4.4 Danske rapporter mv. om liberaliseringer på energiområdet
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Det fremtidige konkurrenceregime i den danske energisektor, som er skitseret i kapitel 5, er et af flere mulige bud på, hvordan udviklingen vil blive.
En række danske rapporters bud på udviklingen og konsekvenserne af liberalisering og indførelse af konkurrence i energisektoren bliver omtalt i dette afsnit.
4.4.1 AKF-rapporter om de fundamentale principper for liberalisering [68]
AKF, RUC og Risø udgav i 1994-95 tre rapporter fra et fælles forskningsprojekt om liberalisering og konkurrence i energisektoren, der samlet behandler de fleste problemstillinger og valgmuligheder i forbindelse med indførelse af konkurrence i den danske energisektor.
Den første rapport: Konkurrence indenfor elforsyningen - erfaringer fra England, Norge, Sverige og USA vedrører de fundamentale principper for liberalisering af elsektoren.
Udgangspunktet er en 3-deling af elsektoren i produktion, transmission og distribution/salg. Konkurrencen skal omfatte produktion og distribution/salg af el, mens transmission af el skal reguleres som et naturligt monopol.
Liberalisering af elsektoren forudsætter ifølge rapporten somminimum, at der gennemføres to fundamentale ændringer:
For det første skal aktørerne på konkurrencemarkederne for produktion og distribution/salg af el have fri og lige adgang til elnettene, fx gennem tredjepartsadgang, og rapporten konkluderer, at det derfor er nødvendigt at bryde den vertikale integration, der er mellem elforsyningsselskabernes monopoler. Udskillelse af net funktionerne i selvstændige organisationer skal sikre, at netbestyrerne optræder neutralt over for konkurrerende virksomheder.
For det andet er det nødvendigt at organisere særlige markeder for handel med el. Rapporten gennemgår systematisk de valg, beslutningstagerne kan træffe m.h.t. omfanget af liberaliseringen og konkurrencen.
Desuden gennemgår rapporten erfaringerne med de modeller for elliberaliseringer, der er valgt i England, Norge, Sverige og USA.
Den anden rapport: Dansk elproduktion på et åbent nordeuropæisk marked sætter fokus på de mulige konsekvenser, som konkurrence på tværs af landegrænserne vil få for den danske elproduktion.
Analysen tager afsæt i markedsstrukturerne, dvs. koncentrationsgraden, produktionsteknologierne og produktionskapaciteten, på et integreret nordeuropæisk elmarked, hvor der er fuld konkurrence mellem elproducenterne i de nordiske lande og Tyskland.
Der er for tiden en meget høj grad af koncentration i en del af de nordeuropæiske landes elsektorer. En umiddelbar fordel ved et fælles nordeuropæisk konkurrencemarked for el er derfor, at koncentrationsgraden falder betydeligt og ligge betydeligt under den grænse, som de amerikanske konkurrencemyndigheder har fastlagt for et marked med lav selskabskoncentration.
Et nordeuropæisk elmarked vil endvidere være karakteriseret ved mange forskellige produktionsteknologier, som fx vandkraft, kernekraft, gas- og kulkondens samt kraftvarme, og dette vil præge konkurrencedynamikken, idet disse teknologier har forskellige driftsbetingelser og omkostningsprofiler.
Samtidig er der i alle de nordeuropæiske lande en vis overkapacitet i elproduktionsanlæg, hvilket indebærer, at det er vigtigt at skelne mellem det korte og det lange sigt, når virkningerne af et fælles konkurrencemarked skal analyseres.
På kort sigt vil udbudet og produktionen af el blive styret af de variable produktionsomkostninger, som også vil komme til at styre markedets clearingspris på den teknologi, der bestemmer den marginale pris. P.g.a. efterspørgslens omfang forventes det størstedelen af tiden at blive den teknologi, som kul- og gaskondensværkerne anvender.
På længere sigt forventes efterspørgslen dog at stige, og stigningen vil tvinge elprisen opad til et niveau, hvor det kan betale sig at bygge nye anlæg, der forventes fortrinsvist at blive kondens- og kraftvarmeværker.
På baggrund af beregninger over forskellige modelversioner konkluderer rapporten, at de danske elværker, der typisk er centrale gas- og kulfyrede udtagsværker og decentrale modtryksværker, ikke vil have større problemer ved at overleve på et åbent nordeuropæisk elmarked.
På kort sigt vil værkerne kunne producere og indtjene et mindre dækningsbidrag, men også på længere sigt vil det nordeuropæiske prisleje give mulighed for at etablere nye rentable og konkurrencedygtige danske værker.
Dette forudsætter dog, at elproducenterne får de nødvendige finansielle og reguleringsmæssige frihedsgrader, herunder at hvile- i-sig-selv princippet og de danske afgifters særlige indretning ændres. Problemerne kan dog løses ved en hensigtsmæssig ændring af regler og aftaler for den danske produktion.
Det centrale tema i den tredje AKF-rapport, Konkurrence i energisektoren og statslig regulering, er, hvordan reguleringen af den danske energisektor kan udformes, så den bedst mulige opfyldelse af de energi- og miljøpolitiske målsætninger under konkurrencevilkår sikres.
Rapportens udgangspunkt er, at liberalisering og indførelse af konkurrence er et middel til at opfylde (nye) energipolitiske målsætninger om især at effektivisere, tilpasse produktionen og imødekomme forbrugernes ønsker.
Liberalisering er ikke et mål i sig selv, og konkurrence vil ikke føre til begrænsning i den offentlige regulering men til en omlægning af reguleringen, og spørgsmålet er altså, hvordan reguleringen skal tilrettelægges.
For at analysere spørgsmålet opstiller rapporten et scenario for strukturerne i en liberaliseret energisektor.
I udgangssituationen forudsættes, at liberaliseringen vil indebære fri adgang til energimarkederne, fuld tredjepartsadgang og at produktionen og transmissionen bliver udskilt i selvstændige selskaber.
En fælles nordisk børs (Nord Pool) skal være grundstammen i et organiseret spotmarked, hvor alle større aktører kan handle. De systemansvarlige transmissionsselskaber skal i samarbejde udvikle et system med fælles adgangsregler for brug af energinettene og et tilhørende fælles tarifsystem.
På lidt længere sigt forudsætter rapporten desuden, at også distributionsselskabernes aktiviteter om transport og salg af energi adskilles i selvstændige selskaber.
Offentlige eller koncessionerede selskaber, der er selvstændige og uafhængige i forhold til producenter, sælgere og kunder, skal drive energinettene. Handlen med energi vil komme til at ske via langtidskontrakter, spotkontrakter og finansielle kontrakter. For at realisere disse kontrakter skal i tillæg tegnes en transportkontrakt.
Med dette scenario som referenceramme diskuterer rapporten en række valg m.h.t. regulering under givne energipolitiske forudsætninger.
I en energisektor, der er baseret på konkurrence, skal reguleringen sikre:
- at konkurrencen på markederne for produktion og salg fungerer med fri etableringsret, så misbrug af dominerende stilling modvirkes,
- at adgangsbetingelser, tariffer og investeringer vedr. netmonopolerne er konkurrenceneutrale og samfundsmæssigt hensigtsmæssige, og
- at de energipolitiske målsætninger tilgodeses.
Analysens hovedkonklusioner er følgende:
Produktion. Alene en åbning af udenrigshandlen vil være tilstrækkelig til at skabe det fornødne konkurrencepres i kraftværkssektoren. Der er derfor ikke umiddelbart behov for store organisatoriske ændringer, men hvile-i-sig-selv princippet må afskaffes, når der indføres konkurrence. En dansk tilslutning til den nordiske elbørs vil være et vigtigt bidrag til at skabe konkurrencen.
Det bør forhindres, at dominerende markedspositioner misbruges.
Transmission og distribution skal fortsat reguleres som naturlige monopoler, men netaktiviteterne skal skarpt adskilles fra konkurrenceaktiviteterne produktion og salg og gerne i selvstændige og uafhængige selskaber.
Nyere modeller for regulering af naturlige monopoler, hvor incitamenter til at effektivisere bliver forenet med realistiske krav om information, fx price-cap regulering og målestokskonkurrence, bør tages i anvendelse.
Integrationen mellem el, gas og fjernvarme betyder, at konkurrence på et af områderne vil skabe problemer for de andre
områder. Den udstrakte anvendelse af kraftvarme i Danmark vil således indebære, at det er vigtigt at sikre, at varmekunderne ikke betaler en urimelig andel af omkostningerne ved den fælles produktion, når elsektoren liberaliseres.
På samme måde skal der tages stilling til, i hvilket omfang gas skal anvendes i kraftvarmeproduktionen, herunder om den politisk bestemte diskrimination på gasprisen skal opretholdes.
Gasmarkedet. Det skulle ikke være sværere at få et konkurrencebaseret gasmarked til at fungere end et elmarked, men der må dog tages hensyn til gasselskabernes finansieringsproblem, fx ved en lang overgangsperiode eller en engangsnedskrivning af gælden.
Energipolitiske målsætninger om energieffektivisering og energibesparelse. Den nuværende udformning af politikken vedrørende effektivisering af energien (IRP og DSM) er rettet imod en vertikal integreret energisektor. Det må derfor – med den vertikale adskillelse, som bliver nødvendig ved indførelse af konkurrence – forventes at energiselskabernes indsats på disse områder bliver reduceret.
Når markederne åbnes for at få lige konkurrencevilkår, må der derfor samtidig lægges større vægt på at harmonisere virkemidlerne i de enkelte landes afgiftspolitik. En anden mulighed er i videre udstrækning at integrere energieffektivisering på andre politikområder, fx bolig-, beskæftigelses- og erhvervspolitik.
Miljøregulering. Et fælles nordisk konkurrencemarked for el vil give muligheder for markante reduktioner i emissionen fra dansk elproduktion, især gennem en bedre udnyttelse af norsk vandkraft.
Virkemidlerne i miljøreguleringen må i et vist omfang ændres i en liberaliseret energisektor. Miljøafgifter og omsættelige forureningstilladelser er velegnede til dette formål under forudsætning af, at afgifter og tilladelser harmoniseres.
Reguleringsmyndighederne. Liberalisering vil give problemer for den nuværende uklare fordeling af kompetencen mellem Energiministeriet og energiprisudvalgene, og konkurrenceregulering bør eksplicit indgå som en restriktion ved Miljø- og Energiministeriets energipolitiske reguleringer.
Energiprisudvalgenes nuværende sammensætning, hvor bl.a. danske energiselskaber indgår, kan skabe tvivl m.h.t. udvalgenes troværdighed.
Desuden bør der ske en afklaring af kompetencen mellem Kommissionen og medlemslandene for så vidt angår den internationale konkurrenceregulering.
4.4.2 Det nordiske perspektiv [69]
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd placerer diskussionerne om liberalisering af den danske elsektor i et nordisk perspektiv. Den væsentligste grund hertil er, at de overordnede danske målsætninger for energipolitikken i løbet af 80'erne i stigende grad har fokuseret på miljøet og specielt på drivhusproblematikken, dvs. udledningen af CO2 .
Andre udfordringer for energisektoren fremover vil være internationalisering og omkostningseffektivisering. Fælles for disse målsætninger og udfordringer er, at et nationalt perspektiv er for snævert. Et fælles nordisk energimarked indeholder flere positive konkurrence og miljømæssige perspektiver.
De konkurrencemæssige perspektiver for et fælles nordisk energimarked er for det første, at konkurrencen kan fungere mere effektivt på et større fælles marked med deraf følgende lavere priser til forbrugerne. Især importeret energi vil neutralisere de store nationale koncentrationer i producentleddet, som for tiden forekommer i såvel den danske som i de svenske og finske elsektorer.
For det andet kan den samlede produktionskapacitet i de nordiske lande udnyttes på en bedre måde, og desuden reducerer et fælles marked behovet for reservekapacitet.
For det tredje kan landenes komparative fordele udnyttes bedre.
Elsektoren er kendetegnet ved, at forbruget viser meget store udsving over året, og at produktionen ikke kan lagres. Det øger behovet for at anvende produktionsteknologier med forskellige tekniske og økonomiske egenskaber, hvilket netop er tilfældet for det nordiske marked som helhed.
De positive miljømæssige perspektiver ved et udvidet marked ligger i, at de nordiske lande kan håndtere miljøproblemerne i fællesskab, og netop for energisektoren gælder, at miljøbelastningerne overskrider grænserne.
Åbne energimarkeder kan virke som en katalysator til at fremme koordineringen af energi- og miljøpolitikken på tværs af landegrænserne. Når økonomien har overskredet grænserne, vil politikken også gøre det.
De nordiske lande kan på et integreret energimarked vise, hvordan økonomisk effektivisering og løsningen af miljøproblemer kan samordnes. Det kan fx ske gennem fælles energiafgifter og samarbejde om støtteordninger til effektivisering af energien i Østeuropa.
Afviklingen af svensk a-kraft kan blive et fælles nordisk projekt i stedet for et isoleret svensk problem. Desuden vil en liberalisering af energisektoren øge den politiske forbrugers muligheder for at tvinge energiproducenterne til at producere mere miljøvenligt
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd finder, at Danmark i nordisk sammenhæng for tiden isolerer sig, hvilket også gælder for så vidt angår problemerne i Østeuropa. Denne isolation kan på længere sigt resultere i en dyr og ineffektiv dansk energiforsyning, hvor Danmark vil få stadigt sværere ved at tilpasse sig det konkurrencebaserede europæiske energimarked, som under alle omstændigheder vil komme.
Internationalisering og deregulering bør ikke opfattes som en trussel mod de energipolitiske målsætninger, med derimod som en udfordring. Gennem bedre muligheder for import af energi i en forsyningskrise styrkes forsyningssikkerheden, og effektiviteten af miljøpolitikken øges.
4.4.3 Elværkerne vil have konkurrence [70]
Danske Elværkers Forening (DEF) går ind for konkurrence i den danske elsektor, og vil arbejde aktivt for, at konkurrencekræfterne kommer til at virke i praksis, og for at energi- og miljøpolitikkens virkemidler tilpasses et konkurrencemarked.
Hvis konkurrencen skal virke effektivt, forudsættes det, at der skabes en række incitamenter for beslutningstagerne i elsektoren og for kunderne, og der bør være en reel risiko for overskud eller tab.
Ejerskabet i sektoren skal gøres synligt, og ejerne skal have mulighed for at stille krav til afkast, vækst og miljøprofil mv.
Beslutningerne om, hvilke investeringer der skal gennemføres, skal være bestemt af markedet. Anlæg og selskaber skal desuden kunne købes og sælges.
Elselskabernes finansielle position, herunder forbrugernes eventuelle krav mod selskaberne, bør så vidt muligt være afklaret, inden markedet bliver åbnet og bør omfatte ejerforhold, skatteforhold, egenkapital, henlæggelser, åbningsbalance og afskrivningsmuligheder.
Fordelingen af rollerne mellem aktørerne skal være klar, idet elselskaberne skal handle markedsøkonomisk og basere beslutningerne på incitamenterne til at være effektiv og varetage kundernes ønsker.
Folketinget og de energipolitiske myndigheder skal fastsætte de energi- og miljøpolitiske rammer ved at bruge virkemidler som fx påbud, afgifter og kvoter. Konkurrencemyndighederne skal sikre, at konkurrencekræfterne kommer til at virke i praksis, fx ved at hindre at koncentrationer, der begrænser konkurrencen, forekommer.
DEF ser aktiviteterne i elsektoren i en 4-deling med 2 konkurrenceområder, der omfatter elproduktion og elhandel, og 2 monopolområder, der omfatter elnet og salg til tarifkunder.
Elkunderne skal efter en overgangsperiode frit kunne vælge, om de vil handle på markedet med de muligheder og risici, det giver, eller om de vil forblive som tarifkunder hos den lokale leverandør. For konkurrenceområderne må hvile-i-sig-selv princippet ophæves.
Elnettene vil stadig være vigtige forretningsområder for elselskaberne. De neutrale systemansvarlige vil fortsat være ejet af elselskaberne eller af konkurrerende elselskaber, der alle vil have en interesse i de systemansvarliges upartiskhed.
Varmekunder, der fortsat køber fra en monopolist, der fremstiller kraft og varme i samme produktion, skal beskyttes gennem fornuftige langsigtede kontrakter, der ikke udsætter varmekunderne for elmarkedets risici.
4.4.4 Andre rapporter
En række andre rapporter kunne også have været omtalt ovenfor. Det gælder såvel danske rapporter, fx Klaus Skytte & Poul Wolffsen: Aktørkrav til en nordeuropæisk elbørs, Forskningscenter Risø (september 1997) og Jens Leth Hougaard: Produktivitetsanalyse af dansk elproduktion, AKF rapport (november 1994), som udenlandske, fx OECD-rapporten Regulatory reform in the electricity sector (22. april 1997) og EU-Kommissionens Network Industries and Public Service (July 1997).
Fodnoter
[68] AKF-Forlaget: Ole Jess Olsen: Konkurrence indenfor elforsyningen - erfaringer fra England, Norge, Sverige og USA (februar 1994), Ole Jess Olsen & Poul Erik Grohnheit: Dansk elproduktion på et åbent nordeuropæisk marked (november 1994), og Anders Larsen & Ole Jess Olsen: Konkurrence i energisektoren og statslig regulering (oktober 1995).
[69] Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Fremtidens energi - i et nordisk perspektiv (1997).
[70] Flemming Bay-Jensen, formand for Danske Elværkers Forening: Konkurrence på det danske elmarked - Danske Elværkers Forenings holdninger til fremtidens elmarked, og basisnotat vedtaget på Danske Elværkers Forenings bestyrelsesmøde den 16. september 1997: Konkurrence på det danske elmarked, begge artikler bragt i el & energi (oktober 1997).
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier