6. Overgang til en konkurrencebaseret energisektor
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
6.1 Indledning
I kapitel 5 er de overordnede principper for en liberaliseret og konkurrencebaseret dansk energisektor skitseret. Hovedelementet er, at energisektoren og reguleringen skal indrettes, så miljø- og konkurrencehensyn kommer til at fungere sammen. Produktion, transmission, distribution og handel med energi bør være klart adskilte. Det indebærer især, at netoperatørerne både formelt og reelt skal være uafhængige af kunderne. Adgangen til at anvende energinettene skal ske på rimelige, saglige og objektive kriterier, som anvendes konsekvent over for alle aktørerne på konkurrencemarkederne. Eventuelt kan reguleringen desuden indeholde rammer for konkurrencen, fx for hvor og hvordan handlen med energi skal foregå.
I de følgende kapitler diskuteres disse principper og problemstillinger mere udførligt. Inden de mere konkrete muligheder for udformningen af den fremtidige regulering mv. gennemgås i næste kapitel, sættes i dette kapitel fokus på specielle forhold i den danske energisektor.
Sektoren adskiller sig på visse områder væsentligt fra andre landes energisektorer, især m.h.t. ejerstrukturen på el- og varmeområdet, den udbredte anvendelse af kraftvarmeproduktionsteknologien og de ambitiøse danske miljømålsætninger. I det følgende gives en række bud på, hvordan virkningerne af disse særlige danske forhold kan håndteres i en konkurrencebaseret energisektor.
6.2 Ejerstrukturen i den danske energisektor
De konkurrencemæssige problemstillinger vedr. ejerstrukturen i energisektoren drejer sig om den vertikale integration, forbrugerbeskyttelse og overvejelser om hensigtsmæssig selskabsform i et konkurrencemarked.
6.2.1 Vertikal integration forankret i ejerskab
Den vertikale integration på især elområdet har sammenhæng med ejerforholdene i elsektoren, der er skitseret i modelform i boks 6.1. Ejerskabet går nedefra og opefter.
Boks 6.1 Model for ejerforholdene i den danske elsektor
Kommunerne og forbrugerne ejer langt de fleste eldistributionsselskaber, og omsætningen fordeler sig på knap 50\% for hver kategori. Ejerforholdene går videre, idet distributionsselskaberne ejer kraftværkerne, der igen ejer kraftværkssammenslutningerne. Desuden ejer og driver distributionsselskaberne og kraftværkssammenslutningerne hhv. distributions- og transmissionsnettene.
Ejerstrukturen i fjernvarmesektoren minder en hel del om strukturen i elsektoren, idet værkerne enten er forbrugerejede eller
kommunalt ejede. Værkerne ejer distributionsnettene og står også for salget og afregningen med forbrugerne.
I gassektoren er der ikke samme vertikale integration. DUC er for tiden den eneste producent, og DANGAS, der ejer transmissionsnettene, den eneste aftager på engrosmarkedet. De kommunalt ejede regionale distributionsselskaber ejer distributionsnettene og står for hovedparten af salget til forbrugerne.
Det er en hel central forudsætning for at skabe lige konkurrencevilkår for alle og for at kunne regulere på en sådan måde, at krydssubsidiering undgås, at der foretages en vertikal adskillelse af aktiviteterne på konkurrenceområderne, produktion og handel med energi, fra aktiviteterne på monopolområderne, transmission og distribution, jf . kapitel 5.
I forhold til de nuværende strukturer i energisektoren vil det på et konkurrencemarked være påkrævet, at der hos distributionsselskaberne sker en klar adskillelse af den fysiske distribution fra den finansielle handel og afregning. Det samme gør sig gældende for den fysiske transmission og handel med gas hos DANGAS, og evt. også for aktiviteterne i de af de sammenhængende fjernvarmeområder, hvor der vil kunne etableres konkurrence mellem flere alternative leverandører.
Det vertikale ejerforhold er desuden i alle energisektorerne kombineret med dels geografiske områdedelinger, dels forpligtelser til at aftage leverancer fra bestemte producenter.
I elsektoren er distributionsselskaberne for tiden gennem aftaler eller vedtægter forpligtet til at købe leverancerne hos det kraftværk, de er medejer af. Desuden har distributionsselskaberne delt de geografiske forsyningsområder mellem sig, og områdedelingen er nu, i modsætning til tidligere, lovfæstet i den gældende ellov.
De regionale gasdistributionsselskaber har ved indbyrdes aftaler, der er godkendt af Miljø- og Energiministeriet, fastlagt en struktur, hvorefter det enkelte selskab er eneleverandør inden for eget område. Den geografiske områdedeling følger amtsgrænserne og aftalerne mellem selskaberne omfatter også ens priser.
Den geografiske opdeling af områderne indebærer, at forbrugerne i et bestemt område kun kan købe energileverancerne fra områdets distributionsselskab. Effektive konkurrencevilkår i energisektoren forudsætter, at kunderne får frihed til selv at vælge leverandør, og at den geografiske opdeling af områderne mellem distributionsselskaberne derfor ophører.
Distributionsselskabernes forpligtelser til kun at aftage el fra deres egne kraftværker, og den status DANGAS har som eneleverandør til de regionale naturgasselskaber, begrænser mulighederne for virksom konkurrence. Virkningerne af disse fastlåste leverandørforhold er, at der ikke bliver konkurrence på engrosmarkederne. Aftageforpligtelserne [74] må derfor ophæves, hvis der skal etableres effektive konkurrencemarkeder.
En vigtig forudsætning for lige og effektive konkurrencevilkår i energisektoren er, at der sker en formel og reel selskabsadskillelse af aktiviteterne på hhv. monopol- og konkurrenceområderne, så netoperatørerne reelt bliver uafhængige af deres kunder – aktørerne på konkurrencemarkedet.
Ud fra en konkurrencesynsvinkel er det mest optimale, at denne selskabsadskillelse også omfatter ejerforholdene. En fuldstændig ejermæssig uafhængighed for netoperatørerne giver den største sikkerhed for, at der ikke sker krydssubsidiering, og for at alle aktører får lige vilkår for netadgangen.
Modsat vil mindre vidtgående krav til selskabsadskillelsen indebærer tilsvarende større krav til reguleringen og myndighedernes kontrol med, at der ikke sker krydssubsidiering, og at netadgangen i praksis kommer til at foregå på lige vilkår.
6.2.2 Forbrugerbeskyttelse
Forbrugernes rolle som ejere af en række af selskaberne på el- og varmeområderne er traditionelt blevet betragtet som en forbrugerbeskyttende modvægt til de tendenser til misbrug af monopolstillinger, der altid vil kunne forekomme på monopolområder.
En rapport [75] fra maj 1997 sætter fokus på sammenhængen mellem forbrugereje og forbrugerbeskyttelse i den danske elsektor. Rapporten diskuterer bl.a., hvorvidt forbrugernes ejerbetingede indflydelse i selskaberne reelt har haft de ønskede forbrugerbeskyttende virkninger i en energisektor uden konkurrence. Rapportens hovedkonklusioner er refereret i boks 6.2.
Boks 6.2 Andersen Management International A/SÕ konklusioner om forbrugereje og forbrugerbeskyttelse
|
Hidtil er hensynet til forbrugerbeskyttelse blevet varetaget af det kommunale demokrati (ved kommunalt ejerskab) eller gennem forbrugernes eget ejerskab. Det indirekte demokrati, der er tale om i de forbrugerejede andelsselskaber, beskytter imidlertid i mange tilfælde ikke forbrugerne særligt effektivt.
I et effektivt fungerende konkurrencemarked er der kun i begrænset omfang brug for foranstaltninger, der beskytter forbrugerne. Med frit leverandørvalg er det, i modsætning til forholdene i en monopolsektor, i høj grad kundernes efterspørgsel, der påvirker prisstrukturerne, produktudbudet, leveringsbetingelserne og ser viceniveauet i øvrigt. Forholdet mellem kunde og leverandør sikrer hensynet til forbrugerbeskyttelse på et konkurrencemarked. Hvis kunderne føler deres interesser krænket eller tilsidesat, skifter de leverandør. Selv på varmeområdet, hvor leverandørskifte ikke er muligt i de mindre lokale fjernvarmenet uden flere leverandører, vil en leverandørs tilsidesættelse af forbrugernes interesser tilsvarende kunne føre til, at forbrugere skifter energiform. Denne form for forbrugerbeskyttelse er yderligere suppleret af den generelle forbrugerbeskyttende lovgivning.
Hertil kommer, at automatikken i forbrugerejerskabet, dvs. at forbrugerne bliver medejere af netop det selskab, hvorfra energien bliver leveret, ikke længere giver nogen mening i en konkurrencebaseret energisektor med frit leverandørvalg. Ved at opretholde denne automatik vil ejerkredsen således blive ændret hver gang en kunde skifter leverandør, og ejeridentifikation vil blive nærmest umulig. Den traditionelle forbrugerbeskyttelse gennem ejerskabet bliver illusorisk.
I en liberaliseret energisektor er hensynet til forbrugerbeskyttelse således ikke et argument for at opretholde forbrugernes ejerskab i selskaberne. Tilsvarende kan anføres for kommunalt ejede selskaber. I et liberaliseret energimarked er det ikke nødvendigt, at kommunerne har politisk kontrol i form af ejerskab for at varetage forbrugernes interesser.
Det skal her tilføjes, at den nuværende udformning af ellovgivningen giver uheldige virkninger m.h.t. forbrugerbeskyttelse. Den meget begrænsede markedsåbning, hvor det kun er få meget store elforbrugere, som har frihed til selv at vælge leverandør, indebærer en risiko for, at elselskaberne prismæssigt favoriserer de frie kunder, mens priserne sættes tilsvarende op for kunder med mindre elforbrug (monopolkunderne) [76].
Ud fra en konkurrencemæssig betragtning er den bedste beskyttelse af de små eller almindelige forbrugere at give alle forbrugerne – og ikke blot kunder med et elforbrug over en vis grænse – frihed til på sigt selv at vælge leverandør. Der er ingen grund til at tvinge elforbrugere til at handle et bestemt sted, hvis miljømålsætninger mv. kan opfyldes uden at forskelsbehandle elforbrugere, der tilfældigvis har et samlet forbrug over eller under en fastsat grænse.
Den forbrugerbeskyttelse, der ligger i det frie leverandørvalg, og som desuden understøttes af den generelle forbrugerbeskyttelseslovgivning, giver bedre resultater, desto bedre informationen er om forbrugernes valgmuligheder. Konkurrencestyrelsen har derfor igangsat et arbejde om udarbejdelse af bedre information om pris- og omkostningsforhold hos energiområdets aktører via benchmark-/nøgletalsanalyser. Også i reformgruppen under Energistyrelsen er der nedsat en arbejdsgruppe, der beskæftiger sig med analyser af reguleringsmuligheder ved benchmarking.
Forbrugernes muligheder for at vurdere fordele og ulemper ved at skifte elleverandør afhænger at, hvilke informationer forbrugeren får. Derfor vil opdaterede prisoversigter, fx via tekst-tv eller internettet, hvor prisforskelle mellem selskaberne er overskuelige og sammenlignelige, kunne medvirke til at styrke den reelle valgfrihed og forbrugerbeskyttelse.
På samme måde vil det ud fra et forbrugersynspunkt være ønskeligt, hvis der udformes standardaftaler mellem leverandørerne og forbrugerne, så elregningerne generelt får en klar udformning, der øger muligheden for at sammenligne de forskellige leverandørers priser og leveringsvilkår i øvrigt.
Tilsvarende argumenter kan anføres for fjernvarmeforbrugernes vedkommende. Forbrugerbeskyttelsen sker bedst ved, at kunderne enten får frit leverandørvalg i de områder, hvor dette er muligt, eller får frihed til selv at vælge opvarmningsform, dvs. produktkonkurrence, jf . omtalen af denne problemstilling nedenfor.
Som tidligere nævnt bliver der ikke konkurrence på alle aktiviteter i en liberaliseret energisektor. Energinettene vil fortsat være naturlige monopolområder, hvor der er brug for forbrugerbeskyttelse for at sikre, at monopolisten (systemoperatøren) ikke misbruger sin stilling. Som anført i ovennævnte rapport, giver forbrugernes ejerskab ikke nogen sikkerhed mod misbrug. Beskyttelse af forbrugerne må i stedet søges sikret ved at regulere aktiviteterne på energinettene. Problemstillingen behandles mere detaljerede i kapitel 7.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[74] På elområdet vil disse aftageforpligtelser måske i nogle tilfælde kunne kræves ophævet efter den nye ellov. Ellovgivningens begreb "nødvendige omkostninger" kan evt. også omfatte distributionsselskabernes omkostninger ved anskaffelse af elleverancer. Det betyder, at distributionsselskabernes indkøb fra produktionsselskaber, som de selv ejer, således måske kan siges ikke at udgøre nødvendige omkostninger, hvis distributionsselskabet vil kunne købe elleverancen billigere et andet sted. Alternativt vil forholdet evt. kunne falde ind under elforsyningslovens § 10, stk. 4 om urimelige leveringsbetingelser.
[75] Andersen Management International A/S: Rapport om sammenhængen mellem regulering og organisation af distributionsselskaber i forhold til deres varetagelse af forbrugerinteresser - Øget varetagelse af forbrugerinteresser: Fra ureguleret forsyningsmonopol til reguleret konkurrence? (maj 1997). Rapporten er udarbejdet for Miljø- og Energiministeriet, Energistyrelsen.
[76] Efter den seneste ændring af elforsyningsloven, jf. lov nr. 486, har alle forbrugere og distributionsselskaber med et samlet årligt forbrug/aftag på over 100 GWh ret til selv at vælge leverandør. En sådan grænse indebærer en konkurrencemæssig forskelsbehandling af to virksomheder med elforbrug hhv. lige over og lige under grænsen. En anden konkurrencemæssig skævhed kan komme ved, at distributionsselskaberne i nogle områder (som det p.t. overvejes i det jysk-fynske område) frivilligt sænker grænsen på de 100 GWh, men distributionsselskaber i andre områder ikke giver tilsvarende muligheder for forbrugerne.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier