3.4 Lov 486 og EU-direktivet om gradvis liberalisering af elsektoren
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
I 1996 vedtog Folketinget en ændring af elforsyningsloven (lov nr. 486), der indebærer en delvis liberalisering af elsektoren. Loven er nu godkendt af EU-Kommissionen og er trådt i kraft den 1. Januar 1998. EU-landene har endvidere vedtaget et direktiv om gradvis liberalisering af elsektoren, der skal være implementeret af medlemslandene senest den 19. februar 1999. Begge ændringer omtales særskilt nedenfor.
3.4.1 Lov nr. 486 af 12. juni 1996
Lovforslaget blev fremsat og vedtaget på baggrund af en afgørelse fra Konkurrencerådet, hvor ELKRAFT – som en dominerende virksomhed i h.t. konkurrencelovens bestemmelser – skulle give en konkurrerende virksomhed adgang til transmissionsnettet. Formålet med lovforslaget var bl.a. at fastslå, at en liberalisering af elsektoren ikke alene skulle reguleres ud fra konkurrencemæssige hensyn, men også ud fra hensynene til forsyningssikkerhed og miljø-og forbrugerbeskyttelse.
Loven fastslår, at slutkunder, der har et forbrug på over 100 GWh pr. år pr. forbrugssted, og distributionsselskaber med et årligt salg på mindst 100 GWh skal have mulighed for frit at kunne vælge elleverandør [43] . Loven giver miljø- og energiministeren mulighed for at sænke denne tærskelværdi. Ifølge lovbemærkningerne skal beføjelsen dog alene udnyttes i takt med EU-reguleringen.
Åbningen af markedet betyder, at 7 slutkunder med en omsætningsandel på ca. 3\% og 55 distributionsselskaber med en omsætningsandel på ca. 90\% kan købe frit. Da distributionsselskaber ejer produktionsselskaberne, vil dette formentlig lægge en dæmper på selskabernes incitamenter til at handle med andre. En række af distributionsselskaberne i ELSAM-området har dog tilkendegivet, at de i et ikke ubetydeligt omfang vil importere el direkte fra udlandet – bl.a. for at presse produktiviteten op i egne produktionsselskaber.
Med lov nr. 486 har disse frie kunder ret til at benytte transmissionsnettet til transport af den el, de køber. Adgangen til at benytte det naturlige monopol, transmissionsnettet, betegnes normalt ved begrebet tredjepartsadgang. Loven giver dog ikke et ubetinget retskrav på tredjepartsadgang. Den systemansvarlige kan således nægte adgang til nettet, hvis dette er nødvendigt af hensyn til opfyldelse af en række offentlige forpligtelser - såkaldte Public Service Obligations (PSO-forpligtelser) så som forsyningssikkerhed, sikring af miljøvenlig produktion eller andet.
Elselskaberne varetager allerede i dag disse offentlige forpligtelser. Omkostningerne hertil indgår i den samlede elpris og er ikke udskilt som et særligt priselement. Forpligtelserne er medtaget i selve loven, fordi elsektoren under de ændrede markedsvilkår med fri konkurrence ikke vil have samme tilskyndelse til at opfylde forpligtelserne som hidtil.
Tankegangen bag PSO-forpligtelserne i lov nr. 486 [44] er bl.a., at en stigende anvendelse af miljøvenlige produktionsteknologier (prioriteret produktion) skal fremmes, og at ekstraomkostningerne herved betales af alle elforbrugerne. PSO-modellen er udformet således, at den prioriterede produktion holdes uden for konkurrencemarkedet. Alle elforbrugerne skal aftage en forholdsmæssig andel af deres forbrug fra den prioriterede produktion [45] . Denne aftagepligt
betyder, at de ”frie” elkunder og distributionsselskaberne alene har frihed til at vælge anden leverandør på den del af deres elkøb, der ligger ud over den prioriterede produktion.
I loven er der fastsat mulighed for, at de frie kunder og distributionsselskaberne kan frikøbe sig fra aftagepligten under forudsætning af, at der findes en anden aktør, der vil overtage forpligtelsen. Prisen for frikøb er ikke nærmere defineret i loven, hvor det blot fremgår, at betalingen ikke må være urimelig over for de øvrige forbrugere.
Aktiviteterne på det overordnede transmissionsnet skal adskilles fra produktionsaktiviteterne gennem etablering af 2 systemoperatører, der i første omgang bliver ELSAM og ELKRAFT [46] .I lov 486 kræves der ikke selskabsmæssig adskillelse, men alene regnskabsmæssig og kommerciel adskillelse på ledelsesplan.
Systemoperatørernes hovedopgave bliver at få efterspørgsel og udbud til at passe sammen, at sikre at den nødvendige kapacitet er til rådighed, herunder at de nødvendige tekniske løsninger findes, samt at fastsætte og opkræve transmissionsafgifter.
Ud over de egentlige transmissionsafgifter skal på transmissionsniveau opkræves såkaldte PSO–omkostninger for de forskellige prioriterede produktioner [47] . Disse omkostninger er ifølge loven først og fremmest følgende:
- Omkostninger ved forsyningssikkerhed - 20\% reservekapacitet på det danske marked.
- Meromkostninger ved den bundne varmeproduktion i de store kraftvarmeværker i f.t. en produktion uden denne binding [48] .
- Meromkostninger ved at skulle aftage elektricitet fra decentrale kraftvarmeværker og vindmøller i forhold til, at dette krav ikke var gældende.
- Meromkostninger ved at opretholde transmissionskapacitet for retten til, at “frie” kunder kan vende tilbage til de oprindelige sælgere, dvs. distributionsselskabernes nu etablerede leveringspligt til kunder i deres geografiske område.
Samlet set er den begrænsede åbning af markedet, som ikraftsættelsen af lov nr. 486 giver mulighed for, et skridt i den rigtige retning. Der er i første omgang kun tale om 7 elforbrugere, som får frit leverandørvalg, mens den resterende del af markedsåbningen vedrører distributionsselskaber, som ikke umiddelbart ses at have særligt store incitamenter til at skifte leverandør, jf. de vertikale ejerstrukturer og deraf følgende fastlåste leverandørforhold. Samtidig forekommer det langt fra klart, at betingelserne for netadgang, herunder også PSO-afgifterne, reelt vil kunne give lige konkurrencevilkår.
3.4.2 EU-direktiver
EU har i Rådets Direktiv 90/547/EØF af 29. oktober 1990 fastlagt bestemmelser om transit af elektricitet gennem de overordnede transmissionsnet mellem medlemslandene. Direktivet etablerer en ret for de europæiske distributionsselskaber til at få transporteret el gennem net i andre medlemslande. Denne ret kan dog ikke betragtes som nogen reel konkurrence på området. Retten er svagt udformet og omfatter få aktører, ligesom der ikke er tale om et system, hvor der er adgang til at vælge mellem alternative leverandører og net.
Senest den 19. februar 1999 skal EU-landene imidlertid implementere Rådsdirektiv 96/92 af 19. december 1996 om gradvis liberalisering af elsektoren. Direktivet indeholder regler for udbygning af kapaciteten på kraftværkområdet, varetagelse af nationale PSO'ere, den systemansvarliges opgaver og adgang til markedet.
Ved etablering af ny produktionskapacitet kan medlemslandene vælge mellem en autorisationsprocedure, hvor enhver kan etablere et kraftværk, hvis en række kriterier opstillet af myndighederne er opfyldt, eller en udbudsprocedure, hvor behovet for produktionskapacitet opgøres centralt og udbydes i EU-licitation.
Direktivet opererer med en begyndende åbning på 22\% af det nationale marked, som gradvis vokser til 35\% over en 5-årig periode.
For at sikre åbningen af markedet kan medlemslandene vælge mellem to liberaliseringsmetoder. For det første kan medlemslandene vælge at liberalisere markedet gennem en forhandlet tredjepartsadgang, hvor producenter og distributører efter indbydes forhandling får adgang til nettet. For at lette forhandlingerne om netadgangen skal de systemansvarlige offentliggøre vejledende prisniveauer for at benytte transmissions-og distributionsnettene. Den systemansvarlige kan nægte netadgang under henvisning til manglende kapacitet eller til PSO-forpligtelser. Afslag skal begrundes behørigt, og der skal oprettes en uvildig instans, der træffer afgørelser i tvister om markedsadgang.
Derudover kan medlemslandene vælge en ”single-buyer-model” (eneopkøber-model). Efter denne model får én virksomhed eneret til at indkøbe elektricitet i et bestemt geografisk område mod en pligt til på lige vilkår at sælge til andre distributører og give disse netadgang. Den systemansvarlige skal også efter denne model offentliggøre tariffer for netadgang. Hvis en berettiget kunde i dette system tegner kontrakt med en anden leverandør end eneopkøberen, kan eneopkøberen pålægges at købe det aktuelle kvantum til den pris, eneopkøberen selv tilbyder den berettigede kunde minus transmissionstariffen. Hvis eneopkøberen ikke har en sådan pligt, skal den berettigede kunde have adgang til nettet enten via de offentliggjorte nettariffer eller gennem forhandlet tredjepartsadgang.
I første fase er slutkunder og/eller distributionsselskaber med et køb på 100 GWh pr. år sikret markedsadgang, og der skal som minimum ske en regnskabsmæssig adskillelse af selskabernes aktiviteter om produktion og transmission.
Danmark opfylder direktivets krav m.h.t. den procentvise markedsåbning ved at ikraftsætte lov nr. 486, når distributionsselskaberne tælles med.
3.4.3 De konkurrencemæssige tiltag og muligheder ved åbning af elmarkedet efter lov nr. 486 og EU-direktivet
Ikrafttræden af lov nr. 486 og implementeringen af EU-direktivet indebærer, at den strukturelle opbygning af elmarkedet bliver ændret i forhold til tidligere. Dette er illustreret i nedenstående figur, der samtidig viser de mulige konkurrencemæssige tiltag, der kommer i forbindelse med denne markedsåbning.
Boks 3.2 Elmarkedets strukturelle opbygning efter åbning af elmarkedet
Konkurrencen skal nu åbnes delvist både i produktionsleddet og i salgsleddet. Det sker ved, at større kunder og distributionsselskaber får en ret til tredjepartsadgang til det naturlige monopol, transmissionsnettet. Retten skal være baseret på objektive og ikke diskriminerende vilkår, der praktiseres ensartet overfor alle. Tredjepartsadgangen omfatter også import af elektricitet.
I produktionsleddet er adgangen til markedet ifølge lov nr. 486 fortsat baseret på det nuværende bevillingssystem i elforsyningsloven, mens der ifølge EU-direktivet skal anvendes enten et udbudssystem eller et licitationssystem, baseret på objektive og ikke diskriminerende vilkår.
I såvel direktivet som lov nr. 486 er forpligtelsen for elforsyningsvirksomhederne til at købe el, der er produceret på decentrale kraft varmeværker og på produktionsanlæg, der anvender fornyelige brændsler eller vedvarende energi, bortset fra vindkraft, medtaget.
I en situation med konkurrence på produktionsniveau kan aftalerne mellem produktionsselskaberne om opdeling af områderne i engrosleddet og paraplyorganisationernes faktiske eneret til import og eksport ikke opretholdes.
Den reelle markedsåbning i produktionsleddet kan dog vise sig at blive meget begrænset set fra et konkurrencemæssigt synspunkt. En reel indenlandsk konkurrence på produktionsniveau kunne forekomme, hvis de enkelte kraftværker går ud af samarbejdet i ELSAM hhv. ELKRAFT. Dette må dog anses for tvivlsomt, først og fremmest set i lyset af historiske bindinger og de gældende ejerforhold. I den sammenhæng må vurderes, om samarbejdet er af en sådan karakter, at der er tale om en konkurrencebegrænsende aftale eller misbrug af dominerende stilling i relation til konkurrencelovens bestemmelser og dermed er forbudt, eller om de effektivitetsvirkninger samarbejdet har, kan medføre en tilladelse til at bibeholde aftalen.
Det må sikres, at der ikke sker krydssubsidiering i produktionsleddet mellem den frie produktion og den prioriterede produktion, dvs. at omkostninger fra den konkurrenceudsatte del ikke overføres til den prioriterede produktion.
Tilsvarende må det sikres, at der ikke sker krydssubsidiering ved forenet produktion mellem el og varme. Det er specielt for det danske elektricitetsmarkedet, at 80\% af elproduktionen sker i samproduktion med fjernvarme, og at 75\% af varmeproduktionen sker i samproduktion med elektricitet. Da fjernvarmesektoren på kort sigt fortsat vil være en monopolsektor med tvangsbindinger for slutkunderne, vil en åbning af elmarkedet indebære en risiko for, at fjernvarmeforbrugerne kommer til at bære en urimelig stor andel af de fælles omkostninger.
Aktiviteterne om transmission og distribution af el er både på kort og på langt sigt naturlige monopoler. Foreløbig er denne funktion tildelt ELSAM og ELKRAFT med krav om regnskabsmæssig og kommerciel adskillelse på ledelsesplan, men det kunne overvejes at bringe systemoperatørfunktionen i udbud.
Hidtil har transmissionsomkostningerne været indregnet i produktionspriserne, mens omkostningerne på distributionsnettene har været indregnet i salgspriserne til forbrugerne. Lov nr. 486 fastslår, at transmissionstarifferne skal gøres synlige, mens der ikke stilles samme krav til netdelen i distributionsleddet.
Prisen for at benytte transmissionsnettet, nettarifferne, skal fastsættes sådan, at prisen ikke hæmmer en lige adgang til nettet og dermed hæmmer konkurrencen i produktions- og salgsleddet.
Elprisen skal som udgangspunkt fastsættes efter de principper, der er fastlagt i den nugældende elforsyningslov. Det betyder, at den variable energipris skal dække driftsomkostninger, nettab, afskrivninger, forrentning af foretagne investeringer og henlæggelser til kommende investeringer. Derudover kan forrentning af indskudskapital indregnes i elprisen.
For ejeren af nettet er der i lov nr. 486 krav om både at drive og at reinvestere i nettet på en sådan måde, at den nødvendige effektivitet er til stede. Samtidig hermed kan ejeren sikres en rimelig avance. Gennem fastsættelsen af priserne for netadgang skal det endeligt sikres, at der ikke prisdiskrimineres til skade for konkurrencen og effektiviteten. Ud over selve transmissionsprisen skal på transmisssionsniveauet opkræves PSO-omkostningerne.
På salgssiden vil markedsaktørerne være distributionsselskaberne og de endelige forbrugere. Der må her skelnes mellem de frie kunder og monopolkunder.
For frie kunder må der ikke være tekniske eller økonomiske hindringer, der stiller sig i vejen for købsfriheden, fx krav om kostbart måleudstyr eller store omkostninger ved at skifte leverandør. Det ville indebære, at der ikke reelt ville være frit leverandørvalg.
De frie kunders forpligtelse til at aftage en forholdsmæssig andel af den prioriterede produktion fra decentrale kraftvarmeværker og vedvarende energi mv. udgør en begrænsning i den reelle valgmulighed. De frie kunder kan dog frikøbe sig fra aftagepligten. Sådan som ellovgivningen er udformet, har de frie elforbrugere (og distributionsselskaber) ikke et decideret krav på at kunne frikøbe sig fra aftageforpligtelserne. Frikøb forudsætter, at der kan findes en anden aktør i elsektoren (i praksis systemoperatøren), som vil overtage forpligtelsen. Prisen for frikøb er ikke præcist defineret i loven, hvor det alene fremgår, at betalingen ikke må være urimelig over for de øvrige forbrugere [49] . Det kan derfor ikke afvises, at der ved frikøb – ud over ekstraomkostningerne til den prioriterede produktion – også vil kunne stilles krav om en ekstra godtgørelse.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[43] Jf. lovens § 9d.
[44] Jf. lovens § 9e.
[45] Jf. lovens § 9f.
[46] Jf. lovens § 3a. For ELSAM's vedkommende er den systemansvarlige virksomhed udskilt i et nyt selskab, I/S ELTRA, der varetager drift og vedligeholdelse af det overordnede transmissionsnet. For ELKRAFTS vedkommende er den systemansvarlige virksomhed udlagt i en særlig enhed (ELKRAFT System) inden for den eksisterende struktur, men med regnskabs- og datamæssig adskillelse fra ELKRAFT's øvrige aktiviteter.
[47] Jf. lovens § 9f
[48] Baggrunden for bestemmelserne om muligheden for beskyttelse af den centrale kraftvarme frem til 2006 i lov nr. 486, er at sikre, at der ikke sker en utilsigtet overvæltning af omkostninger på varmesiden som følge af konkurrence på elsiden i f.t. de allerede indgåede varmeleveringsaftaler.
[49] Jf. lovens § 9f, stk. 6.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier