rettet mod produktionsaktiviteterne giver producenterne incitamenter til at anvende brændsler med lavere CO2 -indhold. Et system med ensartede brændsels- og emissionsafgifter eller frit omsættelige forureningstilladelser, hvor virksomhederne får tildelt en forureningskvote i forhold til den producerede elmængde, der kan sælges, hvis den ikke udnyttes, betyder, at produktionen sker der, hvor der er lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Derfor er disse typer af afgifter ud fra såvel miljømæssige som samfundsøkonomiske betragtninger de mest effektive.
Hvis der skal være lige konkurrencevilkår i et liberaliseret energimarked med international konkurrence mellem energiproducenterne, må brændsels- og emissionsafgifter i produktionsleddet imidlertid harmoniseres på internationalt plan. Hvis der i Danmark lægges større afgifter i produktionsleddet end i andre lande, vil de danske virksomheder, der producerer energi, komme til at stå dårligere i konkurrencen i forhold til udlandet.
Virkningen af forbrugsafgifter er en generel sænkning af energiforbruget, og dermed en indirekte sænkning af CO2 -emmissionerne. Afgifter på energiforbruget indebærer – i modsætning til afgifter på produktionsaktiviteterne – ikke en skævvridning af konkurrencevilkårene mellem danske og udenlandske energiproducenter. En forøget dansk beskatning af elforbruget kan derfor specielt være hensigtsmæssig m.h.p. neutralisering af faldende energipriser og heraf følgende stigninger i energiforbruget.
Forbrugsafgifter er dog ikke så effektive til at sikre, at CO2 -emmission begrænses netop der, hvor det kan ske til de lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Derfor bør der i forbindelse med en liberalisering af energisektoren fra dansk side arbejdes for en international harmonisering af CO2 -emmissionsafgifterne. Og ved en dansk liberalisering bliver mulighederne for international koordinering af elektricitetsfremstillingen i en miljøvenlig retning større [78] .
På kortere sigt – i hvert fald indtil, der er gennemført internationale harmoniseringer af CO2 -emmissionsafgifterne – vil den mest hensigtsmæssige model i Danmark være tilskudsordninger til miljøvenlige produktionsformer, jf . nedenfor, finansieret via generelle afgifter på energiforbruget.
6.4.3 Miljøvenlig produktion
Det er et energipolitisk ønske – ud over reduktion af energiforbruget – at tilskynde til en langsigtet omlægning af energiforbruget i retning af vedvarende energi og øget anvendelse af kraftvarme. Det kan ske på flere måder.
Målsætningerne om energieffektive teknologier og vedvarende energiløsninger er i energilovgivningen samlet under fællesbetegnelsen prioriteret produktion. Begrebet dækker en politiske satsning på at udvikle miljøvenlige teknologier, der ikke er konkurrencedygtige på kort sigt, men hvor investeringerne på længere sigt kan forventes at give store positive afkast.
Ifølge den gældende ellov udgøres den prioriterede produktion af decentrale kraftvarmeværker og de elproduktionsanlæg, der anvender biogas, affald, andre fornyelige brændsler eller vedvarende energi – dvs. alle eksisterende danske elproduktionsanlæg med undtagelse af de centrale kraftvarmeværker.
Det politiske ønske er at fremme disse teknologier. I den nuværende udformning af ellovgivningen holdes den prioriterede elproduktion uden for konkurrencemarkedet, og denne produktion betragtes som en særlig offentlig forpligtelse – public service obligation: (PSO).
Der er fastsat retningslinier for, hvordan afregningspriserne for el fra vindmøller og decentrale kraftvarmeværker mv. skal beregnes. Afsætningen af den prioriterede el er sikret ved, at alle energiforbrugere Skal [79] aftage en forholdsmæssig andel af deres forbrug fra den prioriterede produktion. Aftagepligten betyder – hvis den prioriterede produktion fx kommer til at udgøre 40\% – at ”frie” elforbrugere og distributionsselskaber kun får frihed til selv at vælge leverandør på 60\% af deres elindkøb. De frie kunder kan dog frikøbe sig fra aftagepligten, og derfor minder aftagepligten om en skyggeafgift.
Efter den nuværende ellovgivnings udformning har de frie elforbrugere (og distributionsselskaber) dog ikke et decideret krav på at kunne frikøbe sig fra aftageforpligtelserne. Frikøb forudsætter, at der kan findes en anden aktør i elsektoren (i praksis systemoperatøren), som vil overtage forpligtelsen. Prisen for frikøb er ikke præcist defineret i loven og det kan derfor ikke afvises, at der ved frikøb – ud over ekstraomkostningerne til den prioriterede produktion – også vil kunne stilles krav om en ekstra godtgørelse.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[78] Fx vil et svensk ønske om at basere den fremtidige elproduktion på naturgas, der giver mindre CO2-udledning, lettere kunne gennemføres, når der er bedre muligheder for import af norsk vandkraft og dansk gasbaseret kraftvarme. Desuden vil en dansk liberalisering give mulighed for at koordinere elfremstillingen på vind- og vandkraftanlæg, ligesom den store vandkraftkapacitet i Norge og Sverige indebærer, at de danske planer for udbygningen af vindkraftbaseret elproduktion bedre kan forsvares i et liberaliseret marked end i en dansk elsektor afskåret fra omverdenen, da produktionen på vandkraft let kan varieres og dermed lettere kan justeres for det uberegnelige udbud af vindenergi.
[79] I første omgang er markedsåbningen på elmarkedet begrænset til kun at omfatte de 7 største danske energiforbrugende virksomheder, jf. lov nr. 486. For alle andre energiforbrugere, som ikke selv kan vælge leverandør, varetages aftagepligten i princippet af distributionsselskabet i lokalområdet. Men i praksis sørger de to regionale kraftværks sammenslutninger ELSAM og ELKRAFT - som eneopkøbere på vegne af distributionsselskaberne i hver deres regionale område - for, at den prioriterede elproduktion rent teknisk indgår i en samlet pulje med al anden elproduktion samt import/eksport, hvorefter distributionsselskaberne hver især kommer til betale deres forholdsmæssige andele af den prioriterede produktion.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier