4.2.5 USA
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
Fortsat fra forrige side.
Liberaliseringen af den amerikanske elsektor tog sin begyndelse i 1978 med vedtagelsen af the Public Utility Regulatory Act (PURPA). Virkningen af PURPA slog igennem i slutningen af 1980'erne, da reguleringsprincippet blev ændret fra omkostnings bestemte priser til markedsbaserede priser, men rammerne for egentlige konkurrencemarkeder for el tog først form efter, at the Energy Policy Act (EPACT) blev vedtaget i 1992.
I forhold til de europæiske elsektorer minder den amerikanske elsektor i struktur og organisation mest om et kludetæppe. I USA [63] er der over 3.000 elforsyningsvirksomheder, som producerer, transmitterer og/eller distribuerer elektricitet. Ca. 2.000 af virksomhederne, der dog kun leverer ca. 8\% af det samlede elforbrug, er offentligt ejede. Herudover er der mere end 4.000 private elproduktionsfaciliteter, der leverer til egen industriproduktion, eller som sælger til de lokale forsyningsselskaber.
Selv om der således er mange forskellige elselskaber i USA, og disse varierer meget i størrelse, struktur og ejerskab, er markedskoncentrationen ikke tilsvarende lav. De 100 største forsyningsselskaber (IOU's), der ejes af en række investorer, står for omkring 75\% af produktionskapaciteten og detailsalget, og disse selskaber, der traditionelt har været vertikalt integrerede selskaber, har både produceret, transmitteret, distribueret og solgt el, og afsat de “bundlede” [64] leverancer i geografisk opdelte eneforsyningsområder.
Geografisk er USA delt i 140 separate kontrolområder, der hver har sin systemoperatør med ansvar for at koordinere balancen på udveksling af el (matche udbud og efterspørgsel). Systemoperatørfunktionen er etableret i form af elbørser i en del af disse områder. De 140 kontrolområder er kædet sammen i 2 hovedtransmissionssystemer, et i øst og et i vest, samt et separat system for Texas.
Reguleringen af IOU-monopolerne har varieret fra stat til stat, men generelt har distributionsaktiviteterne været underlagt traditionel monopolprisregulering, hvor der bl.a. fastlægges et rimeligt afkast af den investerede kapital. FERC, der er en forbundsmyndighed, regulerer engrossalg og transmissionsaktiviteter på tværs af statsgrænserne.
Den decentrale struktur i elsektoren i USA har betydet, at der har været store forskelle i priserne for el mellem de forskellige geografiske områder.
Liberaliseringens hovedpunkter
Den amerikanske model for markedsåbning er langt mindre vidtgående end de europæiske modeller, der er refereret ovenfor, idet konkurrencen i USA som udgangspunkt kun omfatter engrosmarkedet. Uafhængige producenter på det amerikanske marked skal som leverandører have adgang til transmissionsnettene, mens konkurrencen på kundesiden kun omfatter distributionsselskaberne.
Slutkunderne har altså ikke umiddelbart fået frit leverandørvalg, hvilket hænger sammen med USA's decentrale struktur, hvor de enkelte stater fastsætter reglerne for, om der skal være konkurrence på ydelser, der ikke går over statsgrænserne.
Formålet med de amerikanske regler på forbundsniveau, der følger af EPACT, er at indføre konkurrence på engrosmarkedet og derigennem skabe effektivitetsforbedringer. Herved får aktørerne i den amerikanske elsektor således incitamenter til i stigende grad at lade markedskræfterne råde – i modsætning til under en regulering af omkostningerne på traditionel vis.
Det væsentligste element i EPACT er, at alle elforsyningsselskaber skal give fri adgang til transmissionsnettene på engrosmarkedet på vilkår, der ikke er diskriminerende. Det indebærer, at elselskaberne skal tilbyde andre aktører de samme tariffer for transmission ved engrossalg af el, som elselskabernes egne kunder får tilbudt, dvs. en lovbestemt adgang til tranmissionsnettene for uafhængige producenter.
Der er ingen krav om en vertikal adskillelse mellem selskabernes forskellige aktiviteter.
I forbindelse med gennemførelse af liberalisering i USA og indførelse af konkurrence på engrosmarkedet har der især været fokuseret på overgangsfasen fra monopol til konkurrence. Interessen har specielt drejet sig om, hvordan ”stranded costs” ville blive håndteret, dvs. afklaring af, hvem der skulle betale de omkostninger, der er forbundet med investeringer, der allerede er gennemført, idet disse investeringer er foretaget under monopolsystemet, hvor der var sikkerhed for afsætning og omkostningsdækning i det enkelte elforsyningsselskabs geografiske monopolområde [65] .
Når nye produktionsfaciliteter kan bygges og drives til lavere omkostninger end de eksisterende produktionsfaciliteter, kan ”stranded costs” fremkomme i forbindelse med indførelse af konkurrence. Kunderne får ved liberaliseringens gennemførelse incitament til at skifte til den leverandør, der har de lavere omkostninger, og den tidlige monopolleverandør kan have svært ved at få dækket omkostningerne til tidligere foretagne investeringer, langtidskontrakter om brændselsleveringer og eventuelle nødvendige udbygninger og vedligeholdelser af de eksisterende ledningsnet.
Elforsyningsselskaberne i USA har fået tilladelse til at indregne disse ”stranded costs” i transmissionstarifferne, under forudsætning af at en række betingelser er opfyldt. De kunder, der skifter leverandør, kommer derved også til at betale for ”stranded costs”.
Liberaliseringens virkninger
Selv om der ikke er et direkte krav om vertikal selskabsadskillelse, men kun et krav om regnskabsmæssig adskillelse af produktion, transmission og distribution af el, har mange af elselskaberne af egen drift allerede udskilt transmissionsaktiviteterne (eller har planer herom) og overført disse aktiviteter til selvstændige og uafhængige systemoperatører. Denne udvikling foregår på frivillig basis – men er kraftigt støttet af FERC, der er forbundsmyndigheden på området.
Reglerne om indregning af ”strandede costs” har givet anledning til stor debat, hvor et af de væsentligste kritikpunkter har været, at konkurrencen og dermed forventningen om lavere priser på el netop p.g.a. disse regler ikke slår igennem på kort sigt. Reglerne giver på den anden side mulighed for, at de investorer, der oplever ”stranded costs”, kan overleve liberaliseringen af elsektoren og således på længere sigt blive konkurrencedygtige.
Virkningen af EPACT er, at en af de vigtigste barrierer for konkurrence med el er blevet fjernet på forbundsniveau og dermed for konkurrence på engroshandlen på tværs af statsgrænserne. Videreførelsen af liberaliseringsprocessen er derfor afhængig af, hvilke beslutninger de enkelte stater træffer om, hvordan processen skal fortsætte. Medio 1996 var ca. halvdelen af de amerikanske stater i gang med forskellige omstruktureringer af regelgrundlaget for elsektoren. På denne baggrund er det ikke muligt på nuværende tidspunkt at drage generelle konklusioner om virkningerne af liberaliseringen af den amerikanske elsektor.
4.2.6 Tyskland
Den tyske Forbundsdag vedtog den 28. november 1997 en ny energilov, der afskaffer de eksisterende forsyningsgrænser og giver adgang til elnettene. Herved kan såvel store som små forbrugere frit vælge leverandør.
Den nye energilov betyder implementering af EU's elmarkedsdirektiv. Loven afløser dels den hidtil gældende energilov fra 1935 og er dels en ændring af den tyske antikartellov, hvor sidstnævnte lov hidtil har begrænset konkurrencen og reelt indført monopoler på elområdet af hensyn til forsyningssikkerheden.
Den nye lov skulle være trådt i kraft 1. januar 1998, men på grund af uoverensstemmelse mellem den tyske regering og oppositionen er ikrafttrædelsen udskudt. Oppositionen er utilfreds og mener, at loven udgør en trussel mod de kommunale værker, miljøet og vedvarende energikilder. Oppositionen ønsker mere regulering og overvejer at indbringe loven for den tyske Forfatningsdomstol, ligesom man vil forelægge den for parlamentets særlige klageinstans, Forbundsrådet.
Det tyske elmarked er i dag domineret af otte store produktionsselskaber (primærselskaber), som tegner sig for 70\% af den samlede elproduktion. Disse selskaber, som er ansvarlige for hver sin geografiske del af det overordnede transmissionsnet, er positive over for konkurrence i sektoren og er i gang med at rationalisere, fusionere og stifte netselskaber. Hvert af disse primærselskaber planlægger og driver egne værker og net. Der er ingen fælles tysk systemdrift og lastfordeling men et samarbejde mellem områder og selskaber. Primærselskaberne tegner sig for 40\% af salget til de endelige brugere.
Herudover findes ca. 55 regionale elselskaber, som dækker 20\% af den samlede elproduktion og 30\% af det samlede salg. Disse varetager samme funktioner som primærselskaberne bortset fra det overordnede transmissionsnet. De regionale selskaber varetager tillige forsyning inden for fjernvarme, gas og vand.
Endelig findes ca. 900 kommunale elforsyningsvirksomheder (stadtwerke), der varetager samme mix af funktioner som de regionale selskaber. Disse står for 10\% af produktionen, i hovedsagen på mindre og mellemstore kraftvarmeværker, og 30\% af det samlede elsalg. De kommunale elforsyninger er ikke begejstrede for liberalisering, idet elforsyningen hidtil har givet et stort overskud til de kommunale kasser, bl.a. i form af koncessionsafgifter som betaling for fremføring af kabler og ledninger.
Liberaliseringens hovedpunkter
Den nye tyske ellov, som bl.a. indebærer tredjepartsadgang til nettene for alle aktører, åbner op for konkurrence m.h.p. at opnå lavere elpriser.
Loven indeholder dog en række overgangsbestemmelser, der dels skal sikre anvendelsen af brunkul i det tidligere DDR, og dels beskytte de kommunale elforsyninger, der har kraftvarmeforsyning. Disse overgangsbestemmelser er planlagt at gælde indtil 2005, men skal tages op til revurdering i 2003.
Der er ikke i den nye lov fastsat nærmere regler, der regulerer netadgangen. Loven fastslår alene, at netejerne ikke må behandle andre aktørers transit af el dårligere end egne transporter. Dette gælder både teknisk og økonomisk. Loven opererer med en todeling af markedet, så der på regionalt niveau gælder forhandlet tredjepartsadgang, mens der på kommunalt niveau gælder et ”single buyer” system.
På regionalt niveau er det overladt til selskaberne selv at finde ud af, hvordan reglerne for netadgang og priserne for transit skal være for konkurrerende aktører. De nærmere enkeltheder om netadgang skal forhandles mellem netejerne og brugerne. Der har igennem lang tid været ført forhandlinger, uden at der er opnået enighed mellem parterne.
Netadgang kan afvises, hvis transit ikke er teknisk mulig. Netselskabet står i dette tilfælde med bevisbyrden. Der er ikke i loven etableret nogen reguleringsmyndighed for netselskaberne. I tilfælde af uoverensstemmelser om netadgang må parterne gå til domstolene.
For de kommunale elselskaber er der etableret et beskyttende ”single buyer” system i en overgangsperiode frem til år 2005 med en omfattende forsyningskompetence i egne områder. Dette system skal ses i lyset af den kommunale kraftvarmeproduktion.
På papiret er der med den nye ellov tale om den største og hurtigste markedsåbning, der er set i Europa. Loven lægger imidlertid ikke umiddelbart noget pres på det eksisterende marked, bl.a. fordi der ikke i loven er nogen statslig regulering af energisystemet. Det er derfor i stort omfang overladt til de store selskaber at finde ud af, hvordan regler og priser for netadgangen skal være. Her er der tale om, at man vil benytte afstandsafhængige tariffer, som i sig selv vil begrænse markedsåbning.
4.3 Liberaliseringer på gasområdet
4.3.1 England
Liberaliseringen af den engelske gassektor startede allerede i 1986, da den hidtil statsejede monopolvirksomhed British Gas blev privatiseret, samtidigt med at der blev etableret et komplekst reguleringssystem med en regulator for gasindustrien. Der blev lagt en skillelinie mellem såkaldte tarifkunder og kontraktkunder, typisk industrivirksomheder. Sidstnævnte forventedes at kunne klare sig selv ud fra muligheden for at anvende alternative energikilder, men der blev dog fastsat et prisloft. British Gas beholdt sin monopolstilling over for tarifkunderne, men med en forholdsvis detaljeret regulering.
Fra først i 90'erne kom der flere aktører på markedet end British Gas, og i 1994, hvor det næste store skridt i liberaliseringen blev taget, var British Gas' markedsandel faldet til godt 50\%, bl.a. som følge af et lovgivningsmæssigt krav om, at markedsandelen i den kommercielle sektor (kontraktmarkedet) på dette tidspunkt højst måtte være 55\%. I 1994 blev liberaliseringen for alvor videreført. Dette skete bl.a. ved, at der blev stillet krav om, at monopoldelen af British Gas (nettene og lagerfaciliteterne) skulle udskilles i et særligt datterselskab Transco, medens handelsaktiviteterne blev placeret i British Gas Trading [66] . For frie kunder var der fuld tredjepartsadgang, der skulle basere sig på ikke diskriminerende vilkår, og British Gas Trading måtte ikke få en fortrinsstilling.
I oktober 1994 blev introduceret et price-cap reguleringssystem på monopoldelen (RPI-X), hvor det blev tilladt Transco at få en forrentning af eksisterende aktiver på 4-4,5\%, og 6,5-7,5\% på nyinvesteringer. Effektivitetsfaktoren X blev sat til 5\%.
I 1995 blev denne åbning fulgt op af et licenssystem for transport, grossistsalg og handel. I dette licenssystem etableres samtidigt en forsyningsret for slutkunderne, men systemet indeholder også et vist socialt støtteelement. Der er som sådan ingen begrænsninger i, hvem der kan få licens, og der er således fri adgang til markedet. I 1996 blev på forsøgsbasis etableret fuld liberalisering i det sydvestlige England, og i 1997 har der været gennemført tilsvarende i 2 andre områder. Fra sidst i 1998 skal der være fuldstændig liberalisering for alle gaskunder.
Reguleringen, der fremover først og fremmest sker på monopoldelen, er overladt til OFGAS. Der skal være fuld tredjepartsadgang baseret på ikke diskriminerende vilkår. Monopoldelens priser baserer sig på et price-cap system, og der er for så vidt ingen priskontrol på de konkurrenceudsatte dele, men der må ikke finde krydssubsidiering sted og forsyningsretten bibeholdes sikret gennem licenssystemet.
Liberaliseringen har bl.a. ført til, at industripriserne er faldet til ca. det halve af, hvad de var i 1988, og priserne er i dag de laveste i Europa. British Gas' markedsandel er faldet yderligere til ca. 22\%, og der er i dag en lang række aktører på markedet, bl.a. fra de øvrige energimarkeder elektricitet og olie.
Både produktions- og handelsaktiviteterne på det amerikanske naturgasmarked er dereguleret, så det i medfør af reguleringen (og herunder udskillelsen af transmissionsaktiviteterne) er blevet muligt for producenter og slutforbrugere at forhandle sig frem til leveringer/kontrakter. I 1980 blev åbnet et spotmarked og i 1990 et future-marked. Dette indebærer, at naturgaspriserne afspejler en markedssituation. Den lovmæssige baggrund findes først og fremmes i The Natural Gas Act fra 1938.
Der er tredjepartsadgang på transmissionsledninger mellem de enkelte stater. I en del af staterne er påbegyndt en restrukturering af distributionsleddet i retning af konkurrencebaseret prisfastsættelse, især såkaldt performance baseret tarifering (incitamentstariffer). Reguleringen – der altså først og fremmest er på transmissionsniveau – varetages af FERC, for så vidt angår forholdene mellem staterne, og af statskommissioner indenfor de enkelte stater. FERC er en uafhængig reguleringskommission med fem kommissærer udpeget af præsidenten.
Transmissionstarifferne er normalt omkostningsbaserede. FERC har anbefalet en variabel tarifering for så vidt angår den mængdemæssige transmission, der samtidigt skal dække de variable omkostninger, og en fast afgift opgjort ud fra en kapacitetsreservation, som skal dække alle faste omkostninger.
Markedet er præget af et meget stort antal producenter (mere end 10.000), en række transmissionsselskaber (omkring 50) på tværs af staterne, ca. 130 distributionsselskaber (der normalt ikke opererer på tværs af staterne), og en lang række mæglere, der sælger gas til slutforbrugere uden at have ejerskab på nogen dele af naturgassystemet.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[63] I 1992 var den samlede produktionskapacitet på ca. 800.000 MW, hvoraf de 4.000 private elproduktionsfaciliteter kun stod for godt 50.000 MW. Produktionen var baseret på forskellige brændselstyper, hvor kul stod for 56\%, a-kraft 22\%, naturgas 10\%, vandkraft 9\% og olie 3\%.
[64] Begrebet "bundling" går på, at ydelser, der i princippet kan leveres adskilt, er sammenkoblet i en pakke-løsning. Dvs. at leverandøren for at levere en ydelse kræver, at kunden samtidig aftager andre ydelser fra den samme leverandør.
[65] "Stranded costs" kan kun indregnes under perioden, hvor man går fra monopol til konkurrence, og hvis den mængde el, som forsyningsselskabet tidligere solgte til monopolkunderne, ikke kan sælges til alternative kunder, eller at omkostningerne på anden vis ikke kan undgås. "Stranded costs" på engrosmarkedet er defineret således: "any legitimate, prudent and verifiable cost incurred by a public utility or a transmitting utility to provide a service to a wholesale requirement customer that subsequently becomes, in a whole or in part, an unbundled transmission services customer of that public utility or transmitting utility."
[66] British Gas Trading er i 1997 omdannet til det selvstændige selskab Centrica.
[67] Kilde: Institut D´Economie Industrielle: Network Industries and Public Service (juli 1997).
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier