4.1 Erfaringer og vurderinger af energiliberalisering
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Udformningen af en dansk strategi for liberalisering af energisektoren bør ske på et så bredt beslutningsgrundlag som muligt, og alle væsentlige forhold, som kan forventes eller forudses at ville komme til at spille en rolle i liberaliseringsprocessen, bør inddrages i overvejelserne.
En række andre lande har allerede gennemført forskellige liberaliseringstiltag på energiområdet, og det er derfor relevant at inddrage erfaringerne fra disse lande, når strategien for en dansk liberalisering tilrettelægges. Der er store forskelle i andre landes udgangspunkt m.h.t. ejerskab, strukturelle forhold i sektoren, og produktionsteknologier mv., og disse forhold er i mange henseender forskellige fra det danske udgangspunkt for en liberalisering. Andre landes erfaringer bør derfor ikke kopieres eller anvendes ukritisk.
En række udenlandske erfaringer m.h.t. indførelse af konkurrence i energisektoren er omtalt nedenfor, og fokus er rettet mod erfaringerne fra de lande omkring os, der er længst fremme i liberaliseringsprocessen, dvs. de andre nordiske lande og England. Reformerne i disse landes er især på elområdet langt mere vidtgående end de minimumskrav, EU-direktivet forudsætter til en markedsåbning.
Sidst i kapitlet refereres en række danske rapporters bud på udviklingen og konsekvenserne ved at indføre konkurrence i den danske energisektor.
4.2 Liberaliseringer på elområdet
4.2.1 Norge
Det norske Storting vedtog i 1990 at liberalisere den norske elsektor med virkning fra den 1. januar 1991. Liberaliseringen blev tilrettelagt med sigte på at løse sektorens problemer med overkapacitet og prisdiskrimination, og det skulle primært ske gennem en minimering af omkostningerne. Liberaliseringen var grundigt forberedt, og allerede i 1988 blev et udredningsarbejde sat i gang m.h.p. at udvikle et analytisk og operationelt koncept for et markedsbaseret elsystem.
Inden liberaliseringen blev sat i gang, var der tendenser til overkapacitet i den norske elsektor, og samtidig var der store uligheder i elpriserne mellem de forskellige dele af landet og mellem de forskellige kundegrupper.
Den norske elsektor var meget decentralt organiseret [56] med 70 hovedproducenter og 230 distributionsselskaber. Ca. 75\% af den samlede produktions- og distributionskapacitet var offentligt ejet, og der var en stærk vertikal integration mellem produktionsselskaber og distributionsselskaber. Ca. 75\% af elefterspørgslen var dækket af vertikalt integrerede selskaber og ca. 10\% af elhandlen foregik allerede inden liberaliseringen på et spotmarked.
Liberaliseringens hovedpunkter
Transmissionsnettet blev udskilt i et uafhængigt selskab, Statnett, der ejer 80\% af transmissionsnettet og lejer de sidste 20\% hos de regionale selskaber. Statnett er 100\% ejet af den norske stat, og er således uafhængig af markedsaktørernes interesser.
Vertikalt integrerede selskaber er blevet opdelt i adskilte produktions-og distributionsenheder, men distributionsnettene er derimod ikke udskilt fra salgsvirksomhederne.
Fri adgang til nettet er etableret i alle led, både nationalt, regionalt og lokalt og for alle forbrugere, hvilket betyder, at alle kunder frit kan vælge leverandør. Distributionsselskabernes forsyningspligt er samtidig opretholdt, hvilket indebærer, at de kunder, der i en periode har valgt andre leverandører, altid vil kunne vende tilbage og få leveret fra det lokale distributionsselskab.
I 1971 blev en norsk elbørs oprettet i et indbyrdes samarbejde mellem de norske elproducenter, men fra 1993 har det statsejede selskab, Statnett, overtaget elbørsen. I forbindelse med liberaliseringen af det svenske elmarked blev ejerskabet af elbørsen delt ligeligt mellem Statnett og Svenska Kraftnät, og børsen ændrede samtidig navn til Nord Pool ASA – den nordiske elbørs.
På Nord Pool er handlen opdelt i 3 former:
- Et døgnmarked, dvs. et spotmarked for fysisk levering af el den efterfølgende dag.
- Et ugemarked, dvs. et finansielt ”future-marked” for kontrakter på op til 3 års varighed på levering af grundkraft, dagkraft og natkraft.
- Et reguleringsmarked m.h.p. at opretholde en stabil frekvens og en kontinuerlig balance mellem produktionen og forbruget.
Nord Pool forestår ca. 20\% af det totale elsalg, og prisfastsættelsen på elbørsen bestemmer i stigende omfang priserne for den resterende del af elsalget, der handles på grundlag af bilaterale langtidskontrakter.
I f.m. liberaliseringen er der oprettet en tilsynsmyndighed, NVE, der fører tilsyn med adgangen til netydelser i Stattnet og med distributionsselskaberne. NVE og energilovgivningen berører dog ikke konkurrenceaktiviteterne om produktion og finansiel handel med el, der falder ind under den generelle konkurrencelovgivning.
NVE kontrollerer, om de af elselskaberne beregnede transportomkostninger er rimelige, eller om der forekommer krydssubsidiering til konkurrenceaktiviteterne. Desuden behandler NVE klager over værkernes tariffer.
Energilovgivningen er blevet ændret, så der nu arbejdes efter et nyt regulerings set-up, hvor der lægges større vægt på økonomiske incitamenter. Økonomisk effektivitet er den overordnede målsætning for sektorreguleringen. Reguleringen sigter på at fremme en planlægning, der minimerer omkostningerne, samt på at indføre standarder, der gør det lettere at sammenligne distributionsselskabernes prisfastsættelser. Distributionsselskabernes priser og leveringsbetingelser reguleres særskilt m.h.p. at undgå, at netmonopolet misbruges, og der er indført et landsdækkende tarifsystem for transmissionsnettet.
Den norske reguleringsmodel for distributionsselskabernes aktiviteter er således blevet lagt om fra en afkastsregulering med et fast afkast i procent, der ikke nødvendigvis var afhængig af præstation, til en model, hvor der fastlægges et indtægtsloft på basis af effektivitetsvurderinger efter benchmark-metoden. Tidligere kunne øgede netomkostninger automatisk dækkes ind ved at øge nettarifferne. Opnåede selskaberne indtægter ud over omkostningerne inkl. et rimeligt overskud, skulle det overskydende betales tilbage til forbrugeren. Den grundlæggende svaghed ved det tidligere system var, at øgede omkostninger automatisk blev dækket.
Efter den nye reguleringsmodel fastsættes en indtægtsramme (ved at sammenligne de offentliggjorte årsregnskaber) for hver enkelt netejer, hvori der sættes betingelser til distributionsselskabernes effektiviseringer og omkostningsreduktioner, som i sidste ende skal bidrage til at reducere priserne for kunderne.
Alle selskaberne sammenlignes efter denne model med de bedste. Derved findes et mål for, hvilket forbedringspotentiale det enkelte selskab har i forhold til de bedste. De mindst effektive selskaber kan straffes ved, at de ikke får godkendt de ønskede tariffer og omkostningsgrundlag.
Ud over den generelle omkostningsreduktion indbygges fra og med 1998 en individuel reduktion på baggrund af et effektivitetskrav til hver enkelt netejer. For enkelte netejere vil det fx i 1998 medføre, at der for at bevare indtægtsniveauet skal ske en reduktion i omkostningerne på op til 24\%, medens det for det mest effektive selskab ikke vil medføre reduktion af indtægtsrammen.
Til brug ved fastsættelsen af kravene til de enkelte netejere indhenter NVE regnskaber hos alle elselskaberne og udarbejder nøgletal (benchmark) for selskaber, der arbejder under tilnærmelsesvis samme forhold m.h.t. netstruktur, kundestruktur, forbrugertæthed mv. Disse nøgletal offentliggøres m.h.p. at give selskaberne indsigt i eget omkostningsniveau i forhold til sammenlignelige selskaber.
Indgåelse af kontrakter og fastsættelse af priser på konkurrenceområderne er nu i princippet helt fri og kun underkastet konkurrencelovens almindelige bestemmelser om fx indgreb overfor mis brug af dominerende stilling.
Stort set ingen af de tunge industrier handler på konkurrencemarkedet, og det skyldes dels, at mange industrier selv har etableret eget elproduktionsanlæg og derfor ikke har noget ønske om at skifte leverandør, dels at omkring halvdelen af de store industrikunder er bundet af langtidskontrakter på op til 10-20 år [57] , der tidligere er indgået med Stattkraft, og som prismæssigt er meget favorable.
Der er fortsat begrænsninger på udenlandshandlen. Udenlandske selskaber kan frit sælge el i Norge, men norske selskaber må tilsammen kun indgå langtidskontrakter om eksport på højst 5 TWh pr. år.
Liberaliseringens virkninger
Liberaliseringen af elmarkedet medførte hurtigt en række strukturelle ændringer i den norske elsektor. En række produktionsselskaber har sluttet sig sammen i 4 producentorganisationer, der sammen med Stattkraft kontrollerer 80\% af den norske elproduktion [58] . Flere af distributionsselskaberne er blevet omdannet til aktieselskaber, og desuden har uafhængige elmæglere etableret sig på markedet.
Boks 4.1 Spotmarkedspriserne på Nord Pool 1972-95 (norske øre/kWh)
Kilde: NVE’s hjemmeside på internettet. Grafen er lavet på baggrund af data fra Statnett Marked AS.
Priserne faldt frem til liberaliseringen og har herefter generelt vist stigende tendenser. Imidlertid var de norske elpriser lave i 1987- 1993 p.g.a. dels store nedbørsmængder, dels relativt høje temperaturer i Norge og en heraf følgende dæmpet efterspørgsel. Derfor skal man være yderst varsom med at opfatte disse prisændringer som konsekvenser af den norske elliberalisering.
Det kan derimod slås fast, at det markedsbaserede system har været i stand til at transportere priseffekterne videre til forbrugerne. Priseffekterne er således ikke blevet ophobet i systemet, hvilket der var en tendens til inden liberaliseringen blev iværksat.
For de små elforbrugere, fx husholdningerne, har det været et problem i forbindelse med det frie valg af leverandør, at der ved leverandørskifte var krav om at forbrugeren skulle anskaffe en ny elmåler, der kunne måle forbruget time for time. Da priserne for disse nye målere var helt op mod 15.000 norske kroner, indebar kravet i realiteten, at det aldrig ville kunne betale sig for de små forbrugere at skifte leverandør. Problemet er søgt løst ved, at de små forbrugeres elforbrug over døgnet og ugen nu kan opgøres ud fra fordelinger af forbrugsprofiler.
Erhvervskunder, der har genforhandlet deres kontrakter eller har skiftet leverandør, har i gennemsnit opnået prisreduktioner på ca. 20\%. Prisfaldet har ikke været lige så stort for distributionsselskabernes indkøb til de mindre kunder. Der er sket en udligning af priserne mellem de forskellige distributionsselskaber, men der er dog fortsat betydelige forskellige i distributionsselskabernes tariffer.
Priserne har været betydeligt mere flydende efter liberaliseringen, hvilket illustreres af især de omskiftelige udbudsmængder, som altid vil forekomme i en elproduktion, der i hovedsagen er baseret på vandkraft. Samtidigt har disse uregelmæssigheder ikke kunnet udlignes gennem udbud fra andre lande, der anvender fossilt brændsel, fx Danmark.
4.2.2 Sverige
Den svenske elliberalisering, hvis hovedmotiv var at øge konkurrencen og dermed opnå lavere elpriser, trådte i kraft den 1. Januar 1996. Et andet motiv var et politisk ønske om at imødekomme udviklingen i EU.
Inden liberaliseringen blev iværksat var markedsstrukturen, i modsætning til Norge, meget centraliseret. Det statsejede selskab, Vattenfall, havde en markedsandel på godt 50\%, mens det næststørste selskab, Sydkraft, havde en markedsandel på ca. 20\%.
Liberaliseringens hovedpunkter
Liberaliseringens hovedtræk er, at der skal være konkurrence i produktionsleddet og i handlen med el, mens transmissions- og distributionsnettene skal organiseres som naturlige monopoler. Distributionsnettene åbnes for alle producenter, distributionsselskaber og elmæglere til priser, der ikke må være diskriminerende.
Det dominerende statsselskab, Vattenfall, er opdelt i et produktionsselskab og et transmissionsselskab, og sidstnævnte selskab har fået det overordnede ansvar for hele det svenske transmissionsnet og for handlen med udlandet.
Der er ikke et direkte krav om vertikal adskillelse af andre selskaber, men netvirksomhederne skal dog udskilles regnskabsmæssigt fra anden virksomhed. Samtidig ophæves distributionsselskabernes forsyningspligt.
Der er oprettet en sektorspecifik kontrolmyndighed, Nätmyndigheden, som er en afdeling under den statslige myndighed NUTEK. Fra og med 1. januar 1998 er Nätmyndigheden under NUTEK lagt over i en Nätafdeling under den nyoprettede Energimyndighed. Nätmyndigheden er administrativt uafhængig af NUTEK og er ikke underlagt instruktioner fra andre myndigheder.
Nätmyndigheden er eneansvarlig for tilsyn med koncessioner, priser og tariffer for adgang til nettet. Tilsynet omfatter bl.a. kontrol med net- og systemydelser i det statslige selskab, Svenska Kraftnät, og med distributionsselskaberne, herunder især kontrol med, at distributionsselskaberne overholder forpligtelserne ifølge leverancekoncessionerne.
Priserne på nettjenester skal være udformet således, at de er rimelige og fremmer konkurrencen, og nettarifferne reguleres på basis af nøgletal. Prisreguleringen i Sverige minder meget om det norske reguleringssystem.
I Sverige er der tillige det forhold, at distributionsselskaberne skal have bevilling. Distributionsselskabernes bevilling fornyes ikke automatisk ved udløb, idet selskaberne for at opnå fornyelse skal have opnået visse nærmere fastsatte effektivitetsforbedringer. Er forbedringerne ikke opnået, sættes opgaven i udbud, hvor det billigste tilbud vinder bevillingen. Der er her tale om en incitament-regulering ud over prisreguleringen.
Den meget centraliserede markedsstruktur indebærer, at der i f.t. konkurrenceområderne produktion og salg af el lægges op til en betydelig kontrolindsats overfor de dominerende selskabers adfærd på markedet. Tilsyn med konkurrenceområderne er underlagt konkurrencemyndighederne efter de generelle konkurrenceregler.
Liberaliseringens virkninger
Efter liberaliseringen er der sket en øget integration, såvel vertikalt som horisontalt, i den svenske elsektor. De større produktionsselskaber har opkøbt distributionsselskaber, og de større produktionsselskaber har i stigende grad købt sig ind hos hinanden. I salgsleddet samarbejder selskaberne om elindkøb, fx gennem et fælles indkøbsselskab, og i andre tilfælde er industrivirksomheder medejere af sådanne indkøbsselskaber.
De kommunale elværker forventes at blive organiseret som privatretlige selskaber.
Flere store elkunder har fået lavere elpriser, og rabatterne er delvist opnået gennem samarbejde mellem flere virksomheder om indkøb, og har i visse tilfælde resulteret i leverandørskift.
De mindre elkunder fik umiddelbart efter liberaliseringen højere elpriser, der steg med 5-9\%, hvoraf de 3-5 procentpoints udgjorde øgede elafgifter. Desuden blev forskellen mellem de højeste og de laveste priser umiddelbart forøget. Prisstigningerne kan formentlig i nogen grad tilskrives, at de mindre elforbrugeres priser før liberaliseringen var subsidieret af de større forbrugere.
De virksomheder, der handler med el, har ikke i nævneværdig grad forsøgt at konkurrere om de mindre kunder. Kravet om timemåling og om nye elmålere ved skift af leverandør har især betydet, at flertallet af småforbrugerne reelt ikke har kunnet udnytte mulighederne for at få lavere priser. Omkostningerne ved at udskifte måleren var primo 1996 på ca. 8.000 kr., hvilket klart overstiger de mindre forbrugeres muligheder for besparelse ved et leverandørskift [59] .
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[56] Herfindahlindekset for koncentrationsgraden var på kun 0,07, hvilket antyder et meget lavt koncentreret marked. Her findahlindekset er et sumindeks, der omfatter alle markedets aktører, og som måler koncentrationsgraden. Hvis der kun er én virksomhed på markedet, antager indekset værdien 1. Hvis markedet har et meget stort antal virksomheder, som har omtrent lige store markedsandele, vil indekset være tæt på 0.
[57] Store norske industrivirksomheder bruger tilsammen ca. 34 TWh pr. år. Heraf er forbrug på ca. 17 TWh omfattet af langtidskontrakterne med Stattkraft, langtidskontrakter med andre selskaber udgør ca. 4 TWh, industriens egenproduktion udgør ca. 12 TWh, mens kun ca. 1 TWh handles på spotmarkedet.
[58] Derved er Herfindahlindekset steget til 0,14, hvilket betegner et moderat koncentreret marked.
[59] Vattenfall har netop besluttet at forære et stort antal forbrugere timemålere.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier