3. Lovgivningen på energiområdet
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
3.1 Indledning
Dette kapitel beskriver de gældende regler på energiområdet. Området er reguleret af elforsyningsloven, varmeforsyningsloven samt af lovgivningen på naturgasområdet.
Desuden søges belyst, om de eksisterende regler og de begrænsede tiltag til liberalisering, der allerede er taget på elområdet, kan fremme effektiviteten og give konkurrence i sektoren.
3.2 Den nuværende regulering af energiområdet
Nedenstående figur viser den måde, det samlede energiområde i dag er reguleret og organiseret på.
Boks 3.1 Oversigtsmodel for den nuværende regulering af energisektoren
Energistyrelsen varetager først og fremmest policy-forhold, bevillingssystemer samt støtte- og tilskudsordninger.
Energiprisudvalgene, der er uafhængige af den politiske regulering, kontrollerer prisfastsættelsen og er alene ansvarlig for administrationen af den gældende lovgivning. Udvalgsmedlemmerne repræsenterer dels forbrugerinteresser og nødvendig sagkundskab, dels forsyningsvirksomhederne og disses organisationer.
På el- og varmeområdet er prisreguleringen en traditionel monopolregulering, hvor omkostninger kontrolleres og overvåges. Alene nødvendige omkostninger kan indgå i priserne, dvs. omkostninger, der er baseret på en økonomisk effektiv drift. Priserne skal ikke godkendes, men de store kraftvarmeværker skal have godkendt henlæggelser til nyinvesteringer.
Naturgasområdet er reguleret af dels varmeforsyningsloven, dels loven om naturgasforsyning og tilhørende bekendtgørelser. Prisfastsættelsen er som udgangspunkt undergivet Gas- og Varmeprisudvalgets kompetence, men ved en lovændring er udvalgets kompetence blevet reduceret til kun at omfatte fjernvarmeværker og decentrale kraftvarmeanlæg, uanset eleffekt, samt blokvarmecentraler med en varmekapacitet på over 0,25 MW.
Salg af naturgas til øvrige store kunder, fx industrivirksomheder og store kraftværker, er undtaget fra Gas- og Varmeprisudvalgets kompetence. Energiministeren har godkendt ensartede landsdækkende retningslinjer for dette salg.
3.3 De hidtidige konkurrence- muligheder i elsektoren
Baggrunden for monopolstrukturerne og fraværet af konkurrence i den danske elsektor er dels de indbyrdes aftaler og kutymer blandt sektorens aktører, dels den førte energipolitik.
Elsektorens aktører har ved indbyrdes aftaler/kutymer opdelt Danmark i geografiske eneforsyningsområder, som i praksis har afskåret energiforbrugerne fra frie leverandørvalg, og aftalt faste leverandørforhold mellem producenter og distributører, som i praksis har udelukket konkurrence på engrosmarkedet.
Monopolstrukturerne er blevet understøttet af den førte miljø- og energipolitik. I denne forbindelse kan der fx peges på de konkurrencebegrænsninger, der følger af bestemmelser om tvangstilslutning, der påbyder forbrugerne at anvende bestemte energiformer, og bestemmelser om anvendelse af bestemte brændselstyper i elproduktionen. Også distributionsselskabernes forpligtelser til at aftage energi produceret via vedvarende energikilder eller via særligt miljøvenlige teknologier, og systemet med bevilling for at udøve virksomhed inden for den danske energisektor, har konkurrencebegrænsende virkninger.
Derimod har den hidtidige danske elforsyningslov [35] ikke i sig selv været en afgørende konkurrencebegrænsende faktorer.
3.3.1 Produktionssiden
De store kraftværkers produktion er i medfør af loven underlagt et bevillingssystem [36] . Produktion på anlæg med en kapacitet på over 25 MW og transmission på anlæg dimensioneret til mere end 100 KV kræver bevilling fra miljø- og energiministeren. Bevillingen kan gives især ud fra opfyldelse af tekniske krav, men indeholder også et element af behovsvurdering. Bevillingssystemet forhindrer ikke, at udenlandske virksomheder etablerer sig på det danske marked.
Ministeren kan i medfør af elforsyningsloven pålægge produktionsvirksomhederne at indrette produktionsanlæggene til anvendelse af nærmere bestemte former for energi, først og fremmest bestemte typer af brændsel [37] . Denne ret omfatter såvel eksisterende anlæg som nyetableringer.
Vindmøller er underlagt særlige regler i f.m. etablering. Den kommunale planlægning bl.a. indeholder restriktioner m.h.t. anvendelse af arealer.
Decentrale kraftvarmeværker kan frit etableres. Projekterne skal dog godkendes af de lokale kommuner, ligesom initiativtagerne bl.a. skal påvise, at der er et nødvendigt varmebehov i det pågældende område. Enkelte af de største decentrale kraftvarmeværker er omfattet af ovennævnte bevillingssystem.
Lovgivningen forhindrer ikke de store kraftvarmeværker i indbyrdes konkurrence. Den manglende konkurrence på produktionssiden er i dag en følge af de indbyrdes aftaler i branchen, ejerfor holdene og det etablerede produktionssamarbejde inden for ELSAM og ELKRAFT. Lovgivningen forhindrer heller ikke import og eksport af elektricitet.
For elproduktion via vedvarende energikilder er der i lovgivningen fastsat en række afgifts- og tilskudsordninger samt miljøbestemmelser, der i et vist omfang har konkurrencebegrænsende virkninger. Der er fx fastsat bestemmelser for afregningspriser for vindkraft [38]. Disse bestemmelser er dog ikke udformet som direkte juridiske forpligtelser for elselskaberne til at aftage denne elektricitet.
Desuden er der fastsat særlige bestemmelser om afregningspriser og aftagepligt for elektricitet, der er fremstillet på decentrale kraftvarmeværker og på elproduktionsanlæg, der anvender biogas, affald, andre fornyelige brændsler eller vedvarende energi [39] .
For at fremme anvendelsen af vindkraft, miljøvenlige brændsler og naturgas kan producenterne opnå tilskud til elproduktion – i form af CO2 -tilskud af forskellig størrelse pr. produceret kWh. Dette tilskudssystem giver incitament til at udbygge elproduktion ud over, hvad der er rentabelt ud fra rent kommercielle overvejelser.
I marts 1994 blev der indføjet en række bestemmelser om integreret ressourceplanlægning (IRP) i ellovgivningen [40] . Formålet med denne planlægning er at finde en balance mellem besparelser og udbygning med ny kapacitet til produktion af el. Elselskaberne blev pålagt at inddrage integreret ressourceplanlægning i fremtidige overvejelser om udbygning.
3.3.2 Transmissionssiden
Transmission ved spændinger på over 100 KV er ligeledes omfattet af bevillingssystemet i elforsyningsloven. Transmission under denne grænse omfatter stort set transmission/distribution i alle distributionsselskaberne og er ikke omfattet af bevillingssystemet.
Transmissionsnettene er naturlige monopoler. Bevillingssystemet hindrer ikke, at nye netforbindelser etableres, men man kan næppe forestille sig, at der vil blive etableret nye – fx konkurrerende parallelle – transmissionsnet, da de store investeringer, der er forbundet hermed, vil gøre dette urentabelt ud fra såvel samfundsøkonomiske som kommercielle hensyn.
Da der ikke er konkurrence på transport af elektricitet, er tredjepartsadgang til nettene en helt nødvendig og afgørende forudsætning for at skabe konkurrence i produktions- og salgsledene.
Mulighederne herfor er dog meget begrænsede, idet de etablerede selskaber ejer transmissionssystemet, og fordi netadgangen ikke er reguleret i elforsyningsloven. Den tidligere konkurrencelov [41] gav ifølge en kendelse afsagt af Konkurrenceankenævnet heller ikke mulighed for at gribe ind.
Den nye konkurrencelov, der er trådt i kraft den 1. januar 1998, giver derimod mulighed for at gribe ind. I henhold til lovens § 11 er det forbudt at misbruge en dominerende stilling, og i medfør af § 16, stk. 4, kan Konkurrencerådet i givet fald udstede påbud om, "at give adgang til en infrastruktur, der er nødvendig for at kunne udbyde en vare eller tjenesteydelse". Bemærkningerne til bestemmelsen henviser direkte til adgang til elnettene.
3.3.3 Distributionssiden - adgang til markedet
Elforsyningsloven indeholder ikke bestemmelser om etablering, sammenlægning eller salg af distributionsselskaber. I efteråret 1996 vedtog Folketinget dog en lov, hvorefter kommunale gevinster ved salg af distributionsselskaber kan modregnes i de kommunale tilskud, i det omfang gevinsterne ikke kommer forbrugerne til gode gennem kommende prisfastsættelse.
Loven blev gennemført på baggrund af Gentofte Kommunes forventede gevinst ved et eventuelt salg af aktier i NESA A/S til det svenske selskab Vattenfall.
3.3.4 Distributionssiden - indbyrdes konkurrence på detailmarkedet
Den geografiske opdeling af landet i eneforsyningsområder har historisk set været resultat af kutymer og aftaler mellem distributionsselskaberne, men med den seneste ændring af elforsyningsloven (lov nr. 486) er områdedelingen mellem distributionsselskaberne blevet lovfæstet.
Desuden er decentrale kraftvarmeværker og vindmøller ifølge elloven bundet til at levere den fysiske elmængde til distributionsselskaberne. De decentrale værker er sikret en ret til at kunne levere den producerede el på nettet til en bestemt pris. Tilsvarende rettigheder er etableret for vindmøller i medfør af en række særlove.
Denne opdeling af elmarkedet i geografiske områder, hvorved ét distributionsselskab opnår en de facto eneret til levering af el til samtlige elforbrugere i området, er et af de væsentligste elementer i monopolstrukturerne på elområdet. Herved afskæres elforbrugerne fra muligheden for selv af vælge leverandør, og der er derfor ingen konkurrence på detailmarkedet for elektricitet.
3.3.5 Distributionssiden - vertikal konkurrence (engrosmarkedet)
Elforsyningsloven indeholder heller ingen restriktioner for konkurrence på engrosmarkedet for el – dvs. for leverancer fra elproducenter til distributionsselskaber. Den manglende indbyrdes konkurrence mellem distributionsselskaberne er skabt ved indbyrdes forståelse og kutyme i branchen samt i en naturlig forlængelse af det vertikale ejerskab.
Distributionsselskaberne er i praksis bundet til at købe hos et bestemt produktionsselskab – det selskab inden for hvis forsyningsområde, de geografisk er beliggende. Da distributionsselskaberne ejer produktionsselskabet, er der ikke særlige incitamenter til at handle hos andre. Ejerskabsforholdene medvirker med andre ord til at fastlåse leveringsforholdene på engrosmarkedet.
3.3.6 Administrationen af ellovgivningen
Den manglende konkurrence på elmarkedet i dag er således ikke et resultat af elforsyningslovgivningen.
Selv om de danske elpriser ligger i den billige ende på europæisk plan, er det alligevel relevant at stille spørgsmål om, hvorvidt der i medfør af den gældende lovgivning kunne være etableret konkurrence under en eller anden form, og hvorvidt der kunne have været stillet større krav til effektiviteten i sektoren.
Cost-plus-prisfastsættelse (mange steder omtalt som "hvile-i-sig-selv-princippet") har været grundlaget for den danske regulering af elsektoren. Hovedformålet med dette prisfastsættelsesprincip er at sikre, at elselskaberne ikke udnytter monopolstillingen over for elforbrugerne.
Selskaberne har i kraft heraf kunnet overvælte alle nødvendige omkostninger til drift og investeringer på elforbrugerne. Desuden har selskaberne kunnet opnå et reguleret overskud i form af forrentning af indskudskapital eller ved ekstraordinære rationaliseringer.
Elforsyningsvirksomheder skal i henhold til elforsyningsloven drives teknisk og kommercielt hensigtsmæssigt, hvilket indebærer et krav om effektivitet og dermed et krav om løbende at rationalisere og effektivisere.
En fastlæggelse af begrebet nødvendige omkostninger for de enkelte selskaber er imidlertid vanskelig og ressourcekrævende. Dette har ført til en relativ lempelig fortolkning af begrebet i forbindelse med kontrol af elselskabernes priser og har givet selskaberne en bred margin ved prisfastsættelsen. Prisforskellene mellem selskaberne afspejler i nogen grad dette forhold. I tabellen nedenfor er vist spredningen i distributionsselskabernes gennemsnitspriser for en række udvalgte årsforbrug [42] .
Tabel 3.2 Spredningen i distributions-selskabernes gennemsnitspriser i Danmark 1997
| Årsforbrug i øre/kWh | 2.000 | 4.000 | 15.000 | 250.000 | 1.000.000 |
| Højeste pris | 75,00 | 59,00 | 56,50 | 51,50 | 51,50 |
| Gennemsnitspris | 58,07 | 48,25 | 40,25 | 37,72 | 36,36 |
| Laveste pris | 46,40 | 40,50 | 33,17 | 29,26 | 27,24 |
Det gældende system for fastsættelse af priser har, sådan som det hidtil har været praktiseret, ikke umiddelbart givet stærke økonomiske incitamenter for selskaberne til i fuld skala at udnytte fx fordelene ved at udveksle el med nabolandene og derved minimere omkostningerne eller til at produktudvikle.
De gunstige regler for afskrivninger og henlæggelser har gjort, at der har været en tendens til at fremskynde investeringer, udover hvad almindelige forretningsmæssige principper tilsiger. Det har resulteret i en stor overkapacitet i den danske elsektor. En medvirkende årsag til overkapacitet har også været de energipolitiske pålæg om omlægning af produktionsapparatet i mere miljøvenlig retning.
Overkapacitet kan være hensigtsmæssig, hvis der er mulighed for eller incitament til at eksportere den overskydende el. Der har dog ikke i den danske elsektor været en tendens til at betragte el som en vare eller en eksportartikel. Mulighederne for at eksportere er derfor langt fra blevet udnyttet. Traditionelle kommercielle overvejelser er altså ikke forklaringen på overkapaciteten.
Elforsyningsloven giver ikke Elprisudvalget, som administrerer loven, fuldt kendskab til selskabernes muligheder for at rationalisere og effektivisere, på trods af lovens krav om effektivitet. På den anden side har udvalget heller ikke selv ved kontrollen af priserne stillet krav om, at selskaberne skulle anvende fx benchmarking- analyser af produktiviteten i elselskaberne til belysning af konkurrenceevne og produktivitet.
Set i bakspejlet kunne Elprisudvalget gennem en mere restriktiv fortolkning af begrebet ”nødvendige omkostninger” have medvirket til at give elselskaberne større incitamenter til effektiviseringer og omkostningsbevidsthed. Fx kunne udvalget ved bedømmelsen af distributionsselskabernes indkøbspriser have lagt vægt på, at kun den laveste mulige indkøbspris kunne anses for en nødvendig omkostning. Derved ville de konkurrence- og effektivitetsbegrænsende virkninger af ejerstrukturen – og de fastlåste leverandørforhold – formentlig i et vist omfang blive løst op.
En mere restriktiv fortolkning af reglerne om henlæggelse og de deraf følgende finansieringsfordele kunne formentlig også have medvirket til, at produktionskapaciteten var blevet bedre tilpasset til efterspørgslen og dermed udnyttet mere optimalt.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[35] Med den danske elforsyningslov menes den lovgivning, der var gældende frem til 31. december 1997. Herefter blev elforsyningsloven ændret med lov nr. 486, som bliver omtalt mere udførligt senere i kapitlet.
[36] Jf. elforsyningslovens § 3.
[37] Jf. elforsyningslovens § 13.
[38] Jf. § 10c i lov nr. 328 af 14. maj 1992 om udnyttelse af vedvarende energikilder mv.
[39] Jf. elforsyningslovens § 9a.
[40] Jf. elforsyningslovens § 13a.
[41] Jf. lov nr. 370 af 7. juni 1989. Loven var med efterfølgende ændringer/justeringer gældende frem til 31. december 1997, hvorefter den nye konkurrencelov, lov nr. 384 af 10. juni 1997, trådte i kraft.
[42] Forbrugsstørrelse på ca. 2.000 kWh svarer nogenlunde til et gennemsnitligt årsforbrug for en lejlighed, 4.000 kWh til et parcelhus, 15.000 kWh til et parcelhus med elvarme, mens et årligt forbrug på 250.000 kWh og 1 mill. kWh (1 GWh) svarer til forbruget i hhv. en mindre og mellemstor erhvervsvirksomhed.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier