8. Sammenfatning og analysens hovedresultater
Konkurrencestyrelsen:
Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet
Samtalerne med tilbudsgiverne og ordregiverne har i fællesskab belyst de mange problemer, som skaber hindringer for et europæisk marked for offentlige indkøb. En del af problemerne har at gøre med udbudsreglernes udformning og administration samt den hertil hørende overvågning. En anden del af problemerne har at gøre med de uundgåelige konsekvenser af at skulle operere på et marked, som adskiller sig fra hjemmemarkedet både i geografisk henseende og i henseende til sprog, kulturelle forhold, administrative traditioner, valutariske forhold osv. Man kan ikke med nogen grad af præcision vise, hvilken vægt hver af disse to kategorier har når det gælder indflydelsen på danske virksomheders deltagelse i offentlige indkøb i andre lande.
Denne analyse har i særlig grad søgt at belyse, hvad tilbudsgivere og ordregivere mener om udbudsreglernes anvendelse, men de øvrige forhold har naturligvis ikke helt kunnet holdes uden for analysen. Det skyldes bl.a., at der er overgangsområder, hvor en EU-lovgivning måske kunne ændre forudsætningerne. Det gælder bl.a. krav om regnskabsoplysninger, dokumentation af faglig kompetence og referencer. Her kunne EU-standardiserede regler være en stor håndsrækning til udenlandske tilbudsgivere.
Når man koncentrerer sig om de vurderinger, der vedrører anvendelse af EU-reglerne som de er, så kan man konstatere, at den samlede effekt af de gennemførte EU-regler efter både ordregivernes og tilbudsgivernes vurdering foreløbig er ret begrænset. De fleste ordregivere har en begrænset erfaring med udbud efter EU-reglerne. I alle lande kan det konstateres, at der er et meget lille antal udbud i forhold til et stort antal udbudsmyndigheder. For de fleste virksomheders vedkommende kan det konstateres, at deltagelsen i offentlige udbud i udlandet udgør en marginal del af deres omsætning.
Såvel tilbudsgivere som ordregivere opfatter reglerne som stive og svære at arbejde med. Det er kendetegnende, at ordregiver ikke frivilligt (ved udbud under tærskelværdierne) anvender udbudsreglerne. En del af forklaringen på dette kan være den manglende erfaring hos såvel virksomheder som ordregivere med anvendelsen af reglerne. En anden forklaring skal imidlertid søges i det forhold, at ordregivere helt naturligt har en præference for virksomheder, som har samme kulturelle baggrund og oprindelse. Personligt kendskab, erfaringer fra tidligere samarbejde samt fælles sproglige og kulturelle referencerammer er af meget stor betydning for valg af leverandør. I specielt de tilfælde, hvor der er tale om mere komplicerede udbud (f. eks. rådgivningsydelser) er der ikke tale om en "objektiv leverance", men det er snarere et spørgsmål om samarbejde baseret på gensidig tillid og forståelse. Det er alle hensyn, som EU-direktiverne ikke tillader, bliver taget i betragtning. Det er derfor ikke overraskende, at reglerne opfattes stive og svære at arbejde med. En vigtig konklusion er derfor, at udviklingen for øget offentlig udbuds-handel på tværs af grænserne, ikke alene kan sikres ved at direktiverne juridisk overholdes, men at der sker en holdningsændring hos ordregivere, således at de reelt søger "det bedste tilbud" uden hensyntagen til oprindelseslandet.
Tilbudsgiverne har ikke kunnet konstatere nogen væsentlig lettelse i markedsadgangen. Ordregiverne skønner, at der nok kommer lidt flere tilbud end tidligere, om end de ikke kan tilskrive dette forhold en større deltagelse af udenlandske virksomheder.
Forklaringen på den noget større mængde af tilbud er måske derfor, at det først og fremmest har været en stimulans for virksomheder i ordregiverens eget land, at der foretages flere offentlige indkøb på grund af reglerne. Det kan dog være vanskeligt at identificere udenlandske virksomheder, idet hovedparten er etableret i de lande, hvor de byder.
Med hensyn til udbudsformer er det vigtigt for ordregivere at være opmærksom på, at virksomhederne generelt ikke er særligt glade for offentligt udbud. Ordregivere får ved denne udbudsform ikke nødvendigvis mange henvendelser, og de virksomheder, der afgiver tilbud, er måske ikke de mest kvalificerede. Ved offentligt og begrænset udbud efterlyser flere virksomheder mulighed for en større dialog med ordregiverne ud fra den betragtning, at den manglende dialog gør det vanskeligt at tilbasse deres tilbud til ordregivernes egentlige behov. Endvidere oplever ordregivere, at de i visse situationer må betale højere priser for leverancen pga. den manglende mulighed for forhandling.
Både ordregivere og tilbudsgivere kan registrere marginalt lavere priser eller pres på fortjenstmarginen, men det er usikkert om det kan henføres til de nye regler. Det kan også være resultatet af en generel skærpelse af konkurrencen i næsten alle europæiske lande og på tværs af grænserne i Det Indre Marked.
Den væsentligste effekt af de nye regler for både ordregivere og tilbudsgivere synes at være, at udbudsprocedurerne er blevet mere kostbare. Ordregiverne er nødt til at være mere præcise i deres beskrivelse af, hvad de efterspørger og har som følge heraf måttet forbedre deres interne planlægning og deres langsigtede indkøbspolitik.
Dette stiller også mere kostbare krav til tilbudsgiverne. De skal kunne dokumentere deres erfaringer og kvalifikationer, hvilket ofte er vanskeligt og dyrt. De skal samtidig udarbejde tilbuddene på basis af mere specifikke krav.
Det skulle til gengæld give dem et bedre og mere overskueligt udbudsmateriale, men det synes ikke at være sket. Tilbudsgiverne føler stadig betydelig usikkerhed i en række udbudssituationer.
På denne baggrund må man spørge, hvorfor effekten egentlig er så lille i betragtning af de meget store anstrengelser, der gøres både på det politiske og administrative plan.
Skyldes det alene, at man stadig er i en indkøringsfase, eller er der fremdeles en række strukturelle hindringer til stede, som ikke er ryddet af vejen? Det sidste synes i høj grad at være tilfældet. Tilbudsgiverne må f.eks. konstatere, at de i realiteten skal være permanent repræsenteret på de udenlandske markeder, hvor de ønsker at deltage i offentlige indkøb. Det er kostbart og begrænser den faktiske markedsadgang. Ordregivernes svar på denne kritik er, at de ikke er interesseret i at engagere sig med eksotiske tilbudsgivere, som bor langt væk og som ikke kan tilbyde hurtig service og udrykning i tilfælde af tekniske svigt eller andre driftsproblemer.
En vigtig konstatering er, at markedsadgangen ikke alene sikres ved, at virksomhederne abonnerer på EF-Tidende. Virksomhederne anser ikke EF-Tidende, som et væsentligt redskab i deres eksportstrategi. De fleste virksomheder siger, at det er vigtigt at kende kommende udbud inden, de publiceres. EF-Tidendes begrænsede popularitet skyldes muligvis de problemer, der stadig er omkring overholdelse af publiceringsreglerne og tidsfristerne for, hvornår publiceringen skal finde sted. Dertil kommer EF-Tidendes generelt lave kvalitetsniveau mht. oversættelse og definitioner.
Tilbudsgiverne må også konstatere, at bureaukratiske problemer stadig er meget store og at udbud ofte er uoverskuelige. Ordregiverne har til gengæld et ønske om at gøre udbudsforretninger mere omfattende, således at både design, bygning, vedligeholdelse og management af en offentlig institution skal varetages af private. Og selve udbudsreglerne gør proceduren mere kompleks.
Ordregiverne må på den anden side konstatere yderst ringe interesse fra rent udenlandske virksomheder. De må ofte opsøge mulige leverandører, da offentligt udbud ikke giver de ønskede resultater. Ordregiverne mener ligeledes, at mange af klagerne fra tilbudsgivere skyldes et grundlæggende manglende kendskab til udbudsreglerne.
Tilbudsgiverne er bekymrede over en udbredt anvendelse af hasteproceduren i visse lande, over for sen publicering af udbuddene og af irrelevante krav om tests og dokumentation. Ordregiverne er til gengæld forsigtige for at undgå klager over for lemfældig anvendelse af reglerne. Selve det klagesystem, som skulle rette op på nogle af de nævnte problemer, er ikke særligt anvendt.
Endelig er der stadig store faktiske barrierer på grund af betydelige forskelle i prisstrukturer og på grund af valutarisiko. Problemerne fremgår også af den makroøkonomiske analyse af situationen. Der er meget store forskelle mellem graden af markedspenetrering for udenlandske varer i de forskellige medlemslande.
Uheldigvis for Danmark er vort største marked overhovedet, nemlig det tyske, tilsyneladende det marked i Europa, som er mindst åbent over for import til den offentlige sektor, mens vi selv er et meget åbent marked. Denne store forskel kan delvis skyldes den tyske økonomi, som på grund af sin størrelse er meget mere selvforsynende end den danske, men det forklarer langt fra alt, idet Tyskland er meget mere lukket sammenlignet med andre store økonomier.
Denne asymmetri, sammen med det forhold at vort andet store marked, nemlig det svenske, også er mindre åbent end vort eget, betyder formentlig, at Danmark har et klart underskud på balancen af offentlige indkøbsordrer.
Af denne analyse kan man derfor foreløbig drage fire konklusioner:
- Danmark har en åbenlys interesse i, at EU-reglernes anvendelse overholdes bedre på vore største markeder.
- Der er behov for at bistå danske virksomheder med at overvinde de mange endnu eksisterende barrierer.
- Der er desuden behov for at styrke klagesystemet og dialogen mellem medlemstaternes konkurrencemyndigheder.
- Og der er behov for en dialog med ordregivere for at få dem til at føle sig mere trygge og mindre bureaukratiske i deres anvendelse af reglerne.