5.1 Fremtidens konkurrenceregime

 


Forside -  Indhold -  Forrige/Næste



"Konkurrence i energi sektoren"



Indledning

Dette kapitel indeholder et bud på de overordnede udviklingsperspektiver for den danske energisektor. Udgangspunktet er, at energisektoren står over for store omvæltninger inden for de nærmeste år. Elsektoren bliver liberaliseret, og den traditionelle planstyring og monopolpriskontrol bliver i udstrakt grad afløst af en indbyrdes konkurrence mellem de virksomheder, der producerer energi, og mellem de virksomheder, der sælger energi.

Liberaliseringen er allerede påbegyndt på elområdet. Naturgasområdet følger efter og visse dele af fjernvarmeområdet bliver formentlig også et konkurrenceområde inden for en overskuelig årrække.

Konkurrencen kommer i første omgang gennem EU-direktiver på el- og gasområderne, der sætter minimumskrav til markedsåbningen. Disse minimumskrav forhindrer dog ikke, at de enkelte lande iværksætter mere vidtgående liberaliseringer, som det allerede er sket i vore nabolande. England tog hul på energiliberaliseringen for snart 10 siden, og i de øvrige nordiske lande er der ligeledes gennemført liberaliseringer, men hidtil dog kun på elområdet, jf . omtalen i kapitel 4.

På denne baggrund er spørgsmålet, hvilken model og hvilken strategi for liberalisering man skal vælge i Danmark. Yderpunkterne for strategier til indførelse af konkurrence i den danske energisektor er skitseret i boks 5.1

Boks 5.1 Strategier for indførelse af konkurrence i energisektoren

Minimumsmodellen.
Hovedideen i denne strategi er i videst muligt omfang at fastholde de nuværende miljø- og energipolitiske prioriteringer bl.a. ved at beskytte den danske energisektor mod konkurrence udefra. Konkurrence tillades kun lige akkurat i det omfang, EU-direktiverne sætter krav m.h.t. minimumsåbning af markedet.

Konkurrencemodellen.
Efter denne strategi iværksættes mere vidtgående liberaliseringer, og der arbejdes for, at konkurrencen kommer til at virke så effektivt som muligt, med de muligheder og udfordringer det giver for mere effektivt at udnytte potentialet i den danske energisektor. Argumentet for at vælge denne strategi er, at produktion og handel med energi kan ske på konkurrencemæssige vilkår samtidig med, at de miljø- og energipolitiske hensyn varetages, og ressourcerne bliver bedre anvendt.

Danmark har i første omgang – i modsætning til fx Norge og Sverige – gennem den allerede etablerede lovgivning valgt minimumsmodellen ud fra tankegange om, at en liberalisering ikke alene skal reguleres ud fra konkurrencemæssige hensyn, men også ud fra hensyn til forsyningssikkerhed og miljø.

På længere sigt vil minimumsmodellen imidlertid komme under pres. Nabolandene vil presse på for, at markedsåbningerne bliver proportionale, og aktørerne i den danske energisektor vil presse på for at få bedre rammer for at udnytte mulighederne i et konkurrencemarked.

Det er derfor vigtigt, at de beslutningstagere, der udformer rammerne for den fremtidige energisektor, bliver enige om, hvilken model for konkurrencen der på længere sigt skal arbejde hen imod.

Konkurrencemodellen kan indføres i både el- og gassektoren og i de dele af fjernvarmeforsyningen, hvor flere producenter har mulighed for at konkurrere. Produkterne el, gas, fjernvarme og olie vil i højere grad reelt kunne erstatte hinanden i takt med, at de bindinger, der for tiden er inden for energisektoren, fjernes i f.m. liberaliseringen. Der vil derfor også komme konkurrence på tværs af energisektorerne.

Liberaliseringen af energisektoren kan gennemføres på forskellige måder, og der skal træffes en række forskellige valg m.h.t. rammerne for konkurrencen. Det er de overordnede principper for konkurrencen og de valgmuligheder, dette indebærer, der gennemgås i dette kapitel.

5.2 Vertikal selskabsadskillelse

Den væsentligste forudsætning for, at konkurrencen kan komme til at virke effektivt, er, at der sker en klar adskillelse af de 4 aktiviteter: Produktion, transmission, distribution og salg/afregning af energi, jf . boks 5.2.

Boks 5.2 Vertikal adskillelse af konkurrence- og monopolaktiviteter

Billede: Boks 5.2 Vertikal adskillelse af konkurrence- og monopolaktiviteter

Venstre side af figuren viser de nuværende strukturer i den danske energisektor før den forestående liberalisering. Der er en stærk vertikal integration mellem produktionen, transmissionen og distributionen af energi. Distributionsselskaberne varetager både den fysiske distribution af energi og den finansielle afregning over for forbrugerne, jf . kapitel 2.

Højre side af figuren illustrerer, hvordan energisektoren kan organiseres efter liberaliseringen. Produktion af energi adskilles fra den fysiske viderelevering af energi, dvs. transmission og distribution. Samtidig adskilles salg af energi fra distributionen.

Den fysisk levering af energi gennem transmissions- og distributionsnettene, der i figuren er illustreret ved de stiplede pile, udgør naturlige monopolområder. De rene netaktiviteter skal fortsat reguleres, og der skal forsat afregnes ”monopolpriser” for anvendelsen af disse ydelser. Priserne er i figuren illustreret ved de almindelige pile. Reguleringen skal tilpasses, så den fremmer konkurrencen i produktions- og handelsledene.

På produktion og salg af energi, der er illustreret ved boksen om handel med energi, bliver der konkurrence. Prisfastsættelsen vil blive markedsbaseret, dvs. at producenternes udbud og kundernes efterspørgsel af energi bestemmer priserne. Med andre ord bliver der tale om kommercielle aftaler mellem energiproducenterne og energiforbrugerne/kunderne. I praksis vil aftalerne, der er illustreret ved de fede pile, formentlig blive formidlet af en række forskellige typer af virksomheder, der handler med energi – fx salgsafdelinger udskilt fra distributionsselskaberne, energimæglere og andre typer af aktører på energimarkedet. Markedet vil evt. blive opdelt i særskilte engros- og detailmarkeder.

Den vertikale adskillelse er nødvendig, hvis der skal være lige vilkår for alle aktører på konkurrencemarkederne for handel med energi. Hvis der ikke sker en sådan adskillelse, vil der være stor risiko for, at de selskaber, der optræder på både konkurrence- og monopolområderne, vil udnytte denne situation – fx gennem krydssubsidiering eller ved at fastsætte urimelige vilkår for andre selskabers adgang til nettet.

Et krav om en formel vertikal adskillelse i (ejermæssigt) selvstændige selskaber for produktion, transmission, distribution og salg/afregning af energi vil skabe det mest effektive konkurrencemarked. Et mindre vidtgående krav om adskillelsen kan bestå i, at aktivitetsområderne opdeles i divisioner med regnskabsmæssig adskillelse.

5.3 Monopolområderne transmission og distribution

Transmission og distribution af energi sker gennem ledningsnettene, der udgør en infrastruktur, som skal stilles tilrådighed for aktørerne på konkurrencemarkederne, dvs. for de aktører, der producerer og sælger energi. Hvis der skal være lige vilkår på disse markeder, skal to forudsætninger være opfyldt.

For det første skal netoperatørerne, der varetager aktiviteterne m.h.t. energinettene, være formelt og reelt uafhængige af deres kunder, dvs. uafhængige af aktørerne på konkurrencemarkederne. Dette forhold er allerede berørt ovenfor, hvor kravene om vertikal adskillelse er omtalt. En reel adskillelse i ejerforholdet vil yderligere understrege uafhængigheden.

For det andet skal betingelserne for adgang til energinettene være rimelige, saglige og objektive, og betingelserne skal anvendes konsekvent over for alle aktørerne på markedet. I disse betingelser skal der fastlægges tekniske specifikationer for adgangen til nettene og priser for transport af energi. Priserne skal afspejle omkostningerne ved drift, vedligeholdelse og udbygning af nettene.

Miljøafgifter og andre politisk bestemte virkemidler kan formentlig i et vist omfang forventes at blive pålagt de aktører, der anvender nettene. Sådanne tillæg til nettarifferne må ikke udformes, så de begrænser eller ligefrem hindrer konkurrencen i strid med EU-Traktatens artikel 85 og 86. Det vil fx være tilfældet, hvis tarifferne for transport af energi i de danske ledningsnet bliver så store [71] , at import af energi reelt gøres umulig.

I nogle situationer kan nettets kapacitet være begrænset, fx ved flaskehalsproblemer. I så fald kan alle aktørerne ikke samtidig kan få fuld netadgang. Derfor skal beslutningstagerne tage stilling til, hvordan der skal prioriteres mellem de forskellige aktører i disse tilfælde. Prioriteringsmekanismen kan udformes efter forskellige modeller, jf . boks 5.3.

Boks 5.3 Modeller for prioritering af netadgang

 

  • Kapaciteten fordeles proportionalt efter kundernes transportbehov. Ved begrænset kapacitet må alle aktører acceptere en proportional begrænsning i den leverede mængde. Denne prioriteringsmekanisme er ofte omtalt i f.m. common carrier princippet.

  • Kapaciteten tildeles kunderne i den rækkefølge, de melder sig. Denne prioritering er ofte identificeret med begrebet trejdeparts - adgang (TPA).

  • Kapaciteten rationeres og afspejles gennem transportpriserne m.h.p. at sikre, at nettene anvendes samfundsøkonomisk optimal. Dette princip er ofte knyttet sammen med begrebet incitament regulering.

De systemansvarlige operatører skal være forpligtet til at give alle frie kunder netadgang på lige vilkår – uanset hvilken prioriteringsmekanisme, der bliver valgt.

Det betyder, at distributionsselskabernes nuværende forsyningspligt, som reelt er udtryk for en eneret for selskaberne til at levere til kunderne i bestemte geografiske områder, skal ændres til en ret for kunderne til at anvende transmissions- og distributionsnettene på de vilkår, der på forhånd er fastsat, uanset hvem kunderne køber energileverancen hos.

Den konkrete udformning af tariferingssystemet vil have virkninger for konkurrencen. Tariferingen bør i videst muligt omfang afspejle omkostningerne ved at anvende energinettene, fx ved at opdele tarifferne i tilslutningstariffer, der afspejler omkostninger ved at tilslutte såvel energiproducenter som energiforbrugere til nettene, og transporttariffer, der afspejler omkostningerne ved konkret at levere energien gennem nettene.

Transmission og distribution, der fortsat vil være monopolområder, kan også i et vist omfang udsættes for konkurrence, idet adgangen til at virke som netoperatør kan sættes i udbud, eller ved at der konkurreres om licenserne.

5.4 Konkurrenceområderne produktion og salg

Konkurrence vil betyde store omvæltninger i sektoren. Der vil komme nye aktører, fx mæglere og indkøbssammenslutninger, nye salgsformer, fx magnetkort med ret til levering af en bestemt mængde energi, som sælges til forbrugerne fra fx tankstationer, samt nye produkter, fx “grøn energi”, der er produceret via vedvarende energikilder.

I princippet er det ikke nødvendigt at sætte rammer for konkurrencen for produktion og salg af energi, når de ovenfor beskrevne betingelser for adgangen til at transportere og distribuere energi via energinettene er etableret, idet markedets aktører selv vil opbygge og udvikle et marked.

Det kan dog være hensigtsmæssigt – som det også er sket i den danske ellovgivning – at opstille visse rammer for konkurrencen, så markedets aktører gradvist kan vænne sig til den nye situation.

Rammerne kan fx være trinvise udvidelser i åbningen af markedet og krav til, hvordan handelen med energi skal organiseres. EU-direktiverne på el- og gasområderne opererer netop med trinvise udvidelser i markedsåbningen for, hvilke typer af kunder der skal have adgang til markedet [72] . Aktørerne får derved tid til at omstille sig til en markedsbaseret handel, inden der gradvist bliver åbnet for, at også kunder med et mindre energiforbrug får adgang til markedet.

Begrænsning i markedsåbningen kan også rettes mod produktionssiden, så det som udgangspunkt kun er energi fra bestemte producenter/ energiformer, der kan handles på markedet. Efterfølgende kan markedet gradvist åbnes for de resterende produktionsformer [73] .

Når markedsåbningen bliver fuldstændig, vil såvel danske og andre nordiske producenter som nordeuropæiske producenter indgå i konkurrencen sammen med alle mellemhandlere, virksomheder og husholdninger.

Det bør også overvejes, om der skal etableres strukturelle rammer for organiseringen af handlen med energi, jf . boks 5.4.

Boks 5. 4 Organisatoriske rammer for handlen med energi

Strukturelle rammer for handel med energi kan fx fastsættes for:

  • Hvor handelen skal foregå - fx som energisupermarkeder, hvor kunderne kan vælge mellem mange forskellige produkter, udbydere og priser, eller som børser, hvor i hvert fald de mindre kunders efterspørgsel må varetages af repræsentanter, børsmæglere eller andre former for mellemhandlere.

  • Hvordan handelen skal foregå - fx gennem krav om at bestemte kontraktformer anvendes (langtidskontrakter, spotmarkedskontrakter, transportkontrakter og finansielle kontrakter), hvilket dog vil have en tendens til at uniformere produktudbudet.

Fodnoter

[71] Muligheden for effektive internationale konkurrencemarkeder for energihandel på tværs af landgrænserne bliver specielt begrænset ved grænsetariffer og afstandsafhængige tariffer, jf. omtalen af disse problemer i kapitel 8.
[72] På elområdet er det i første omgang kun distributionsselskaberne samt 7 store industrivirksomheder med et meget stort elforbrug, der får mulighed for selv at vælge leverandør. 73. I den nuværende danske lovgivning på elområdet er der også begrænsninger i markedsåbningen på produktionssiden, da den prioriterede produktion (decentrale kraftvarmeværker og vindmøller mv.) er holdt uden for konkurrencemarkedet.
[73] I den nuværende danske lovgivning på elområdet er der også begrænsninger i markedsåbningen på produktionssiden, da den prioriterede produktion (decentrale kraftvarmeværker og vindmøller mv.) er holdt uden for konkurrencemarkedet.


Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier