1. Konkurrence i energisektoren resumé og konklusioner
Forside - Indhold - Forrige/Næste |
| "Konkurrence i energi sektoren" |
1.1 indledning
De første energiforsyningssystemer i Danmark var private og uregulerede. Men allerede fra slutningen af forrige århundrede begyndte den tradition, der stadig præger energisektoren, nemlig at langt de fleste selskaber i både el-, gas- og varmesektoren er forbrugerejede andelsselskaber eller kommunale forsyningsvirksomheder.
Frem til energikrisen i 1970'erne var energi relativt billig og behovet for beskyttelse af forbrugerne derfor begrænset. Siden er energi blevet dyrere, og opmærksomheden om de forsyningsmæssige og siden de miljømæssige aspekter af energiforbruget er i dag en helt anden end dengang. Det har ledt til energiprislove, der siden 1970'erne har reguleret priserne på energi. Samtidig har en kombination af aftaler/ kutymer i energisektoren og lovgivningen i høj grad begrænset konkurrencen, idet såvel store som små forbrugere har været bundet til én leverandør. Mulighederne for frit valg mellem forskellige opvarmningsformer har også været begrænset af lovgivningen.
Disse reguleringer har haft en positiv funktion. Prisreguleringen har på kort sigt holdt energipriserne nede og på længere sigt givet energiselskaberne mulighed for at tilrettelægge investeringer med fuld sikkerhed for finansiering via gunstige henlæggelses- og afskrivningsregler. Og energiplanlægningen har bl.a. muliggjort en udbygning af både fjernvarmesystemer og naturgasnettet i store dele af Danmark, således at økonomien i disse net er præget af stordriftsfordele og af en relativ høj og konstant udnyttelse af nettenes kapacitet.
Der er imidlertid flere grunde til at tro, at de samfundsmæssige mål og forbrugerbeskyttelsen fremover bedst sikres på en anden måde end hidtil. Årsagerne hertil er især, at energisystemerne i de omkringliggende lande i disse år liberaliseres (bl.a. styret af EU-direktiver), at fjernvarme- og naturgassystemerne [1] er ved at være så udbyggede, at selskaberne på disse områder i princippet vil kunne klare sig i fri konkurrence, og at hvile-i-sig-selv princippet erfaringsmæssigt ikke i tilstrækkelig grad har givet incitamenter til effektivitetsforbedringer mv.
Den danske energisektor står derfor overfor store omvæltninger indenfor de nærmeste år, idet udviklingen under alle omstændigheder vil gå i retning af øget konkurrence. Det, der politisk skal tages stilling til, er, hvordan dette skal ske og i hvilket tempo. Det er vigtigt, at markedsåbningen sker på en sådan måde, at de størst mulige samfundsøkonomiske gevinster kan realiseres, og at der ikke opstår uacceptable fordelingsvirkninger.
I den resterende del af dette kapitel sammenfattes rapportens konklusioner og anbefalinger. Først sættes i afsnit 1.2 fokus på de samfundsøkonomiske konsekvenser af en energiliberalisering, og hvordan de energipolitiske målsætninger kan videreføres i en konkurrencebaseret energisektor. Dernæst oplistes i afsnit 1.3 de mest grundlæggende forudsætninger, der må opfyldes for, at der bliver effektive konkurrencevilkår på energiområdet. Rapportens konklusioner og anbefalinger om produktkonkurrence på tværs af energisektorerne og behovet for ændringer i ejerstrukturerne opsummeres i afsnit 1.4 og 1.5. Kapitlet afrundes i afsnit 1.6 med en sammenfatning af bud på, hvordan de lovgivningsmæssige rammer for en konkurrencebaseret energisektor hensigtsmæssigt kan tilrettelægges.
1.2 Målsætninger og konsekvenser
De overordnede målsætninger for energisektoren er – med eller uden konkurrence – at energien bringes frem til aftagerne, både husholdninger og virksomheder, så effektivt og så lidt miljøbelastende som muligt, og at det samlede danske CO2 -udslip holdes nede. Ønsket om en CO2 -begrænsning ligger også bag det energipolitiske mål om, at en vis andel af energiforsyningen skal tilvejebringes fra prioriterede kilder som vedvarende energi og kraftvarme. Selv om denne prioritering på kort sigt kan være økonomisk byrdefuld, så kan omstillingen være hensigtsmæssig for at sikre langsigtede samfundsøkonomiske og miljøpolitiske mål.
Øget konkurrence i energisektoren er ikke et mål i sig selv, men et middel til mere effektiv ressourceanvendelse. Det kan opnås uden at ændre de miljø- og energipolitiske mål.
1.2.1 Samfundsøkonomiske konsekvenser
Ressourceanvendelsen i energisektoren (elektricitet, fjernvarme og naturgas) består i årlige brændselsudgifter og øvrige råstofomkostninger på godt 19 mia. kr., lønomkostninger, drift, vedligeholdelse og administration på ca. 9,5 mia. kr. og kapitalomkostninger (afskrivninger og henlæggelser og renter) på ca. 8,7 mia. kr.
På elområdet vil en liberalisering muliggøre en vis elimport, der i nogle situationer vil være lidt billigere end dansk produceret el. Men det er vurderingen, at de skøn om betydelige prisfald i forbindelse med en liberalisering af elsektoren, der er fremkommet i en række forskellige rapporter [2] , er overdrevne. I disse rapporter er der typisk kun fokuseret på et fælles nordisk elmarked, og der er ikke taget højde for den nyligt vedtagne liberalisering af det tyske elmarked. Derfor skal disse rapporters resultater tages med forbehold.
Den sandsynlige besparelse for Danmark ved et fælles nordisk elmarked vil blive overskuelig – formentlig højst nogle få øre pr. samlet forbrugt kilowatt-time – og højst ca. 1 mia. kr. på årsbasis for hele det danske samfund [3] .
Vurderingerne af prisudviklingen i Danmark af en samlet integration med Norge, Sverige og Tyskland er på lidt længere sigt højst usikker, og der kan lige så godt blive tale om en beskeden prisforhøjelse som et prisfald. Det skyldes, at det norsk-svenske prisniveau er lavere end i Danmark, mens det tyske prisniveau er højere.
Derimod er der næppe tvivl om, at konkurrencen vil kunne bidrage til effektiviseringer og produktivitetsløft i energiselskaberne. En række analyser [4] har fremført skøn på 25-30 pct. for den mulige forøgelse af produktiviteten i elsektoren. De fleste analyser baserer imidlertid alene disse skøn på eldistributionen og ikke på data fra produktionen på elværker eller fra varme- og gasselskaberne. Det er derfor sandsynligt, at det samlede potentiale for hele sektoren er lidt lavere.
Forbedringer af arbejdsproduktiviteten på anslået 20 pct. vil kunne muliggøre årlige besparelser på 1,4 mia. kr., når sådanne forbedringer – formentlig over en årrække – er opnået. Medregnes endvidere effektiviseringer i gas- og varmesektoren på anslået ca. 0,6 mia. kr. vil der i hele energisektoren være tale om årlige driftsbesparelser på 2 mia. kr.
Det er ligeledes sandsynligt, at kapitalproduktiviten kan øges. En for lav kapitalproduktivitet er et teknisk udtryk for, at kapaciteten i dele af den danske energisektor – især i elsektoren – er for stor. Medvirkende årsager hertil har været gunstige henlæggelsesregler til nyinvesteringer og de energipolitiske prioriteringer om udbygning af de mere miljøvenlige produktionsformer. Fremover vil investeringsbeslutningerne i elsektoren være baseret på mere stringente kommercielle overvejelser, som vil medvirke til, at de faste produktionsanlæg i højere grad end hidtil tilpasses efterspørgslen og udnyttes optimalt. Herved må det forventes, at den i dag eksisterende overkapacitet i sektoren kan reduceres, ligesom tendensen til at fremme investeringsbeslutningerne i kraft af henlæggelsesregler fjernes. På kort sigt vil det betyde, at kapitalproduktiviteten kan øges alene som følge af faldende investeringsbehov.
På trods af den betydelige kapacitet er der imidlertid nyinvesteringer, som det kan være rentabelt at gennemføre, herunder især nyinvesteringer i udbygninger af transmissionskapaciteten. Et eksempel herpå kan være den planlagte kabelforbindelse under Storebælt, som vil binde det øst- og vestdanske elmarked sammen og dermed skabe et sammenhængende dansk konkurrencemarked for el. Desuden vil investeringer i miljøvenlige produktionsanlæg formentlig også kunne være samfundsøkonomisk rentable – ikke mindst på lidt længere sigt i forbindelse med udskiftning af de mindst miljøvenlige teknologier. Sådanne nyinvesteringer vil begrænse de mulige besparelser.
Et samlet bud er, at de årlige kapitalomkostninger i el-, gas- og varmesektoren i form af afskrivninger og henlæggelser kan nedbringes med ca. 1,5 mia. kr. i forhold til i dag. De samlede mulige drifts- og kapitalomkostningsbesparelser udgør derfor ca. 3,5 mia. kr. efter nogle år [5] .
De mulige effektiviseringsgevinster kan ikke alene opnås ved at indføre konkurrence i energisektoren. Det skal sikres, at konkurrencen fungerer i praksis. Gevinsterne forudsætter også, at der i sektorlovgivningen for de fortsatte monopolområder (energinettene) gennemføres en mere intensiv omkostningsovervågning, samt at der bliver bedre incitamenter for energiselskaberne til at effektivisere og bedre muligheder for at fremme selskabernes effektivitet gennem benchmarking.
Boks 1.1 Økonomiske konsekvenser ved liberalisering af energisektoren
Det er et politisk valg, hvordan samfundet skal høste de mulige effektiviseringsgevinster i energisektoren. Gevinsterne kan enten tilfalde energiforbrugerne i form af billigere priser, energiselskaberne i form af større indtjening eller statskassen. Hvis der lægges vægt på at undgå et øget energiforbrug som følge af billigere energi, vil det være muligt at høste gevinsten i form af højere energiafgifter. Herudover kan man forestille sig en beskatning af gevinsterne ved omdannelse til eller salg af aktieselskaber. Endelig vil der formentlig under alle omstændigheder blive tale om et øget skatteprovenu som følge af, at de konkurrenceudsatte energiaktiviteter må forudsættes at blive skattepligtige på linie med al anden erhvervsaktivitet.
1.2.2 Miljøvenlig produktion i et konkurrencemarked
Et andet energipolitisk ønske – ud over reduktion af energiforbruget – er at tilskynde til en langsigtet omlægning af energiforbruget i retning af vedvarende energi og øget anvendelse af kraftvarme. Det kan ske på flere måder.
Boks 1.2 Instrumenter til fremme af miljørigtig produktion
| I et konkurrencemarked kan en påvirkning af brændselssammensætningen i energiproduktionen m.h.p. øget anvendelse af kraftvarme og vedvarende energi ske gennem: |
Allerede i dag anvendes alle tre instrumenter i de forskellige europæiske lande, og de vil kunne anvendes i et liberaliseret marked. I Danmark anvendes en kombination af PSO-modellen og tilskud/afgifter [7] .
Instrumenterne bygger alle på samme grundidé – at en stigende anvendelse af de mest miljøvenlige produktionsteknologier (prioriteret produktion) skal fremmes, og at ekstraomkostningerne herved skal betales af energiforbrugerne. Forskellen på instrumenterne ligger i den konkrete udformning af ordningerne og de deraf følgende virkninger på konkurrenceforholdene.
I den nuværende elforsyningslov er PSO grundstammen i at fremme den miljøvenlige elproduktion i tråd med EU’s elliberaliseringsdirektiv. Der er i lovgivningen fastsat retningslinier for, hvordan afregningspriserne for el fra vindmøller og decentrale kraftvarmeværker mv. skal beregnes. Afsætningen af den prioriterede el er sikret ved, at alle energiforbrugere skal aftage en forholdsmæssig andel af deres forbrug fra den prioriterede produktion [8]. Den prioriterede produktion er således adskilt fra konkurrencemarkedet [9] .
PSO-modellen sikrer en ens, solidarisk betaling for miljøforpligtelserne fra alle elforbrugere og sikrer afsætning af den miljøvenlige el. Den prioriterede produktion forventes at udgøre knap 30\% i 1998, og andelen forventes at stige i årene fremover.
Fra et konkurrencemæssigt synspunkt kan incitamenterne til effektivisering og produktivitetsforbedringer fremmes ved, at også den prioriterede produktion underkastes konkurrence på et marked.
En måde at sikre dette på kan være adskilte konkurrencemarkeder [10] for prioriteret el (eller grøn el) og traditionelt produceret el. Idéen er her, at forbrugerne pålægges som minimum at købe en bestemt procentdel af deres forbrug på et marked for prioriteret el, mens den resterende andel af forbruget kan anskaffes på det almindelige elmarked.
Den ”grønne” elproduktion organiseres som et marked, hvor der er indbyrdes konkurrence mellem de forskellige producenter af miljøvenlig el. Denne indbyrdes konkurrence giver incitamenter til at øge effektiviteten og dermed gøre miljøvenlig el mere konkurrencedygtig. Producenterne får således et fuldt kommercielt ansvar for deres investeringsbeslutninger mv.
Der dannes altså to adskilte markeder med to forskellige prisniveauer. Behovet for tilskud til den prioriterede produktion bliver markant mindre[10a] , da den prioriterede produktion ikke skal konkurrere med de traditionelle produktionsteknologier. Finansieringen af ekstraomkostninger ved den miljøvenlige produktion flyttes således fra det offentlige til i langt højere grad direkte at skulle betales af elforbrugerne.
Fortsættes på næste side.
Fodnoter
[1] Udbygningen af nettene til transport og distribution af varme og naturgas er efterhånden gennemført i et sådan omfang, at "break-even" punktet er nået - dvs. at yderligere udvidelser af nettene i de fleste tilfælde ikke vil være samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt. Det ligger ikke heri, at nettene p.t. er gældfri, hvilket specielt m.h.t. naturgasnettene langt fra er tilfældet, da naturgasprojektet fortsat er tynget af en stor gæld, jf. afsnit 3.5.
[2] Se kapitel 8, hvor disse rapporters skøn over priseffekterne ved et fælles nordisk elmarked omtales mere udførligt.
[3] En væsentlig forudsætning for, at der kan blive effektiv konkurrence på tværs af landegrænserne, er, at de nuværende tariffer for transport af energi over landegrænserne, fx tarifferne på transmission af el mellem Sverige og Sjælland, og de afstandsafhængige tariffer, fx de nuværende tariffer for transport af el gennem Tyskland, sænkes væsentligt eller helt ophæves, jf. kapitel 8. Elprisudvalget har i marts 1998 besluttet at ophæve de danske dele af disse grænsetariffer.
[4] Jf. kapitel 8.
[5] Hertil skal lægges besparelser i det omfang, vindmøllestrøm vil kunne frembringes med mindre subsidier end i dag, jf. afsnit 1.2.2.
[6] Dette er et mere moderat skøn end de vurderinger og modelberegninger, som senest er udarbejdet af Det Økonomiske Råd og Finansministeriet. Her skønnes hhv. danske besparelser på ca. 5 mia.kr. og prisreduktioner på op til 18\%.
[6a] Hermed menes energi fra vindmøller og decentrale kraftvarmeværker.
[7] Jf. kapitel 6.
[8] De frie kunder kan dog frikøbe sig fra denne aftagepligt, der i praksis har karakter af en skyggeafgift. Sådan som ellovgivningen er udformet, har de frie elforbrugere (og distributionsselskaber) ikke et decideret krav på at kunne frikøbe sig fra aftageforpligtelserne. Frikøb forudsætter, at der kan findes en anden aktør i elsektoren (i praksis systemoperatøren), som vil overtage forpligtelsen. Prisen for frikøb er ikke præcist defineret i loven, hvor det fremgår, at betalingen ikke må være urimelig over for de øvrige forbrugere, jf. elforsyningslovens § 9f, stk. 6. Det kan derfor ikke afvises, at der ved frikøb - ud over ekstraomkostningerne til den prioriterede produktion - også vil kunne stilles krav om en ekstra godtgørelse. Da energiministeren imidlertid er bemyndiget til at fastsætte nærmere regler herfor, jf. lovens § 9f, stk. 7, kan ministeren således gøre aftageforpligtelserne til en reel skyggeafgift. I praksis puljes de konkrete omkostninger ved den prioriterede produktion for såvel hele ELSAM- som hele ELKRAFT-området. Derved fordeles omkostninger på samme måde som en afgift pr. kWh, men denne "skyggeafgift" bliver ikke af samme størrelse i de to områder. Skyggeafgiften er i ELSAM-området i 1998 budgetteret til 4,6 øre/kWh.
[9] Jf. nærmere afsnit 6.4.3.
[10] Den model påtænkes indført i Holland, hvor målet p.t. er, at markedet for "grøn" el skal udgøre 10\% af det samlede elforbrug i 2020, mod ca. 1\% i dag.
[10a] Tilskud vil nok fortsat i et mindre omfang være nødvendigt i f.t. de mest omkostningskrævende teknologi er, som skal indgå i konkurrencen på markedet for prioriteret el. I de tilfælde, hvor den miljøvenlige elproduktion p.t. ikke er konkurrencedygtig, kan dette i nogen udstrækning henføres til de nuværende afgiftsstrukturer. Hvis de eksterne omkostninger ved elproduktion (CO2-udledning mv.) i f.m. en international afgiftsharmonisering blev lagt direkte på elproducenterne og således ville komme til at indgå i produktionsomkostningerne, ville den miljøvenlige elproduktion umiddelbart blive konkurrencedygtig.
Version 1.0 Juni 1998 • © KonkurrenceStyrelsen. Udgivet af KonkurrenceStyrelsen, http://http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet af J.H. Schultz Grafisk A/S efter Forskningsministeriets retningslinier