1.5 fortsat - Ejerstrukturen og fordelingsvirksomheder
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Forskellen mellem energisektoren og disse erhverv er imidlertid, at det kun er i energiselskaberne, at der i dag er tale om, at forbrugeren de facto er tvunget andelshaver. Det skal ses i sammenhæng med den reelle økonomisk risiko, der vil være ved ejerskabet i et konkurrencemarked. Tilsvarende vil den økonomiske risiko også være problematisk for de kommunalt ejede energiselskaber, da kommunerne ikke umiddelbart har mulighed for at finansiere underskud på erhvervsaktiviteter.
Forbrugernes ejerskab kombineret med en økonomisk risiko på konkurrenceaktiviteterne vil have en dæmpende effekt på konkurrencen i en liberaliseret energisektor. Hvis regningen for et forbrugerejet selskabs fejlslagne investeringer direkte skal dækkes af ejerne/ forbrugerne, vil det begrænse forbrugernes incitamenter til at skifte leverandør og dermed begrænse konkurrencepresset fra efterspørgselssiden på detailmarkedet.
De kommunale og forbrugejede virksomheder på energiområdet bør derfor for den konkurrenceudsatte del af deres aktiviteter overveje omdannelse til eksempelvis aktieselskaber, som på en række punkter formentlig vil være en mere hensigtsmæssig selskabsform i et konkurrencemarked.
Det skal i denne forbindelse understreges, at argumenterne for at overveje omdannelse til aktieselskaber kun omhandler de aktiviteter, der vil blive omfattet af konkurrencen. På de aktiviteter, der fortsat vil være monopolområder, synes der ikke umiddelbart at være tilsvarende forhold, der peger i retning af klare fordele ved aktieselskabsformen.
Såfremt andelsselskaberne omdannes til aktieselskaber, hvor de nuværende forbrugere/andelshavere tildeles aktier, fx efter en prorata model, vil dette som udgangspunkt sikre, at forbrugerne får de værdier, de har været med til at skabe og betale for gennem prisfastsættelsen på energiforbruget. Pro rata modellen er her nævnt som et eksempel, og det bør undersøges og overvejes nærmere, om der er andre mulige modeller for omdannelse til aktieselskabsformen, der vil være mere hensigtsmæssige, jf . bl.a. nedenstående diskussion af fordelingsproblemerne ved pro rata modellen.
De samlede bogførte aktiver i elsektoren udgør omkring 10 mia. kr. Dette beløb dækker aktiver i både produktions- og salgsleddene og på de fortsatte monopolområder (nettene). Beløbet er imidlertid slet ikke udtryk for de reelle værdier i systemet, idet elselskaberne gennem gunstige afskrivnings- og henlæggelsesregler har haft mulighed for hurtigt at indregne investeringsomkostningerne i elpriserne. Der findes ikke nogen opgørelse af de reelle markedsværdier, men fra flere sider er der gættet på, at der mindst er tale om 4 gange så høje værdier – altså 40 mia. kr. Dette illustreres fx af, at da Gentofte Kommune i 1996 offentliggjorde overvejelserne om at sælge aktiemajoriteten i NESA til det svenske selskab Vattenfall, steg aktieværdien til ca. det 6 dobbelte af aktivernes indre værdi udregnet ud fra de bogførte værdier.
Omdannelse eller udskillelse af net- og produktionsaktiviteter, som således p.t. omfatter betydelige værdier, til aktieselskabsformen vil have fordelingsmæssige konsekvenser. Problemet er her, at identifikationen af forbrugerne/ejerne praktisk kun kan ske på et givet tidspunkt, hvorimod det forbrug, der har betalt investeringerne, er sket over en årrække. Der vil således være kunder, der er flyttet ind og ud af de enkelte selskaber.
Samtidigt vil forbrugerne i NESA-området, der allerede er et aktieselskab, og måske også i de kommunale forsyninger, der vil blive omdannet til aktieselskaber, ikke få de samme fordele, som tilfældet er ved de nuværende andelsselskaber. Der kan derfor være fordelingspolitiske vanskeligheder ved omdannelsen til aktieselskaber, idet forbrugere, der tilfældigvis er tilknyttet et andelsselskab, vil få en formuegevinst, i modsætning til fx forbrugere, der er tilknyttet NESA.
Disse fordelingsmæssige konsekvenser kan umiddelbart undgås (og i hvert fald udskydes), hvis de nuværende ejerstrukturer bevares i forbindelse med en omdannelse af konkurrenceaktiviteterne til aktieselskabsformen – dvs. hvis forbrugernes og kommunernes ejerskab fastholdes på monopolaktiviteterne i distributionsselskaber, og det bliver disse selskaber, der kommer til at stå som ejere af aktieselskaberne på konkurrenceaktiviteterne produktion og handel med energi. Forbrugernes/kommunernes økonomiske risiko vil her være begrænset til den indskudte aktiekapital. Men denne model vil dog fortsat have de uheldige konkurrencemæssige virkninger ved, at forbrugernes incitamenter til at skifte leverandør vil være begrænsede, da leverandørskift vil forøge risikoen for tab på den indskudte kapital i aktieselskabet. Virkningen heraf er som nævnt begrænsning i konkurrencepresset fra efterspørgselssiden på detailmarkedet.
De fordelingsmæssige virkninger og problemer ved omdannelse til aktieselskaber efter pro rata modellen kan reduceres ved en statsskat, der inddrager en væsentlig del af de værdier, der realiseres ved en overgang til aktieselskabsformen. En sådan beskatning bør dog ikke være så høj, at den giver for stærke incitamenter til at undlade omdannelse.
1.6 Et moderniseret konkurrence- og effektivitetstilsyn
I et nyt lovgivnings-set-up for en konkurrencebaseret energisektor bør regulering og rammebetingelser udformes med henblik på at sikre, at samfundet får alle fordelene ved energiliberaliseringen, så ressourceudnyttelsen bliver bedre og mere effektiv samtidig med, at de energipolitiske målsætninger og hensyn tilgodeses.
Regulerings- og tilsynsopgaverne kan opdeles i tre niveauer. De overordnede rammebetingelser, som skal gælde for alle aktiviteter i sektoren (Miljø- og Energiministeriet/Energistyrelsen), reguleringen af konkurrenceaktiviteterne efter den almindelige konkurrencelovgivning (Konkurrencerådet/Konkurrencestyrelsen) og reguleringen af monopolaktiviteterne om fysisk transport af energi via energinettene (Energiprisudvalgene/Konkurrencestyrelsen).
Boks 1.6 Reguleringer og rammebetingelser i en liberaliseret energisektor
De energipolitiske myndigheder skal som hovedopgave sørge for, at de energipolitiske målsætninger opfyldes. Det skal ske gennem fastsættelse af de overordnede rammer, der skal suppleres af de mere specifikke lovgivninger for konkurrence- og monopolaktiviteterne i energisektoren. Med rammebetingelser menes sammenfattende alle de instrumenter, som (ud over den mere specifikke lovgivning, jf . nedenfor) kan anvendes til at påvirke forbrugere og aktører i sektoren til at handle på den ønskede miljømæssige måde.
Det vil være hensigtsmæssigt i fremtiden i højere grad end hidtil at supplere de administrative styringsinstrumenter med økonomiske styringsmidler, der giver aktørerne incitamenter til at handle på den ønskede miljømæssige måde. Hertil kommer regler, der sikrer basale samfundsmæssige krav til ydelsernes kvalitet, sikkerhed og miljøstandard mv. Desuden kan det evt. i nogle tilfælde være hensigtsmæssigt at opstille objektive krav for at drive virksomhed på energiområdet.
Rammebetingelser bør i så vid udstrækning som muligt være konkurrenceneutrale, så de er ens for alle, og udformet så de ikke hæmmer en aktiv konkurrence mellem sektorens aktører.
Konkurrenceaktiviteterne omfatter produktions- og handelsaktiviteter. Hvis der skal være effektive konkurrencevilkår, forudsætter det, at virksomhederne på disse områder har frihed til selv at træffe dispositioner om fx investeringsbeslutninger, produktionsplanlægning og prisfastsættelse ud fra egne vurderinger af markedsforholdene.
Der vil kun være behov for en lovgivning, der forhindrer aktørerne i på forskellig vis at begrænse konkurrencen. Lovgivningen bør sikre, at dominerende virksomheder ikke misbruger deres markedsposition (fx gennem en urimelig prisdiskriminering), og at virksomhederne i energisektoren ikke indgår konkurrencebegrænsende aftaler. Konkurrenceaktiviteterne på energiområdet bør derfor være omfattet af den almindelige konkurrencelovgivning, som er indrettet på at håndtere netop disse problemstillinger, og som gælder for al anden erhvervsvirksomhed i Danmark.
Energinettene til transmission og distribution af energi vil fortsat være naturlige monopoler. Aktiviteterne på disse net vil derfor fortsat skulle reguleres som monopolaktiviteter. Men indførelsen af konkurrence i produktion og handel med energi gør, at der må sættes nye og anderledes krav til monopolaktiviteterne i forhold til tidligere.
Energinettene bør i en konkurrencebaseret energisektor betragtes som en infrastruktur, som skal stilles til rådighed for aktørerne på konkurrencemarkedet. Varetagelsen af opgaverne om energinettene (systemoperatørfunktionen) bliver derfor en servicefunktion, hvor hovedopgaven bliver at varetage aktørernes interesser med hensyn til lige og retfærdige vilkår, for adgangen til at benytte nettene, og at sikre et godt kvalitetsniveau på disse ydelser.
Reguleringen af aktiviteterne på energinettene bør indeholde klare retningslinier for netadgangen og for systemoperatørens opgaver, forpligtelser, uafhængighed og neutralitet i forhold til kunderne (konkurrenceaktørerne). Det skal herunder sikres, at krydssubsidiering undgås, og at netadgangen sker på saglige og objektive betingelser, så der fx ikke forekommer urimelig prisdiskriminering. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, at netaktiviteterne er skarpt adskilt selskabsmæssigt fra konkurrenceaktiviteterne. Krav til selskabsadskillelse bør også omfatte de ejermæssige forhold.
Reguleringsregimet skal indeholde krav om effektivitet, men på samme tid også være enkelt og ikke for administrativt ressourcekrævende. Reguleringens formål er at motivere systemoperatørerne til høj effektivitet gennem incitamenter til effektiv ressourceanvendelse og dermed også en høj grad af forbrugerbeskyttelse.
Hidtil har sådanne monopolreguleringer i Danmark stort set udelukkende været baseret på hvile-i-sig-selv princippet. Dette har givet en række gode resultater, men erfaringerne viser dog også, at princippet har en række ulemper, som formentlig er blevet større og større. Herunder kan specielt nævnes, at incitamenterne til omkostningsreduktion ikke er særligt store, og at forsyningsvirksomhederne ikke har nogen kommerciel risiko ved investeringer, hvilket leder til overinvesteringer.
Det er derfor sandsynligt, at det hidtidige reguleringssystem ikke i tilstrækkeligt omfang har højnet effektiviteten samt været medvirkende årsag til en del af overkapaciteten 21] i energisektoren. Hvile-i-sig-selv princippets begrænsninger har desuden ledt til, at det anvendes i stadigt mindre udstrækning på andre naturlige monopolområder – både i Danmark og i de fleste OECD-lande.
Derfor bør der i forbindelse med indførelse af konkurrence i den øvrige del af energisektoren overvejes en modernisering af dette princip, så der skabes mere virkningsfulde incitamenter til effektivisering og omkostningsreduktion, og så investeringerne i højere grad tilpasses markedets behov. Der findes en række nyere modeller for incitamentregulering, som vil kunne anvendes [22] . De to grundformer er benchmark-regulering og price-cap-regulering (RPI-X princippet).
Price-cap-reguleringsprincippet indebærer, at myndighederne fastsætter et øvre loft for monopolselskabernes/systemoperatørernes priser. Typisk sker dette ved at kræve, at selskabets priser i gennemsnit må stige svarende til det generelle prisindeks (RPI), fratrukket et krav om produktivitetsforbedringer (X). Da selskabernes indtjening eller underskud udgør spændet mellem priser og omkostninger, vil selskaberne derfor have store incitamenter til omkostningsreduktioner. Ulemperne ved denne metode er, at det er meget vanskeligt for myndighederne at fastsætte de ”rigtige” prislofter og produktivitetskrav. Metoden forudsætter, at der for de enkelte selskaber tages højde for fx teknologiske forbedringer, stordriftsfordele mv.
I Danmark bruges price-cap-princippet på teleområdet [23] . Det vil imidlertid ikke kunne overføres umiddelbart på energiområdet. For det første lægger dette princip op til en detaljeret regulering, som det vil være betydeligt sværere og mere ressourcekrævende at gennemføre i en sektor med mange selskaber. For det andet skal energiselskaberne [24] kunne overvælte stigninger i priserne på energiråvarer på forbrugerne – på teleområdet er der ingen tilsvarende råvarer, der kan svinge kraftigt i pris. For det tredje skal der tages højde for, at de forskellige lokale energiselskaber har forskellige distributionsomkostninger, bl.a. afhængigt af befolkningstæthed.
Benchmark-princippet går ud på at give monopolselskaberne incitamenter til effektivitetsforbedringer mv. ved at sammenligne selskaberne med hinanden. Der indsamles nøgletal (benchmarks) for de forskellige omkostningsposter i alle selskaber, og omkostnings- og effektivitetsforholdene sammenlignes indbyrdes mellem selskaberne.
I den mindst indgribende form for benchmark-regulering offentliggøres nøgletallene med henblik på at sætte de mindst effektive selskaber under et offentligt pres. Det antages her, at større åbenhed og gennemsigtighed om omkostningsforhold mv. virker fremmende på produktiviteten.
I en mere indgribende/restriktiv benchmark-regulering fastsætter reguleringsmyndigheden effektiviseringspotentialer i forhold til de mest effektive virksomheders benchmarks eller efter en gennemsnitsmodel. De mest effektive selskaber får frie rammer til at optjene overskud mv., mens de mindst effektive selskaber stilles over for krav om visse årlige produktivitetsstigninger eller reale prisfald.
Et benchmark-system synes at være det princip, der passer bedst til de danske forhold på energiområdet og bedst til de danske traditioner for enkle og ikke så administrativt ressourcekrævende reguleringer for både myndigheder og virksomheder.
Konkurrencestyrelsen vil kunne forestå en sådan benchmark-regulering med et begrænset ressourceforbrug på baggrund af den inden for styrelsen opbyggede ekspertise om de økonomiske forhold i energiselskaberne og de konkurrenceøkonomiske og konkurrenceretlige forhold, jf . principperne i ASK-rapporten [25] . Det vil endvidere være hensigtsmæssigt, at benchmark-reguleringen fortsat forestås af udvalg med særlig energikompetence [26] . For at sikre den bedst mulige forbrugerbeskyttelse bør Konkurrencestyrelsen og energiudvalgene – som hidtil – alene have til formål at sikre forbrugerne uden hensyntagen til energipolitiske mål.
Fodnoter
[20] Hermed menes de aktiviteter, som i et konkurrencemarked vil blive varetaget af fx salgsafdelinger udskilt fra distributionsselskaberne, energimæglere og andre typer af aktører, der står for den finansielle handel med energi - modsat de aktiviteter, der omhandler den fysiske levering af energi gennem energinettene, jf. afsnit 5.2.
[21] De energipolitiske pålæg om omlægning af produktionsapparatet i mere miljøvenlig retning har også været medvirkende hertil.
[22] Fx kan nævnes price-cap med cost-pass-through, revenue-cap, rate of return og forskellige kombinationer heraf.
[23] Price-cap-reguleringsprincippet bruges i fastlæggelsen af forsyningspligtpriser, dvs. forbrugernes priser for de typer af ydelser/tjenester, som i et vist omfang kan sammenlignes med de nuværende PSO-forpligtelser i den danske elsektor.
[24] Det gælder især på fjernvarmeområdet, hvor produktionsvirksomhederne som omtalt ovenfor i et vist omfang fortsat skal betragtes som naturlige monopoler. Problemet herved ville dog formentlig kunne løses ved et price-cap med cost-pass-through reguleringsprincip, hvor variationer i råvarepriserne føres gennem prisstrukturen.
[25] ASK-rapporten: Sektorspecifikt konkurrencetilsyn - rapport udarbejdet af den tværministerielle arbejdsgruppe om sektorspecifikt konkurrencetilsyn, Erhvervsministeriet (juni 1997).
[26] Det bør dog overvejes at slå Elprisudvalget og Gas- og Varmeprisudvalget sammen, ligesom der bør overvejes, om der skal foretages ændringer i udvalgenes sammensætning, herunder fx et klarere flertal af personer, der ikke repræsenterer energisektoren.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier