1.2 - fortsat - Målsætninger og konsekvenser
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
Fortsat fra forrige side.
Den minimumsprocent af forbruget, som forbrugere skal anskaffe på det miljøvenlige marked, fastlægges politisk. Derved kan der fra politisk hold ”skrues” på procentdelen med henblik på at opfylde danske CO2 -målsætninger mv.
I praksis vil det kunne være mellemhandlere, fx elmæglere og de nuværende distributionsselskabers salgsafdelinger, der på elforbrugernes vegne sørger for at indkøbe el i det politisk fastlagte forhold fra de to sideordnede markeder.
Fordelen ved adskilte konkurrencemarkeder er, at nødvendige subsidier bestemmes i markedet og ikke politisk. Herved kan det undgås, at subsidierne bliver større end nødvendigt. Endvidere kan man direkte styre, hvor stor en del af elforbruget, der skal være ”miljøvenlig”. Belastningen eller finansieringen er de samme som i de to andre modeller, idet den påhviler alle elforbrugerne.
Fra et konkurrencemæssigt synspunkt kan det også være muligt at etablere en tilskudsmodel [11] , hvor den prioriterede produktion er en del af konkurrencemarkedet. De miljøvenlige – men omkostningstunge – produktionsteknologier gives så tilpas store tilskud, at den producerede energi kan afsættes på markedsvilkår i konkurrence med energi produceret via andre teknologier. Tilsvarende virkninger kan nås ved at lægge afgifter på de mindre miljøvenlige produktionsformer. Modellen anvendes i et vist omfang i dag, idet fx vindmøller ud over at være sikret en høj afsætningspris opnår et tilskud på 27 øre pr. kWh.
Tilskud kan enten gives til opførelsen af værkerne/vindmøllerne eller i forbindelse med afsætningen af den producerede elektricitet [12] . Fordelen ved at give tilskud til opførelse er, at de gives forlods, og at værkerne derefter må klare sig selv i konkurrencemarkedet. Der vil her være stor forskel på de decentrale kraftvarmeværker mv. og vindmøllerne, da der stort set ikke er marginale produktionsomkostninger ved vindkraft. Når først vindmøller er opført, er produktionsomkostningerne så små, at der ikke vil være behov for produktionstilskud eller styrede afsætningspriser.
Problemet med at fastlægge det ”rigtige” niveau for tilskuddenes størrelse kunne håndteres ved at gøre fastlæggelsen af tilskudsniveauet markedsbestemt – fx i form af en udbudsmodel, hvor energimyndighederne fastlægger, hvor stor en andel af elforbruget, der for en given periode ønskes produceret via miljøvenlige teknologier. Denne elmængde sættes i udbud, og der vælges fra den billige ende af tilbudene, indtil den ønskede mængde er nået. Fordelen herved er, at markedet (ved udbudet) bestemmer den pris (tilskudsstørrelse), som den miljøvenlige produktion kan klare sig med i konkurrencen – modsat en politisk fastlæggelse af tilskudsstørrelser. Det vil give større sikkerhed end i dag for, at den miljøvenlige el frembringes med de færrest mulige omkostninger.
Udbudsmodellen vil også kunne anvendes til udvælgelse af projekter om udvikling af nye miljøvenlige produktionsteknologier. Tilskud til at udvikle en ny miljøvenlig teknologi kunne gå til vinderen af en udbudskonkurrence, mod at denne efter en vis periode blev forpligtet til at producere og afsætte energi fra den nyudviklede teknologi. Finansieringen af tilskudsmidlerne kunne ske gennem en direkte afgift på elforbruget. Da den prioriterede produktion indgår i konkurrencemarkedet, vil der ikke være behov for at pålægge forbrugerne aftagepligt. Desuden ville afgiften over for elforbrugerne klart illustrere omkostningerne ved de danske energipolitiske målsætninger.
Hvis den miljøvenlige produktion fremmes gennem tilskudsordninger, skabes der konkurrence på hele elmarkedet. Fra et konkurrencemæssigt synspunkt vil fordelen herved være, at elforbrugere med frit leverandørvalg vil have mulighed for at købe hele deres elforbrug hos fx udenlandske leverandører, og alene denne mulighed vil sætte de danske elproducenter under et maksimalt konkurrencepres, så effektiviteten i produktion bliver den størst mulige.
Ulemper ved en tilskuds- og afgiftsordning er, at den hermed forhindrer synliggørelse af omkostningerne ved den miljøvenlige produktion samt øger skatte- og udgiftstrykket.
Det vil være muligt (fortsat) at udforme de energipolitiske instrumenter som en kombination af incitamentrigtige tilskud/afgifter, adskilte markeder og PSO-forpligtelser, så de energipolitiske mål kan fastholdes. Hertil kommer forskellige varianter af de nævnte modeller, hvor der indføres omsættelige kvoter for fx elproducenternes CO2 -emissioner eller elforbrugernes forbrugsandel fra miljøvenlige produktioner.
Modellen for den fremtidige håndtering af den miljøvenlige elproduktion i et konkurrencemarked overvejes for øjeblikket som et led i udspillet til en energilovreform til efteråret.
1.2.3 Processen mod mere konkurrence
EU's krav og den allerede etablerede lovgivning [13] peger i retning af en fortsat markedsåbning. Danmarks nabolande har allerede gennemført liberaliseringer på elområdet, og aktørerne i den danske energisektor er begyndt selv at tage initiativer til at få bedre rammer for at udnytte mulighederne i et nordeuropæisk konkurrencemarked.
Det politiske valg handler derfor ikke om, hvorvidt energiforsyningen skal konkurrenceudsættes. Der skal derimod træffes beslutning om liberaliseringstempoet og om, hvordan konkurrencereguleringen kan udformes, så samfundet og forbrugerne får flest mulige fordele.
De samfundsøkonomiske, energipolitiske og fordelingsmæssige virkninger af en liberalisering er formentligt på længere sigt stort set uafhængige af liberaliseringstempoet. Men en for langsom markedsåbning vil forsinke den nødvendige strukturtilpasning og kompetenceopbygning i energisektoren. På den anden side vil en fuld markedsåbning – også for små forbrugere – forudsætte måle- og styringssystemer, som det kræver tid at implementere. Energiselskaberne skal endvidere have mulighed for at tilpasse deres organisation til konkurrence. Det kan derfor være hensigtsmæssigt – som det også er sket i den danske ellovgivning – at opstille visse rammer for konkurrencen i startfasen, så markedets aktører gradvist kan vænne sig til den nye situation.
Det vil derfor være hensigtsmæssigt at gennemføre liberaliseringen som en proces, hvor der sættes en ”køreplan” for indførelsen af konkurrence. Derved vil de danske energiselskaber kunne forberede sig på liberalisering og få erfaringer med at agere på et konkurrenceudsat marked. Det kan herved undgås, at de danske energiselskaber bliver unødigt svagt stillet i de alliancer eller selskabsdannelser over landegrænserne, der vil blive realiseret i takt med udviklingen af fælleseuropæiske energimarkeder.
1.2.4 Andre problemstillinger ved indførelse af konkurrence
Der er dog også risici forbundet med konkurrence. En risiko er, at varmekunderne kommer til at betale en urimeligt stor regning, fordi konkurrencen presser kraftvarmeværkernes elpris ned. I konkurrencesprog taler man om risikoen for ”krydssubsidiering” fra monopolområdet (varme) til et konkurrenceområde (el). Midlerne til at undgå en sådan risiko gennemgås i afsnit 1.4.
En anden risiko er, at liberalisering vil lede til uventede eller uønskede fordelingsvirkninger. Fri konkurrence betyder, at hvile-i-sig-selv princippet kommer under pres, og at en del af de nuværende forbrugerejede andelsselskaber formentlig vil søge at blive omdannet til andre selskabsformer fx aktieselskaber, der er bedre egnede til at agere i et konkurrenceudsat marked. Hvis det sker, opstår spørgsmålet om ejerskab til og fordeling af de meget store ”skjulte” værdier i energiselskaberne. Det er vigtigt at undgå uønskede fordelingsvirkninger, jf . afsnit 1.5.
Endelig kan der ikke opnås reel konkurrence i hele energisektoren. Der vil stadig være centrale dele af energiforsyningen, hvor konkurrence ikke er mulig, fordi energiforsyningen er et såkaldt ”naturligt monopol”, hvor det vil være fordyrende at have sideordnede konkurrenter på det samme marked. Det er tilfældet for ledningsnet til transport af energi og for systemansvaret på disse net. Her vil der fortsat være behov for en central pris- eller indtægtsovervågning. Konkurrencemyndighedernes erfaringer fra både Danmark og andre lande tyder på, at denne kontrol kan indrettes mere hensigtsmæssigt end hidtil, jf . afsnit 1.6.
Nedenfor gennemgås først kort nogle af de mest grundlæggende forudsætninger for effektive konkurrencevilkår i energisektoren.
1.3 Forudsætninger for effektive konkurrencevilkår
Ved udformningen af rammebetingelser for energisektoren bør det tilstræbes, at konkurrencen kommer til at virke effektivt, så der opstår et pres for en effektiv ressourceudnyttelse i den danske energisektor. De væsentligste forudsætninger for effektive konkurrencevilkår er sammenfattet i boks 1.3.
Boks 1.3 Forudsætninger for effektive konkurrencevilkår på energiområdet
|
En af de væsentligste forudsætninger for effektiv konkurrence i energisektoren er, at de aktiviteter, der skal være omfattet af konkurrencen, adskilles selskabsmæssigt fra de aktiviteter, der fortsat vil være naturlige monopolområder.
Aktiviteterne i energisektoren kan opdeles på 4 områder:
- Produktion af energi (konkurrenceområde).
- Transmission [14] - den overordnede fysiske transport af energi (naturligt monopol).
- Distribution - fordeling af fysisk energi i lokalområderne (naturligt monopol).
- Finansiel handel med energi – salg/afregning for den fysiske levering af energi fra producentleddet til forbrugerne (konkurrenceområde).
Ved at sætte krav om selskabsmæssig [15] adskillelse af konkurrence-og monopolaktiviteterne forhindres krydssubsidiering. Hvis energinettene
administreres af netoperatører, der er ejermæssigt [16] uafhængige af kunderne, kan der ikke overføres penge, som fx er optjent ved for høje priser for anvendelsen af energinettene (monopolområdet), til aktiviteter på konkurrenceområdet.
Umiddelbart vil et krav om en sådan selskabsmæssig adskillelse bl.a. indebære, at der i samtlige distributionsselskaber skal foretages en selskabsmæssig adskillelse af aktiviteterne om den fysiske distribution af energi fra aktiviteterne om finansielt salg af energi.
Fra et konkurrencemæssigt synspunkt bør alle energiforbrugere (dvs. ikke blot de største) på sigt have frihed til selv at vælge leverandør og dermed også mulighed for at vælge den leverandør, der kan tilbyde de leveringsvilkår, energiforbrugeren ønsker. Det gælder såvel de største energiforbrugende industrivirksomheder, der allerede har denne ret, som de mellemstore og små virksomheder og de private husholdninger. Herved bliver energiselskaberne, som udbydere af energi, presset til at indrette sig efter efterspørgselspræferencer, hvilket erfaringsmæssigt giver bedre serviceniveau, produktudbud og forbrugerbeskyttelse.
Tilsvarende bør alle udbydere i energisektoren – når afsætningen af den miljøvenlige el er sikret, jf . diskussionerne i afsnit 1.2.2 – have lige muligheder og vilkår for at benytte såvel transmissionssom distributionsnettene. Adgangen til at anvende energinettene skal baseres på objektive kriterier, der anvendes konsekvent over for alle aktører.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[11] En variant af den foreslåede tilskudsmodel kan også være et system med omsættelige forureningstilladelser, fx omsættelige CO2-kvoter. Elproducenterne tildeles forureningskvoter i f.t. den producerede elmængde. Det betyder, at fx vindmøller får en forureningskvote, som kan videresælges til andre elproducenter, som producerer v.h.a. ikke så miljøvenlige teknologier. På denne måde vil vindmøllerne opnå en økonomisk "støtte", som betales af de producenter, der er mindst miljøvenlige.
[12] Tilskudsmodellen er også berørt i EU-Kommissionens hvidbog "Energi for fremtiden: Vedvarende Energikilder" (KOM(97)599). Det anføres heri (s.18): "Under overvejelserne af de forskellige måder, hvorpå udviklingen af vedvarende energikilder kan fremmes, bør der tages højde for konkurrencens positive virkninger. For at gøre vedvarende energikilder mere konkurrencedygtige bør man prioritere metoder, som lader markedskræfterne virke og nedbringe omkostningerne ved at producere vedvarende energi så hurtigt og så vidtmuligt. Når kommissionen godkender statsstøtte, skal den tage hensyn til de fravigelser, der er fastlagt i artikel 92 i traktaten. Det overordnede princip for Kommissionens vurdering af støtte til vedvarende energi, som er indeholdt i Fællesskabets retningslinier vedrørende statsstøtte til miljøbeskyttelse, er, at den gavnlige effekt for miljøet ved sådanne foranstaltninger skal opveje konkurrenceforvridningen. Kommissionen vil overveje passende ændringer til fordel for vedvarende energi og til fremme af dens politik på dette område under revisionen af de nuværende retningslinier under hensyntagen til Rådets beslutning om grønbogen "Fremtidens energi: vedvarende energi", hvori det fastslås, at investeringsstøtte til vedvarende energikilder i relevante tilfælde kan tillades, selv om den overstiger det generelle niveau for støtte, der er fastlagt i disse retningslinier".
[13] Den seneste ændring (lov nr. 486) af elforsyningsloven, der trådte i kraft pr. 1. januar 1998, indebærer, at der indføres begyndende konkurrence i elsektoren - i form af muligheder for frit leverandørvalg for de allerstørste elforbrugere (7 virksomheder) og distributionsselskaber (ca. 50) med årsforbrug på over 100 GWh, jf. kapitel 3, hvor lovgivningen og EU-direktiverne på energiområdet omtales. På udbydersiden er det tilsvarende kun elproducenter med en årlig produktion på mindst 100 GWh, der udtrykkeligt gives markedsadgang, jf. elforsyningslovens § 9d, stk. 3.
[14] Principielt kunne der også foretages en adskillelse af systemoperatørfunktionerne om balancetjenester (herunder tilpasning af udbud og efterspørgsel) fra aktiviteterne om den overordnede fysiske transport af energi i transmissionsnettene. Herunder kunne det også overvejes, om systemoperatørfunktionerne burde være offentligt ejet/styret, da dette ville give bedre muligheder for at tilpasse regler mv. til en evt. fremtidig elbørs funktionsmåde. Desuden bør det i f.m. en ny udformning af energilovgivningen sikres, at der sker en adskillelse af opgaverne om myndighedsudøvelse (fx systemoperatørernes varetagelse af fordelingen af prioriteret produktion og opgaverne om opkrævning af energiafgifter) fra erhvervsudøvelsen.
[15] I forbindelse med liberaliseringen af teleområdet blev der ikke stillet tilsvarende krav om selskabsmæssig adskillelse af monopolaktiviteter (telenettene) og konkurrenceaktiviteter (teletjenester). Det indebærer, at der ved fastlæggelsen af prisen for såvel forbrugernes som konkurrenceaktørernes anvendelse af telenettet (hhv. abonnementsprisen og samtrafikprisen), er en systematisk risiko for, at den altdominerende netejer, Tele Danmark, får adgang til at opkræve for høje priser, der kan anvendes til at subsidiere selskabets konkurrenceaktiviteter, og derved give selskabet en konkurrencemæssig fortrinsstilling i forhold til konkurrenterne. Derfor er der i telereguleringen fastsat klare regler for beregningen af samtrafikpriser, ligesom Tele Danmarks abonnement (og beregningen af samtalepriser vedr. forsyningsområdet) skal godkendes af såvel Telestyrelsen som Konkurrencerådet. På teleområdet vil betydningen af det naturlige monopol (fastnettet) dog formentlig - i modsætning til nettene på energiområdet - på relativt kort sigt blive betydeligt mindre i takt med, at mobiltelefonien vinder udbredelse i forhold til fastnettelefonien.
[16] Ud fra en konkurrencesynsvinkel giver en ejermæssig selskabsadskillelse den største sikkerhed for, at der ikke kan foretages krydssubsidiering, jf. afsnit 1.5.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier