4.2 - fortsat - Erfaringer og vurderinger af energiliberalisering
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Uklare elregninger er et andet problem, idet regningerne ofte ikke indeholder oplysninger om, hvordan de totale omkostninger er fordelt på elforbrug, nettjenester og afgifter. Det gør det svært for forbrugerne at sammenligne priser fra forskellige elhandelsvirksomheder. Overfor denne kundegruppe er der dog sket en betydelig forbedring i serviceniveauet med længere åbningstider, telefonrådgivning og mere fleksibel fakturabetaling. Hertil kommer markedsføring af grøn el.
De svenske konkurrencemyndigheder [60] har konstateret, at store produktionsselskaber muligvis har forsøgt at manipulere prisdannelsen på elbørsen gennem mindskelser af de udbudte mængder. Et andet problem har været, at distributionsvirksomheder i praksis ofte drives sammen med en handelsvirksomhed, og at det derfor er meget vanskeligt og ressourcekrævende at sikre, at der ikke sker krydssubsidiering fra netvirksomheden til handelsselskabet. Denne sammenblanding af monopol- og konkurrenceaktiviteter vanskeliggør en korrekt afgrænsning og opgørelse af distributionsomkostningerne (netaktiviteterne). Der er en alvorlig risiko for, at disse virksomheder i vidt omfang har overført omkostninger til netvirksomheden, og at der derved i praksis er sket en subsidiering af handelsvirksomheden.
På denne baggrund har de svenske konkurrencemyndigheder bl.a. foreslået følgende justeringer:
- Flertallet af småforbrugere bør fritages fra kravet om timemåling og kravet om udskiftning af elmåler ved leverandørskifte. I stedet bør indføres et system med skabelonmåling, dvs. at forbrugerens energiforbrug skønnes på baggrund af generelle forbrugerprofiler, samt at der desuden (for de kunder, hvor skabelonsystemet ikke er hensigtsmæssigt) sættes loft over prisen på leverandørskifte på fx 1.200 kr.
- Reglerne om, hvordan netvirksomheder organiseres, bør gøres mere præcise, så krydssubsidiering mellem netvirksomhed og handelsvirksomhed ikke kan finde sted.
- Mere klare principper for opgørelse af netvirksomhedernes omkostninger bør indføres.
- Harmonisering af afgiftssystemer og afgiftsniveauer i Norden, herunder også principperne for fastsættelse af priserne for adgang til nettene.
4.2.3 Finland
Den finske liberalisering af energisektoren er sket i etaper. I 1992 blev restriktionerne om udenlandsk ejerskab i den finske energisektor lempet, og i 1993 blev tredjepartsadgang til transmissionsnettene indført ved lov. Det samlede lovgrundlag for liberaliseringen blev vedtaget i starten af 1995 og fuldt iværksat fra starten af 1996, hvor også tarifsystemerne var på plads.
Den finske elsektor minder i sin opbygning om den svenske. Der findes 3 producentgrupper:
- Det statslige selskab, IVO, står for ca. 40\% af produktionen.
- De store industrivirksomheder samarbejder i TVS, der ligeledes står for ca. 40\%, hvor den største producent, PVO, alene står for over halvdelen.
- De kommunale elselskaber producerer de resterende ca. 20\%.
Det finske system adskiller sig i øvrigt markant fra stort set alle andre landes elsektorer ved, at der er etableret to parallelle – men dog sammenkoblede – fysiske transmissionsnet. Hovednettet ejes og drives af IVO, mens det mindre industritransmissionsnet ejes af den største industriproducent PVO og drives af industriproducenternes sammenslutning TVS.
Stort set samtlige 140 finske distributionsselskaber var inden liberaliseringen ejet af de lokale kommuner.
Liberaliseringens hovedpunkter
Elselskaberne er blevet forpligtet til regnskabsmæssigt at adskille produktion, transmission/distribution og salg. Det overvejes stadig, om der også bør stilles krav om en selskabsmæssig adskillelse, men mange selskaber har dog allerede selv frivilligt gennemført en sådan adskillelse.
Konkurrence er indført i produktionsleddet og i salgsleddet. Konkurrencen i salgsleddet omfattede i første omgang kun kunder med et årligt forbug på over 0,5 MW men gælder fra 1997 i princippet for alle kunder uanset forbrug.
De mindste elforbrugere har dog, ligesom i de øvrige nordiske lande, været forhindret i selv at vælge leverandør p.g.a. de meget store omkostninger til måleudstyr. Problemet forventes dog at blive løst i løbet af 1998.
Tredjepartsadgang til alle transmissions- og distributionsnet er allerede indført i Finland, og prisen for netadgang er baseret på offentligt fastsatte punkttariffer. Transmissionstarifferne er de samme uafhængigt af, hvor langt elektriciteten skal transporteres.
Med virkning fra sommeren 1996 er der etableret en finsk elbørs, EL-EX, som er ejet af og organisatorisk placeret under den finske børs for handel med værdipapirer. På EL-EX handles elektricitet på time-, uge-, deluge- og sæsonkontrakter, men EL-EX har dog foreløbig kun stået for en meget begrænset del af elomsætningen.
Udenlandske aktører har adgang til at handle på den finske elbørs, ligesom finske aktører har adgang til at handle på Nord Pool. Desuden er der forhandlinger i gang om et finsk medlemsskab af Nord Pool på samme betingelser som er gældende for Norge og Sverige.
Adgangen til at opføre nye produktionsanlæg er også blevet liberaliseret, og fremover er det kun etablering af nye vandkraft- og atomkraftanlæg, som kræver tilladelse. Alle værker skal dog overholde de fastsatte miljø- og sikkerhedsstandarder.
Udenlandske investorer har, ligesom i Sverige, fri adgang til at opkøbe finske elselskaber og til selv at starte virksomhed på det finske marked. Det svenske Vattenfall har allerede købt flere finske distributionsselskaber og har desuden planer om opførelse af et nyt kraftværk i Finland.
De to transmissionsnet er blevet lagt sammen under et nyt selskab, der er omfattet af monopolregulering. IVO og PVO deler i det nye selskab, Suomen Kantaverkko Oy, ejerskabet med hver 25\%. Staten har 10\% mens de resterende 40\% af aktierne er delt mellem institutioner og mindre selskaber.
Reguleringen af netfunktionen er underlagt en specialmyndighed under det finske Handels- og Industriministerium. Eneste krav til nettarifferne er, at de skal være rimelige – uden at det dog defineres, hvordan begrebet ”rimelige” mere præcist skal forstås, hvilket indebærer vurderinger fra sag til sag. Reguleringen af konkurrenceaktiviteterne produktion og salg hører under de generelle konkurrencemyndigheder, som en overvågningsfunktion.
Liberaliseringens virkninger
Det største finske selskab IVO har efter liberaliseringen konsolideret sig på både hjemmemarkedet og i udlandet. Før liberaliseringen havde IVO stort set kun produktion og transmission af el som aktivitet, men har siden opkøbt en række distributionsselskaber, og IVO står i dag for omkring 15\% af distribution og salg.
IVO, der forventer en stigende markedsandel på 20-30\%, har desuden udvidet aktiviteterne på udenlandske markeder, primært det svenske, hvor IVO har købt en af Sveriges største elproducenter, Gullspang Kraft. IVO har derved næsten fordoblet produktionskapaciteten og fremstår i dag som Nordens næststørste elselskab efter Vattenfall.
Liberaliseringen har ikke umiddelbart medført ændringer for den største af landets industriproducenter, PVO, men da PVO inden liberaliseringen udelukkende leverede el til industrien, og da industrivirksomhederne nu har fået frit leverandørvalg, må det forventes, at PVO's andel af det indenlandske marked vil falde. PVO har da også, og måske derfor, efterfølgende indgået en 7-årig aftale med Rusland om levering af 150 MV pr. år.
Antallet af kommunalt ejede distributionsselskaber er faldet markant efter liberaliseringen. Årsagerne kan være dels, at kommunerne har mulighed for at styrke økonomien ved at sælge selskaberne, dels at de små kommuner har ment, at elmarkedet er blevet for kompliceret og for svært at håndtere. Mange af distributionsselskaberne er som nævnt ovenfor opkøbt af IVO og af Vattenfall.
Da den finske elliberalisering først for alvor er sat i værk inden for det seneste år, er det endnu for tidligt at drage konklusioner om, hvordan liberaliseringen vil påvirke priserne.
4.2.4 England
Det første europæiske land, der indførte konkurrence i elsektoren, var England. På baggrund af den daværende konservative regerings privatiseringsprogram blev liberaliseringen iværksat i foråret 1990, og det primære politiske formål var derfor privatisering.
Som følge af en engelsk nationalisering af elsektoren i 1947, ejede statsselskabet CEGB alle produktionsanlæg og alle transmissionsnet, inden liberaliseringen blev påbegyndt. Kun meget store industrikunder havde indtil da haft mulighed for at forhandle elleverancer direkte med CEGB, mens 12 regionale distributionsselskaber (REC's) varetog al øvrig distribution.
Liberaliseringens hovedpunkter
Liberaliseringen indebar, at produktion og transmission blev adskilt. De engelske kraftværker blev desuden opdelt i 2 private selskaber for konventionel kraft og 1 statsligt selskab for kernekraft. Disse 3 selskaber konkurrerer med andre uafhængige indenlandske producenter, udenlandske producenter og de regionale distributionsselskabers egenproduktion.
En række af distributionsselskaberne er blevet opkøbt af udenlandske selskaber.
Størsteparten af den producerede el sælges på den engelske elbørs, the Pool, hvor alle leverancer fra kraftværksblokke på 100 MW eller derover skal omsættes. Elbørsen er ikke et fysisk sted, men en mekanisme for handel og fordeling, der fungerer via et computerprogram [61] .
Der er indført tredjepartsadgang til alle elnettene, men i starten havde dog kun kunder med et årsforbrug på mindst 1 MW tredjepartsadgang. Grænsen blev i 1994 nedsat til 100 kW, og med virkning fra 1998 skal samtlige kunder uanset forbrugsstørrelse have mulighed for tredjepartsadgang.
Efter modellen i England reguleres nettarifferne med en faktor, der er lig inflationen minus en årlig effektivitetsprocent. Tariferingsprincippet er en såkaldt price-cap [62] formel, RPI-X, hvor RPI står for det engelske forbrugerprisindeks, og X er en størrelse, der afspejler selskabernes muligheder for at effektivisere som følge af teknologiske fornyelser, bedre organisering og stordriftsfordele mv. Et transmissionsselskabs tariffer består af en tilslutningsafgift, en effektafgift og en energiafgift og tilsvarende gælder for de regionale distributionsselskabers tarifsystem.
Forsyningspligten (forstået som en leveringsret for distributionsselskaberne) for kunder med et forbrug på over 10 MW blev
ophævet og erstattet af en transportpligt.
Distributionsselskaberne blev forpligtet til både tarifmæssigt og regnskabsmæssigt at adskille transport og leverance. Forbrugerne betaler i form af en særlig afgift på 11\% over elregningen den merudgift, som distributionsselskaberne fik p.g.a. en forpligtelse til at købe en vis mængde el produceret fra ikke-fossile kilder, dvs. primært a-kraft.
Ud over de 12 oprindelige distributionsselskaber er der kommet en række nye aktører, der konkurrerer på salg af el, og elforbrugerne har dermed reelt fået mulighed for at skifte leverandør.
I forbindelse med liberalisering blev der oprettet en sektorspecifik reguleringsmyndighed, OFFER, som har en betydelig selvstændighed. OFFER har til opgave at overvåge priser, tariffer og aftaler på området, herunder at fastsætte priser i form af price-caps for monopoldelene. Virksomhederne på elmarkedet gennemgås detaljeret af OFFER hvert femte år, hvorefter der fastsættes en tarifformel for de efterfølgende fem år. Den engelske regulering er ret detaljeret, og derfor er gennemgangen af de enkelte selskaber også en ret ressourcekrævende proces.
OFFER har også til opgave at overvåge, at der ikke sker misbrug af dominerende stilling på de konkurrenceudsatte dele af det engelske elmarked. Hvis OFFER konstaterer misbrugssituationer, overgår sagen til de engelske konkurrencemyndigheder. OFFER har som andre vigtige opgaver at sikre, at nye producenter får adgang til markedet, at undgå at store private producenter bliver dominerende, og at forhindre at fornyet vertikal integration opstår.
Liberaliseringens virkninger
I den første periode umiddelbart efter liberaliseringen faldt prisen for alle aktører. Prisfaldet skyldtes formentlig delvist, at to af de store producenter var bundet af tidligere indgåede kulaftaler, som tvang producenterne til at opretholde et højt produktionsniveau. I de følgende år steg priserne igen, men niveauet ligger dog stadig under de langsigtede marginalomkostninger, dvs. prisen for nye værker.
Som følge af, at elproduktionen som udgangspunkt var koncentreret på kun tre selskaber, havde de lokale distributionsselskaber en forventning om, at de ville blive presset på priserne af deres leverandører. Frygten for, at elproducenterne ville indgå prisaftaler, indebar således, at de lokale distributionsselskaber selv gik i gang med massive investeringer i elproduktionsanlæg, selvom de eksisterende produktionsanlæg kunne dække behovet. Resultatet blev en overkapacitet på 70\% i 1993.
Priserne er typisk steget for de store industrikunder, der tidligere havde fordelagtige særaftaler med statsmonopolet, mens priserne derimod er faldet for mindre kunder, der ikke kunne aftale særlige fordele.
De to store private producenter har ved flere lejligheder været under mistanke for at forsøge at manipulere priserne på spotmarkedet og for at bruge kapacitetsbeslutninger strategisk m.h.p. at holde eventuelle nye producenter ude fra markedet.
Fra 1990 til 1995 er værdien af aktierne i de regionale elselskaber 3-doblet, og alt i alt er det således formentlig aktieejerne i de britiske elselskaber, der har profitteret mest af liberaliseringen.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[60] Konkurrensverket: Fungerar elmarknadan (september 1996).
[61] Se Ole Jess Olsen: Konkurrence inden for elforsyningen - erfaringer fra England, Norge, Sverige og USA, AKF-rapport (februar 1994), side 25-29, for en udførlig beskrivelse af børsens funktionsmåde.
[62] Se kapitel 7 for en forklaring af price-cap begrebet.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/ Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier