6.2.3 Selskabsform i et konkurrencemarked

 


Forside -  Indhold - Forrige/Næste



"Konkurrence i energi sektoren"


Fortsat fra forrige side.

I en liberaliseret energisektor ændrer handlen med energi fuldstændigt karakter.

For tiden er energisektoren et monopolområde, hvor selskaberne har både ret og pligt til at levere energi til samtlige kunder i det geografiske område. Energiselskaberne har en relativt stor grad af frihed, når beslutninger om nyinvesteringer skal tages, og når leveringsbetingelser og serviceniveau mv. fastsættes. Både elselskaber og fjernvarmeselskaber har sikkerhed for at få dækket alle nødvendige omkostninger samt op til 75\% af fremtidige investeringer over priserne, og der er ingen reel risiko for tab. Selskaberne har således ikke stærke incitamenter til effektivisering.

Når handlen med energi kommer til at foregå på kommercielle vilkår, stilles kunder frit. Kundernes valg af leverandør vil afhænge af priser, produktudbud, leveringsbetingelser og serviceniveau mv. Energiselskaberne skal med andre ord til at indrette sig efter kundernes ønsker og behov, og markedet vil komme til at bestemme prisniveauet. Selskaber, der ikke kan levere et konkurrencedygtigt produkt, mister kunder til de selskaber, der kan tilbyde mere fordelagtige vilkår. Nyinvesteringer må derfor overvejes nøje i forhold til konkurrencesituationen, og selskaberne må gennemføre effektiviseringer og rationaliseringer m.h.p. at blive mere konkurrencedygtige.

Energiselskaberne må i denne forbindelse overveje, hvilke selskabsmæssige forhold, der vil give de mest optimale rammer i et konkurrencemarked:

  • Giver de nuværende selskabskonstruktioner – med formel forbrugerindflydelse i de forbrugerejede selskaber og med de politisk bestemte beslutningsprocesser i de kommunalt ejede selskaber – de mest optimale muligheder for kommercielle dispositioner i et konkurrencemarked?
  • Kan selskaberne omstille sig til at give kunderne den nødvendige service og indrette sig efter kundernes behov og ønsker?
  • Har ledelsen tilstrækkelige frihedsgrader til at træffe afgørende beslutninger, herunder fx beslutninger om at indgå strategiske alliancer eller fusionere?
  • Kan selskaberne købes og sælges, og kan selskaberne opkøbe andre selskaber?
  • Kan selskabets ejere få del i overskud og underskud?
  • Er der risiko for ”investorerne”, og hvem skal dække eventuelle underskud?

Det økonomiske udbytte for forbrugernes ved at eje selskaberne har hidtil været meget begrænset, idet de økonomiske rettigheder og forpligtelser, i form af fx udbytte, retten til en andel af selskabets midler samt hæftelse for selskabets gæld, hidtil har været yderst begrænsede. I hovedparten af de forbrugerejede selskaber har der således ikke været noget økonomisk incitament for forbrugerne til at være ejere, men forbrugerne har på den anden side heller ikke hidtil løbet nogen økonomisk risiko ved ejerskabet.

I princippet er der intet til hinder for at omdanne eller sælge forbrugerejede virksomheder. De opsparede forbrugerværdier og provenuet ved et salg vil tilfalde ejerne (andelshaverne) til deling, med mindre andet er fastsat i vedtægterne.

I et konkurrencebaseret marked vil der være overskudsmuligheder og underskudsrisici, og selskaberne vil have behov for frihedsgrader til at træffe hurtige strategiske beslutninger. Der vil være behov for at kunne optjene og henlægge overskud i gode år som modvægt til, at selskaberne ikke har garanti for at kunne holde på kunderne i dårlige år. Der er derfor meget, der taler for, at der vil opstå et pres på de nuværende selskabsformer, dvs. kommunale forsyningsvirksomheder, interessent- og andelsselskaber mv. Disse selskaber er normalt bedst egnede til at håndtere hvile-i-sig-selv princippet, som næppe vil blive opretholdt i et konkurrencemarked.

Fri konkurrence leder ikke nødvendigvis til, at energiselskaberne omdannes til aktieselskaber. Inden for andre erhverv – især landbrugets forsynings- og forædlingsvirksomheder samt detailhandlen – producerer andelsselskaber og andre former for selskaber side om side uden særskilte konkurrenceproblemer.

Forskellen mellem energisektoren og disse erhverv er imidlertid, at det kun er i energiselskaberne, at der i dag er tale om, at forbrugeren de facto er tvunget andelshaver. Det skal ses i sammenhæng med den reelle økonomisk risiko, der vil være ved ejerskabet i et konkurrencemarked. Tilsvarende vil den økonomiske risiko også være problematisk for de kommunalt ejede energiselskaber, da kommunerne ikke umiddelbart har mulighed for at finansiere underskud på erhvervsaktiviteter.

Hertil kommer, at forbrugerejet kombineret med en økonomisk risiko på konkurrenceaktiviteterne vil have en dæmpende effekt på konkurrencen i en liberaliseret energisektor. Hvis regningen for et forbrugerejet selskabs fejlslagne investeringer direkte skal dækkes af ejerne/forbrugerne, vil det begrænse forbrugernes incitamenter til at skifte leverandør og dermed begrænse konkurrencepresset fra efterspørgselssiden på detailmarkedet.

De kommunale og forbrugejede virksomheder på energiområdet bør derfor overveje omdannelse til andre selskabsformer:, fx aktieselskaber, der er bedre egnede til at agere i et konkurrenceudsat marked.

Det skal i denne forbindelse understreges, at argumenterne for at overveje omdannelse til aktieselskaber kun omhandler de aktiviteter, der vil blive omfattet af konkurrencen. På de aktiviteter, der fortsat vil være monopolområder, synes der ikke umiddelbart at være tilsvarende forhold, der peger i retning af klare fordele ved aktieselskabsformen.

Såfremt andelsselskaberne omdannes til aktieselskaber, hvor de nuværende forbrugere/andelshavere tildeles aktier, fx efter en pro rata model, vil dette som udgangspunkt sikre, at forbrugerne får de værdier, de har været med til at skabe og betale for gennem prisfastsættelsen på energiforbruget.

Pro rata er alene nævnt som et eksempel, og det bør undersøges og overvejes nærmere, om der er andre modeller for omdannelse til aktieselskabsformen, der vil være mere hensigtsmæssige.

De samlede bogførte aktiver i elsektoren udgør omkring 10 mia.

kr. Dette beløb dækker aktiver i både produktions- og salgsleddene og på de fortsatte monopolområder (nettene). Beløbet er imidlertid slet ikke udtryk for de reelle værdier i systemet, idet elselskaberne gennem gunstige afskrivnings- og henlæggelsesregler har haft mulighed for hurtigt at indregne investeringsomkostningerne i elpriserne. Der findes ikke nogen opgørelse af de reelle markedsværdier, men fra flere sider er der gættet på, at der mindst er tale om 4 gange så høje værdier – altså 40 mia. kr. Dette illustreres fx af, at da Vattenfall i 1996 ville købe aktiemajoriteten i NESA, steg aktieværdien til ca. det 6 dobbelte af aktivernes indre værdi udregnet ud fra de bogførte værdier.

Omdannelse til aktieselskabsformen vil have fordelingsmæssige konsekvenser. Problemet er her, at identifikationen af forbrugerne/ejerne praktisk kun kan ske på et givet tidspunkt, hvorimod det forbrug, der har betalt investeringerne, er sket over en årrække. Der vil således være kunder, der er flyttet ind og ud af de enkelte selskaber.

Samtidigt vil forbrugerne i NESA-området, der allerede er et aktieselskab, og måske også i de kommunale forsyninger, der vil blive omdannet til aktieselskaber, ikke få de samme fordele, som tilfældet er ved de nuværende andelsselskaber. Der kan derfor være fordelingspolitiske vanskeligheder ved omdannelsen til aktieselskaber, idet forbrugere, der tilfældigvis er tilknyttet et andelsselskab, vil få en formuegevinst, i modsætning til fx forbrugere, der er tilknyttet NESA.

Disse fordelingsmæssige konsekvenser kan umiddelbart undgås (og i hvert fald udskydes), hvis de nuværende ejerstrukturer bevares i forbindelse med en omdannelse af konkurrenceaktiviteterne til aktieselskabsformen – dvs. hvis forbrugernes og kommunernes ejerskab fastholdes på monopolaktiviteterne i distributionsselskaber, og at det bliver disse selskaber, der kommer til at stå som ejere af aktieselskaberne på konkurrenceaktiviteterne produktion og handel med energi. Forbrugernes/kommunernes økonomiske risiko vil her være begrænset til den indskudte aktiekapital. Men denne model vil dog fortsat have de uheldige konkurrencemæssige virkninger ved, at forbrugernes incitamenter til at skifte leverandør vil være begrænsede, da leverandørskift vil forøge risikoen for tab på den indskudte kapital i aktieselskabet. Virkningen heraf er som nævnt begrænsning i konkurrencepresset fra efterspørgselssiden på detailmarkedet.

De fordelingsmæssige virkninger og problemer ved omdannelse til aktieselskaber efter pro rata modellen kan evt. reduceres ved en statsskat, der inddrager en væsentlig del af de værdier, der realiseres ved en overgang til aktieselskabsformen. En sådan beskatning bør dog ikke være så høj, at det giver for stærke incitamenter til at undlade omdannelse.

6.3 Kraftvarmeproduktionen

Den udbredte anvendelse af kraftvarmeproduktionsteknologien i Danmark har baggrund i den politiske prioritering og styring af den danske energisektor. Kombineret produktion af el og varme i kraftvarmeanlæg har gennem de seneste år været den foretrukne produktionsteknologi, da denne teknologi vurderes at have række økonomiske og miljømæssige fordele, herunder først og fremmest en bedre brændselsudnyttelse i forhold til andre produktionsteknologier. Produktionen på kraftvarmeanlæg omfatter således 75\% af den samlede varmeforsyning og 80\% af den samlede elforsyning i Danmark.

Det har været en forudsætning for de massive investeringer, der er foretaget i udbygning af fjernvarme- og naturgasnettene, at økonomien kan hænge sammen, og at der er tilstrækkeligt med energiforbrugere koblet til nettene. Det er løst ved at tvangstilslutte forbrugerne til fjernvarme- eller naturgasnettene i lokalområderne.

Af den samlede rumopvarmning i Danmark dækker fjernvarmen i dag ca. 50\%, mens naturgas og individuel olieopvarmning dækker hver omkring 20\%. Samtidigt er gennemsnitligt mere end 80\% af de mulige kunder i fjernvarmeområderne tilsluttet fjernvarmenettene. Det hænger bl.a. sammen med anvendelsen af tvangstilslutning og forblivelsespligt samt udlægning af nybyggerier til fuldstændig fjernvarmetilslutning. Tilvæksten i fjernvarmeområderne er relativ beskeden, når man ser på aftagsmængde. Derimod er der antalsmæssigt de senere år opstået en række mindre værker, de såkaldte ”bar-marks-projekter”, med helt ned til omkring 100 forbrugere.

Udbygningen af fjernvarme- og naturgasnettene har givet mange energipolitiske og samfundsøkonomiske fordele. Men nettene er nu udbygget i så stor udstrækning, at selskaberne på disse områder i princippet vil kunne klare sig i fri konkurrence. Desuden er store dele af fjernvarmenettene efterhånden ved at være fuldt afskrevet.

På denne baggrund bør det overvejes, hvordan der kan skabes stærkere incitamenter på fjernvarmeområdet til omkostningsmæssig effektivitet og samtidig beskyttelse af fjernvarmekunderne.

Da elnettene er udbyggede og sammenhængende, og da el kan transporteres over store afstande uden store nettab, kan der hurtigt indføres konkurrence på elområdet. På fjernvarmeområdet er der tale om adskilte lokale net, da varme ikke uden store nettab kan transporteres særligt langt. På fjernvarmeområdet kan der derfor ikke umiddelbart indføres samme konkurrenceforhold som på elområdet.

Et forhold, som kan give problemer for forbrugerbeskyttelsen, er, at størstedelen af el- og varmeproduktionen sker som såkaldt forenet produktion på kraftvarmeværkerne. Når der indføres konkurrence på elområdet, og varmeområdet samtidig forbliver et monopolområde, må der derfor sikres mod krydssubsidiering, så varmeforbrugerne ikke kommer til at betale en urimelig andel af fællesomkostningerne ved samproduktionen på kraftvarmeværkerne.

Hidtil er fællesomkostninger på flere kraftvarmeværker i overvejende grad lagt på elsiden og har på denne måde fungeret som en subsidiering til fordel for varmekunderne. Det vil derfor ikke være urimeligt, at varmekunderne på enkelte værker skal betale en større del af fællesomkostningerne mellem el- og varmesiden, og at der således i nogle tilfælde bliver tale om stigende varmepriser.

Men uden skærpede regler for fordelingen af fællesomkostninger ved kraftvarmeproduktionen – dvs. de omkostninger, der ikke entydigt kan henføres til enten el- eller varmesiden – vil der være risiko for, at konkurrencepresset på elsiden, i stedet for at lede til højere effektivitet, blot medfører urimeligt høje varmepriser. Det nuværende lovgrundlag kunne derfor suppleres med regler for fordeling af fællesomkostningerne, der sikrede varmekunderne, i form af en grænse – på fx 50\% – for den andel af fællesomkostningerne i kraftvarmeværkerne, der uden særskilt tilladelse kan placeres på varmesiden.

Der vil være behov for at supplere 50\%-grænsen med regler om, at værker, der ønsker at overføre mere end 50\% af fælles omkostningerne til varmesiden, ikke kan optjene overskud og desuden pålægges stramme restriktioner på mulighederne for henlæggelser til tidligere eller planlagte investeringer. Det kan også overvejes at underkaste disse værker et særskilt produktivitetseftersyn [77] .De værker, der ikke overskrider 50\%-grænsen bør derimod reguleres efter et mere moderne princip end hvile-i-sig-selv princippet og have ret til at optjene et vist overskud.

Samtidigt vil det være naturligt at indføre prislofter – altså en øvre grænse for prisen på fjernvarme. Det kan ske gennem et substitutionsprincip, som fastsætter, at intet kraftvarmeværk må kræve mere for varmen end prisen for forbrugernes realistiske alternativ. Forbrugerens realistiske alternativ vil være olieopvarmning, opvarmning med vedvarende energikilder og i nogle områder tillige opvarmning med naturgas. En nærmere præcisering af et sådant princip vil kræve regler for opgørelse af kapital- og vedligeholdelsesomkostninger til oliefyr mv. men vil kunne foretages uden store problemer.

Dette prisloft kan stort set alle kraftvarmeværker opfylde p.t. – og skulle der være enkelte værker, der er nødt til at overvælte mere end 50\% af fællesomkostningerne på varmesiden, og herudover ikke kan levere varme til den beskrevne substitutionspris, giver den netop reviderede elforsyningslov hjemmel til at lade elektricitet fra sådanne kraftvarmeværker indgå som prioriteret el.

Fortsættes på næste side.

Fodnoter

[77] I en benchmark-regulering for denne gruppe af værker bør indgå sammenligninger af varmepriserne mellem værkerne i forskellige hhv. tæt og tyndt befolkede områder, så forbrugerne kan sammenligne prisniveauerne, jf. kap. 7.

Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier