9. Succeskriterier versus barrierer
Konkurrencestyrelsen:
Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet
9.1 Succeskriterier og deres mulige forandring
De succeskriterier, som kan identificeres, når det gælder danske virksomheders deltagelse i offentlige indkøb i andre EU-lande kan betragtes fra to forskellige synsvinkler: Det første kriterier set fra tilbudsgiverens synsvinke, det andet kriterierne set fra ordregiverens synsvinkel. Kriterierne er naturligvis stort set de samme og de har stort set samme vægt, uanset hvorfra man ser dem. Det er dog også klart, at de betragtes med noget forskellige følelser.Eksempelvis er der mange ordregivere, som lægger vægt på udførlige referencer og dokumentation af tidligere erfaringer, mens dette af mange tilbudsgivere måske ofte opfattes som nødvendige, men bureaukratiske og ofte irrelevante krav, fordi de i forvejen gang på gang har givet disse oplysninger.
Der er også mange ordregivere, som lægger stor vægt på, at tilbudsgiverne har en fast repræsentation på stedet i form af lokale medarbejdere, datterselskaber eller faste samarbejdspartnere. Det betragtes som relevant, fordi man gerne vil være sikre på, at leverandøren altid med kort varsel kan alarmeres og tilkaldes, hvis der er problemer med vedligeholdelse eller anvendelse af den leverede vare, tjenesteydelse eller byggeopgave. Et sådant krav er generelt accepteret af tilbudsgiverne, men opfattes af og til mere som en måde, hvorpå man giver lokale eller nationale virksomheder en de facto fortrinsstilling.
Succeskriterierne er ganske mange. De er også noget forskellige i indhold og betydning alt efter, hvilken leverance det drejer sig om. Det er også af betydning, hvilken udbudsform, der anvendes.
Det er endvidere vigtigt at gøre sig klart, at vi endnu står med et relativt nyt marked, hvor der stadig bliver gjort vigtige erfaringer. Derfor kan man næppe på nuværende tidspunkt tale om absolutte succeskriterier. Deres indbyrdes prioritering kan meget vel ændre sig i løbet af de næste fem til ti år. Eksempelvis kan mange godt forestille sig, at balancen mellem de forskellige udbudsformer vil ændre sig.
En del ordregivere foretrækker i dag offentligt udbud, hvor priskriteriet spiller en stor rolle. Mange tilbudsgivere er ikke glade for dette, fordi det er kostbart at deltage med en relativ lille chance for at vinde. Man kan godt forestille sig, at ordregiverne efterhånden i højere grad vil skifte over til begrænset udbud, eller til forhandling efter udbud, i de tilfælde, hvor det er tilladt. I alle disse tilfælde vil prisen som tildelingskriterium ændre rolle. Det begrænsede udbud vil måske i højere grad favorisere dem, der også tænker i kvalitet og servicebaner. Forhandlingsmetoden vil måske yderligere forstærke prisens rolle som succeskriterium.
Der kan også ske en ændring af de tildelingskriterier, ordregiverne lægger til grund mere principielt, således at kvalitet, service, livscyklus omkostninger, miljøforhold og lignende kriterier tillægges stigende vægt.
Succeskriterierne kan med andre ord over tid blive genstand for en tilnærmelsesproces mellem ordregivernes og tilbudsgivernes holdninger. Et bidrag hertil kunne bestå i regelmæssige analyser af, hvordan det nye regime fungerer og af, hvordan henholdsvis ordregivere og tilbudsgivere ser tingene.
Succeskriteriernes opstilling og indbyrdes vægtning er naturligvis også afhængig af mere objektive forhold. Eksempelvis betyder ordrens absolutte størrelse overordentligt meget. Der er forskel på succeskriterierne for udførelsen af et meget stort og originalt anlægsarbejde som Øresund, Storebælt eller udvidelsen af Københavns lufthavn på den ene side og deltagelsen i relativt ordinære leverancer af standardprodukter i små mængder på den anden side. Disse forskelle giver sig også udtryk i de meget forskellige tærskelværdier, som er anvendt i de forskellige direktiver.
9.2 Hvorfor går det godt?
Forsøger man mere systematisk at kategorisere de mange oplysninger, der er indhentet i interviewfasen vedrørende succeskriterierne, kan man konstatere, at lokal repræsentation i en eller anden form synes at være den væsentligste forudsætning for at kunne gøre sig gældende som troværdig tilbudsgiver. Eksistensen af et datterselskab eller et lokalt kontor i det pågældende land er vigtigt. For mindre virksomheder kan det også klares ved hjælp af faste agenter eller deltagelse i konsortier eller i samarbejde med lokale partnere.
Et næsten lige så vigtigt kriterium synes - set fra tilbudsgiverens synspunkt - at være tilstedeværelsen af gode personlige relationer til ordregiverne samt gode referencer. På det niveau finder man også selve prisen som et succeskriterium.
Kvalitets- og specialiseringsgrad samt sprogkundskaber hos tilbudsgiveren selv synes derimod at være af mindre betydning, og investeringer i selve tilbudsudformningen og præsentation tillægges kun begrænset betydning.
Hvorfor er tilbudsgiverne kommet til disse opfattelser?
Når man taler med ordregiverne, får man en stor del af svaret. Det skinner klart igennem i interviewene med ordregiverne, at de offentlige indkøbere foretrækker at klare deres opgaver som reelt indkøbsarbejde uanset tilstedeværelsen af EU-reglerne. De vil gerne kende deres leverandører og entreprenører. De vil gerne have en tæt dialog med dem. Selv om udlændinge ikke behersker sproget, gør det ikke så meget, hvis der er tale om en lokal partner.
Indkøberne føler sig også usikre over for tilbud fra ukendte virksomheder i andre lande. De har svært ved at bedømme virksomhederne. Den manglende standardisering af de oplysninger, der rekvireres, skaber usikkerhed. Årsregnskaber, bankoplysninger og selskabsvedtægter udformes forskelligt i de forskellige medlemslande og er ikke tilstrækkeligt harmomiseret på EU-plan.
Ordregiverne vil også gerne have mulighed for helt uformelle forhåndsdrøftelser med potentielle tilbudsgivere. Selv om sådanne forhåndssamtaler måske undertiden ligger på kanten af det etisk forsvarlige, må man konstatere, at de finder sted, og at de kan munde ud i en eller anden form for forståelse om, at et godt tilbud kan bane vejen for et mere permanent samarbejde. Også sådanne forhold trækker i retning af fordele ved lokal repræsentation eller lokalt partnerskab for en udenlandsk tilbudsgiver.
Når det gælder installation af maskiner, servicering i en garantiperiode eller levering af supplerende tjenesteydelser i øvrigt vil ordregiverne ofte gerne være sikre på, at leverandøren er i stand til at forstå den lokale kultur og især at tale det lokale sprog i forbindelse med instruktion i anvendelse af maskiner, varer og f.eks. edb-programmer. De vil også gerne være sikre på, at tjenesteydelser og vedligeholdelsesbehov kan opfyldes meget hurtigt.
Når der stadig er et stort element af lokal eller national succes i forbindelse med afgørelse af, hvem der vinder udbud, hænger det måske mere sammen med, at udbyderne efterspørger nogle bestemte kvaliteter hos tilbudsgiverne end med en bevidst forskelsbehandling.
Derfor bør danske tilbudsgivere i høj grad betragte deltagelse i EU-udbud som en del af et helt almindeligt eksportarbejde, hvor man løber ind i lignende problemer, uden at man kan sige, at der er tale om bevidst forskelsbehandling. Det er simpelt hen almindelige indkøbspolitiske argumenter, man er oppe imod, og som man må bestræbe sig på at håndtere.
EU-direktiverne om offentlige indkøb betyder ikke, at man nu kan bevæge sig ind på nye markeder fra skrivebordet hjemme på baggrund af annoncering i TED-databasen eller i EF-Tidende. De betyder alene, at man ikke længere er afskåret fra at kunne operere på markedet for offentlige indkøb i andre EU-lande, men det kræver lige så store anstrengelser at være succesfuld som enhver anden form for eksportarbejde.
9.3 Hvorfor går det dårligt?
Den anden side af den medalje, hvor succeskriterierne udgør forsiden, indeholder naturligvis, hvad man kunne betegne som fiaskokriterierne. De årsager, der kan være medvirkende til, at man ikke får et arbejde eller en leverance. Nogle af disse årsager ligger hos tilbudsgiverne selv og fremgår af de foregående analyser.
Der er imidlertid også barrierer, som kan henføres til andre forhold, som enten de facto virker diskriminerende eller som i hvert fald udgør store barrierer, der må overvindes, uden at man altid kan sige at de er bevidst diskriminerende.
Et eksempel herpå er autorisationsregler, licensregler, måden hvorpå et arbejde opdeles i under- eller delentrepriser, forskellige arbejdsmarkedsregler i EU-landene og lignende. Dette er problemer, man især støder på i bygge- og anlægssektoren.
Ved vareleverancer løber man stadig ind i problemer med de nationale standard- og normspecifikationer, som anvendes, fordi der endnu ikke på alle områder er etableret fælles standarder og normer på EU-plan. Af mere direkte chikanerende problemer kan nævnes anvendelsen af hasteproceduren, for sen modtagelse af udbudsmateriale, urimelige tidsfrister, dårlige betalingsfrister, ufuldstændige informationer.
Et supplement til de ovennævnte grunde er at finde i Europa Kommissionens analyse. Denne viser, at blandt de vigtigste grunde til at virksomhederne ikke vinder opgaver i udlandet er: For det første, at ordregiverne har svært ved at acceptere nye leverandører, dernæst en manglende lokal tilstedeværelse, at prisen er for høj, samt at ordregivere har svært ved at acceptere nye ideer.
9.4 Branchespecifikke succeskriterier
Af mere branchespecifikke succeskriterier skal nævnes nogle, som ofte kommer til udtryk i samtaler med potentielle tilbudsgivere. Inden for bygge- og anlægssektoren såvel som inden for de rådgivende virksomheders verden er der enighed om, at man bør holde sig til sine specialer. Dette bygger alene på meget veletablerede regler, men også på lang tids erfaring. Der er i Danmark og en række andre nordeuropæiske lande en tradition for, at den rådgivende og den udførende funktion ikke blandes sammen. I de sydeuropæiske lande er forholdene lidt anderledes. Her er det ofte de offentlige virksomheder selv, som varetager den rådgivende funktion.
Ved en sammenblanding kan der dels være risiko for inhabilitet når mnde. Ofte er det simpelt hen den afgørende forudsætning for at blive prækvalificeret og derefter, i de tilfælde hvor det er tilladt, at blive anbragt på en kvalifikationsliste, hvorfra ordregiverne over de efterfølgende år rekrutterer tilbudsgivere.
De ovenfor beskrevne succeskriterier og tilsvarende faldgruber eller årsager til, at man ikke kan komme ind på markedet, rejser blandt mange andre også spørgsmålet om, hvordan man i fremtiden kan forbedre indsatsen for at gøre deltagelse i offentlige indkøb til en lige så naturlig ting som alle andre former for eksport.
9.5 Samarbejde mellem virksomheder
Der er tegn på, at der er ved at udvikle sig et særligt problem for de mindre virksomheder, som alle ellers taler så varmt om. I og med at udbuddene bliver større og større og derfor også mere og mere komplekse, bliver det vanskeligere for de mindre virksomheder at være med.
Fra udbyderside kan der naturligvis være gode grunde til at forsøge at gruppere opgaverne mest muligt. Det sparer penge og administration, hvis man kan nøjes med en enkelt udbudsforretning i stedet for et antal små. Men hvis man fra at definere en opgave som "rengøring af en bygning" til at omfatte management, drift, sikkerhed og rengøring af et bygningskompleks, bliver det vanskeligere for de små at klare opgaven, med mindre de svarer igen ved at danne konsortier, som kan dække udbuddets delområder. Men det er ikke nogen nem opgave at klare, i hvert fald på kort sigt. Kun hvis tendensen til de mere omfattende udbud holder, og peger i en bestemt retning, kan det blive aktuelt at danne sådanne konsortier. Men det må konstateres, at der her er endnu en årsag til, at udbudsmarkedet - på trods af de smukke ord og intentioner - ikke bliver mere favorabelt for de mindre virksomheder.
9.6 Samarbejde på tværs af grænser
Den traditionelle anvendelse af agenter på de fremmede markeder er naturligvis en metode, som kan anvendes, men metoden har svagheder - f.eks. overlappende loyalitet hos agenten. En egentlig etablering i form af filialer eller datterselskaber kan være relevant for en række danske virksomheder, specielt når de har nået en vis størrelse. En fysisk etablering på stedet - i det mindste under opgavens udførelse - vil i sagens natur typisk være nødvendig ved udførelse af bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser. Men partnerskaber er måske endnu mere indlysende, og de er ikke så meget brugt (endnu). Der er gjort et stort arbejde fra Europa-Kommissionens side for at fremme samarbejdet mellem især de mindre virksomheder, og der er skabt nye instrumenter for et sådant samarbejde.
Der er gode muligheder for at finde komplementaritet mellem mindre virksomheder i et eller flere EU-lande. Identifikation af partnere kan ske gennem deltagelse i f.eks. de såkaldte Europartenariater, eller ved hjælp af BC-Net. Der findes oven i købet ordninger fra EU (og fra nationale midler), som kan understøtte indgåelse af samarbejdsaftaler mellem mindre virksomheder (se bilag 5). Man kan etablere samarbejdet på forskellige måder, men en af de nye - som næsten ikke er brugt af danske virksomheder - er anvendelsen af de såkaldte Europæiske Økonomiske Firmagrupper, der er baseret på en EU-forordning (og dermed er enslydende i alle EU-lande). Det er en nem og billig samarbejdsform, som giver en legal status, og som ikke kræver nogen særlig egenkapital.
Det afgørende er måske ikke så meget formen for samarbejdet, men at det finder sted. Hvis en række mindre virksomheder går sammen i et partnerskab, kan de bruge hinanden til at være "lokale" på de enkelte nationale markeder og derved opnå en betydelig komplementaritet på områder, hvor de alligevel aldrig vil være konkurrenter.
Anvendelsen af sådanne europæiske, grænseoverskridende partnerskaber kan løse mange af de problemer, der er i forhold til de offentlige indkøb, men når de ikke anvendes mere, skyldes det formentlig en mangel på et målrettet internationaliseringsarbejde i de mindre virksomheder. Deres forsøg på deltagelse i EU-udbud indskrænker sig i de fleste tilfælde til, at de lader sig "lokke" til at deltage i et enkelt udbud. Det får de i reglen ikke succes på, og dermed opgiver de videre deltagelse med henvisning til, at det er helt umuligt. Det er det ikke. Det er deres strategi, der har været forkert!
Der har kunnet konstateres en tendens i vort materiale til, at ordregivere for at opnå stordriftsfordele grupperer tilbud, eller måske rettere omdefinerer opgaver fra f.eks. at være rengøring af en bygning til at være total vedligeholdelse og drift af en bygning. Sådanne større opgaver kan være vanskelige for en enkelt mindre virksomhed at give et troværdigt bud på, og derfor går sådanne opgaver i dag fortrinsvis til de større virksomheder, der kan matche ordregivers koncept. Igen vil et samarbejde - alliancer - mellem mindre virksomheder være en måde at kunne leve op til sådanne udbud, som den enkelte, mindre virksomhed ikke har en chance for at kunne klare alene.