• Konkurrence
• Forbrugerforhold
• Offentlig Konkurrence
• Tilsyn
• Om os

• Cookies
• Presserum
• Job
• Publikationer
• • Publikationer 2012
  • Konkurrence- og forbrugeranalyser
  • Konkurrence- og forbrugerredegørelser
  • Publikationsarkiv
  • • KonkurrenceNyt
  • Salg af publikationer
• Kontakt

Konkurrencestyrelsen:
Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet

I forbindelse med denne undersøgelse er der foretaget en række interviews med ordregivere, først og fremmest inden for det kerneområde som består af statslige, regionale og kommunale myndigheder. Interviewene er ikke tilstræbt at udgøre et repræsentativt udsnit af alle udbydere på de relevante markeder for danske virksomheder. Sigtet har derimod været at indsamle oplysninger fra en række centrale ordregivere med henblik på at få synspunkter direkte fra folk, som i det daglige er beskæftiget med udbudsopgaver, som støtte for undersøgelsens øvrige vurderinger af det offentlige indkøbsmarked. Med hensyn til det repræsentative skal yderligere bemærkes, at de interviewede ordregivere i høj grad har været fra større organisationer med en betydelig erfaring i offentlige indkøb.

De interviewede myndigheder er:

• Indenrigsministeriets indkøbsafdeling (Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern) (Tyskland)
  
• Zwolle vandforsyning (Zwolle Water Supply Company) (Holland)
  
• Nederlandenes indkøbscentrum (Nederlands Inkoopcentrum) (Holland)
  
• Nordrhein-Westfalens indenrigsministerium (Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen) (Tyskland)
  
• Barcelona by (Ajuntament de Barcelona) (Spanien)
  
• Regionen Catalonien (Generalitat de Catalunya) (Spanien)
  
• Stockholms Läns indkøbsafdeling (Sverige)
  
• Det statslige vejvæsen (Vägverket) (Sverige)
  
• Stockholm bys indkøbsafdeling (Sverige)
  
• Hackney kommune (London Borough of Hackney) (UK)
  
• Indenrigsministeriets indkøbsafdeling (Home Office Procurement Unit) (UK)
  
• Finansministeriets centrale indkøbsafdeling (HM Treasury Central Unit of Procurement) (UK)
  
• Indenrigsministeriets centrale logistikadministration (Ministère de l'Interieur, Service de la Logistique de l'Administration) (Frankrig)
  
• Ministeriet for Forsyninger, Bolig og Transport (Ministère de l'Equipment, du Logement et des Transports, Direction des Affaires Economiques et Internationales) (Frankrig)
  
• Paris By (Maire de Paris, Direction de la Logistiques, des Telecommunications et de l'Information, Bureau des Achats) (Frankrig)
  
• Rådet for Den Europæiske Union
  
• Europa-Kommissionen (DG IX)

Europa-Parlamentet har ikke ønsket at deltage i interview-undersøgelsen.

Disse myndigheder beskæftiger sig med stort set alle former for udbud, herunder bygge- og anlægsarbejder samt indkøb af såvel varer som tjenesteydelser. Myndighederne har alle en betydelig aktivitet på området og indgår et stort antal kontrakter. En organisation som Beschaffungsamt des Bundesministerium des Innern har 80 ansatte til at tage sig af offentlige indkøb, mens f.eks. Stockholms Län har 15 medarbejdere centralt og 50 indkøbere decentralt (f.eks. på sygehuse). Det har været karakteristisk, at de fleste organisationer har mange små udbudsforretninger, hvoraf en del ligger under EU-direktivernes tærskelværdier og derfor formelt set ikke skal følge direktivernes regler. Desuden findes der i en række tilfælde centrale indkøbsorganisationer, der på basis af et antal udvalgte leverandørers produkter laver kataloger, som de tilsluttede offentlige myndigheder kan bruge til deres indkøb. Det gælder således flere steder, at der købes ind til uspecificerede behov, hvorefter andre offentlige myndigheder kan bestille fra den pågældende indkøbsorganisations katalog uden at skulle foretage et offentligt udbud.

Ordregiverne bruger alle de formelle annonceringsregler med offentliggørelse i EF-Tidende (i hvert fald hvis tilbuddet ligger over tærskelværdierne). Desuden anvendes af og til lokale aviser eller specialtidsskrifter for licitationer. Kun i enkelte tilfælde siger myndighederne, at de har direkte, personlige kontakter med leverandører i forbindelse med annonceringen af udbuddene. En britisk undersøgelse, baseret på oplysninger fra 1994, viste, at langt de fleste af ordregiverne brugte EF-Tidende, mens andre populære medier var de nationale aviser og fagpressen. Kun få brugte aviser i andre EU-lande. Derimod ville mange ordregivere gerne have den direkte, personlige kontakt med leverandørerne, og de brugte derfor denne direkte kontaktmetode som middel til at få de leverandører, de gerne ville have til at afgive et tilbud. Europa-Kommissionen bruger i forbindelse med sine udbud udelukkende EF-Tidende, mens f.eks. EUs Ministerråd også bruger andre medier, og i tilfælde, hvor indkøbene ligger under tærskelværdierne, bruger man slet ikke EF-Tidende.

7.1  Ordregivernes vurdering af reglernes effekt

En britisk undersøgelse, der bygger på tal fra 1994, kan konstatere, at der allerede på det tidspunkt var en tendens til, at EU-reglerne medfører en forøgelse af antallet af firmaer, som henvender sig til de ordregivende myndigheder. Det gjaldt såvel nationale virksomheder, som det gjaldt virksomheder fra andre EU-lande. Mere præcist angav undersøgelsen, at ca. 50 pct. af ordregiverne vurderede, at reglerne havde givet anledning til, at flere virksomheder meldte sig som interesserede i at afgive tilbud. Men det skal understreges igen, at der heller ikke her var tale om revolutioner: stigningen i antallet af virksomheder vurderedes til at være lille til moderat. Dramatiske stigninger var der ikke tale om.

Det bekræftes også af de interviews, vi har foretaget i Storbritannien. Stigningen i antallet af udenlandske firmaer, der byder, er meget beskeden, og det kan af og til være vanskeligt at skelne mellem nationale og udenlandske virksomheder, fordi de udenlandske ofte vil byde gennem et datterselskab eller lignende i landet. I et af interviewene i Frankrig kunne man konstatere en stigning i antallet af bud fra udenlandske virksomheder, som har opkøbt franske virksomheder. Dette er måske ligefrem udtryk for en bevidst strategi fra europæiske virksomheders side for at deltage i det franske marked, herunder det franske udbudsmarked.

Fra EUs Ministerråds side blev der imidlertid givet udtryk for, at reglerne har givet færre tilbud. Som eksempel på problemstillingen blev nævnt, at der tidligere var en liste med 23 leverandører af papir, som gav tilbud på små, men hyppige udbud. I stedte har man nu annonceret efter leverandører for en 5-årig periode, og på dette relativt store udbud kom der kun ni tilbud. Lige modsat er det med Europa-Kommissionen. Her har man i årene efter 1993 mærket en bemærkelsesværdig stigning i antallet af tilbud fra leverandører.

Derimod er tendensen mere klar, når det gælder en anden af de effekter, man gerne ville opnå gennem udbudsreglerne, nemlig prisen. Langt de fleste af de interviewede har kunnet konstatere prisreduktioner i forbindelse med udbud. Der er nok en generel tendens til øget konkurrence i Europa, bl.a. som følge af åbningen af markederne med indførelse af de generelle regler i Det Indre Marked, som kan have haft en effekt på priserne. Men selv om det har været svært for de interviewede præcist at sige, hvor årsagerne til prisfald ligger, så er de fleste af dem tilbøjelige til at pege på udbudsreglerne som en faktor - om end som én blandt flere. Det gælder såvel for varer som for tjenesteydelser, f.eks. rengøring, hvor der har kunnet konstateres store prisfald f.eks. i Sverige.

Den tidligere nævnte britiske undersøgelse fra 1994 viste ikke på det tidspunkt væsentlige besparelser. Langt de fleste ordregivere angav på det tidspunkt, at deres besparelser enten var 0 eller meget marginale. Hvis man ser på tallene i forhold til omsætningen, kunne der konstateres lidt flere besparelser, hvilket altså kunne tyde på, at det især er på de store udbud, der kan findes besparelser. Men disse oplysninger skal naturligvis tages med det forbehold, at de stammer fra perioden umiddelbart efter vedtagelsen og gennemførelsen af udbudsreglerne på nationalt plan.

Mange udbydere siger også, at udbudsreglerne har betydet, at de har måttet organisere deres indkøbsarbejde bedre. Den deraf følgende bedre planlægning af indkøbene har klart haft en positiv effekt på de priser, der opnås og i det hele taget for effektiviteten af de offentlige indkøb.

Reglernes kompleksitet - og frygten for kritik og "sager", hvis reglerne ikke overholdes - har således medført, at mange ordregivere har ansat mere personale og har trænet deres personale bedre. Dette, sammenholdt med en samtidig reorganisering af indkøbsorganisationer, har ført til den vigtige effekt af udbudsreglerne, at det offentlige indkøbsarbejde er blevet organiseret bedre og er blevet mere effektivt, hvilket så i sig selv kan medføre bedre procedurer og lavere priser.

Den nævnte undersøgelse blandt britiske udbydere viser da også, at de fordele, man fandt reglerne havde bragt, primært var, at indkøbsarbejdet blev bedre tilrettelagt, og at man fik en bredere basis af bydende virksomheder.

De interviewede myndigheder siger stort set alle sammen, at udbudsregler har gjort udbudsprocedurerne dyrere. Det er ikke alene EUs regler, der tænkes på i denne sammenhæng, men også formaliserede, nationale regler. En hollandsk ordregiver siger, at der i gennemsnit går 20 arbejdsdage til en udbudskontrakt, og drejer det sig om meget store udbud, kan 50-60 arbejdsdage være nødvendige for at forberede udbuddet. En af de interviewede ordregivere fra Tyskland har således nævnt som et ekstremt tilfælde, at en kontrakt til 1 million D-mark kan koste op til 20 pct. i udbudsadministration! Det gennemsnitlige bud på omkostningerne er langt lavere, men der er også ordregivere, som mener, at EU-reglerne mere eller mindre kodificerer den "best practice", man under alle omstændigheder burde følge.

De interviewede peger også på, at udbuddene er en langsommelig proces. Publiceringen tager tid (og koster penge), og forberedelserne er også langsommelige. Et udbud med prækvalifikation tager op til 77 dage, og på det tidspunkt er der ikke taget stilling til de indkomne tilbud. Til gengæld peger andre på, at den langsommelige proces også er et tegn på, at udbuddene forberedes godt, og at projekterne derfor strammes op. Med andre ord peges der på en effekt i form af mere effektive udbudsprocedurer som følge af kravene i udbudsreglerne. Se desuden bilag 7 om tidsfrister.

Der er også ordregivere, som klager over, at EU-reglerne ændres for meget og for ofte. Fra bl.a. officiel tysk og fransk side har man i forbindelse med høringssvarene til Kommissionens Grønbog anbefalet, at der kommer en pause med hensyn til ny lovgivning vedrørende offentlige indkøb. Andre lande tilslutter sig også denne betragtning.

Der var meget varierende svar på spørgsmålet om anvendelse af eksterne konsulenter i forbindelse med udfærdigelse af udbudsmaterialet. En enkelt af de interviewede (NIC i Holland) fungerer selv som konsulent over for andre ordregivere, men blandt de øvrige var der næsten dødt løb mellem dem, som bruger eksterne konsulenter og dem, som ikke gør det. I tilfælde, hvor der er tale om særdeles komplicerede tekniske spørgsmål, vil der nok være en tendens til, at man trækker på tekniske eksperter i forbindelse med udarbejdelse af materialet. De britiske ressourcepersoner, der blev interviewet til denne undersøgelse, gav alle udtryk for, at de anvender eksterne konsulenter i forbindelse med udbudsprocedurerne. Der findes også en række specialiserede virksomheder på netop dette området i landet.

En sammenfatning af de interviewede ordregiveres vurdering af fordelene ved at følge EUs udbudsregler peger på disse punkter:

• Prisbesparelser, eller en bedre kvalitet til samme (eller lavere) pris (penge sparet for det offentlige)
  
• Flere og bedre produkter at vælge imellem
  
• De formelle regler betyder bedre udbudsforretninger som følge af bedre intern organisering og disciplin

En lidt anden version kom fra en tysk indkøber, som oplyste, at mens han tidligere kunne præsentere en given pris til virksomhederne og spørge dem om, hvad de kunne levere til denne pris, må han nu lave en klar beskrivelse af de ønskede produkter og spørge virksomhederne, til hvilken pris, de kan levere. Utvivlsomt et udtryk for en følelse af færre frihedsgrader i jobbet som offentlig indkøber, og måske samtidig en tilkendegivelse af, at virksomhederne har fået større muligheder for at sætte prisen selv. Der har også været enkelte tilkendegivelser i retning af en mistanke om, at der ligefrem er blevet etableret aftaler mellem leverandører, som kunne ligne kartelsammenslutninger. Samme opfattelse gav Kommissionen og Rådet også udtryk for. Den manglende mulighed for forhandling med leverandørerne medfører efter deres opfattelse i visse tilfælde højere priser.

Det helt afgørende spørgsmål - om udenlandske virksomheders deltagelse i leverancer som følge af EU-reglerne - kan ikke vurderes præcist ud fra de interviews, der er foretaget i forbindelse med denne undersøgelse. Blandt de interviewede kan stemningen bedst sammenfattes som, at en lille men stadigt stigende andel af leverandørerne kommer fra andre lande end ordregiverens. I tilfælde, hvor udenlandske firmaer deltager, sker det ofte via en lokal repræsentant i ordregiverens land. Nogle ordregivere stiller ligefrem krav om, at virksomhederne er repræsenteret i ordregiverens land, fordi de ønsker en tæt kontakt til virksomheden.

Det er en klar konklusion af undersøgelsen, at udenlandske virksomheder stort set kun deltager i udbud (med succes), hvis de arbejder gennem en agent eller gennem egen etablering i ordregiverens land. Dette krav kan ikke, og bliver heller ikke, formuleret så håndfast som oven for, og det ville da også være en overtrædelse af reglerne, hvis det skete. Men det er derimod ofte realiteten, at virksomheden skal have en repræsentation tæt på ordregiveren, hvis den skal have succes.

Flere udenlandske virksomheder beder om udbudsmaterialet, men de byder ofte ikke, og det kan bl.a. skyldes, at der ikke anvendes mange ressourcer på at oversætte udbudsmaterialet til andre sprog. Sker det, skyldes det i de fleste tilfælde, at man meget bevidst ønsker udenlandsk deltagelse i løsningen af en opgave.

7.2  Ordregivernes vurdering af tilbud

Selv om enkelte af de interviewede indrømmede, at der stadig var en tendens til, at man gerne ville støtte lokale virksomheder i forbindelse med udbuddene, så var det ikke fornemmelsen, at dette var en generel holdning, hverken officielt eller reelt. Derimod var der ikke almindelig opbakning bag princippet om, at det altid gælder om at få den laveste pris. Forhold som kvalitet, leveringssikkerhed og leveringstidspunkt spiller tilsyneladende en lige så stor rolle i ordregivernes indkøbspolitik. De fleste ordregivere opererer med et pointsystem til bedømmelse af de indgivne bud, og her er prisen i reglen vægtet højt, men også leveringstid og andre forhold omkring leveringen spiller i de fleste tilfælde en stor rolle.

Der er også tale om en differentieret holdning til priskriteriet alt efter hvilke ydelser, der er tale om. Drejer det sig f.eks. om indkøb af stort omfang, kan der være tale om produkter, der skal bruges i mange år. Derfor er en langsigtet strategi, der indeholder krav om kvalitet, holdbarhed, muligheder for servicering osv., meget vigtig i sådanne tilfælde. Er der derimod tale om standardindkøb af billigere standardprodukter, som f.eks. papir, er det nemmere at lave en prissammenligning på de tilsvarende produkter.

Fra især tysk og svensk side blev der endvidere lagt vægt på miljømæssige forhold i forbindelse med produkter, der indkøbes. Også emballagen spiller en rolle, og i Stockholm har man ligefrem en miljøhåndbog, der følges af indkøberne. Noget tilsvarende findes i Storbritannien, hvor man har en "Best Practices Guide" for indkøberne. I Frankrig gøres der ligeledes forsøg på at integrere miljøhensyn, men det nævnes også, at da sådanne forhold reguleres af andre nationale og europæiske standarder, er der ikke grund til at bruge kriterier vedrørende miljø i udbuddene. Anvendelse af de fælles EU-regler for miljørevision af virksomheder og for miljømærker for produkter er derimod ikke indarbejdet i indkøbspolitikken hos de interviewede.

7.3  Udbudsprocedurer

Ifølge oplysninger fra Europa-Kommissionen, baseret på 1996-tal, er de offentligt udbud de mest anvendte inden for EU. I alt 57 pct. af samtlige udbud var i dette år offentlige udbud, mens de begrænsede udbud udgjorde præcist en tredjedel. Udbud efter forhandling anvendtes kun i 10 pct. af tilfældene. Kommissionen noterer også en forskel mellem forskellige typer udbydere: det er de lokale myndigheder, og EU-institutionerne, der mest bruger offentligt udbud. Samtidig ligger det klart, at de offentlige udbud mest bruges i forbindelse med bygge- og anlægsarbejder, der også i reglen er forholdsvis store. De offentlige udbud bruges mindre i forbindelse med vareleverancer og endnu mindre i forbindelse med køb af tjenesteydelser, hvor såvel begrænset udbud og udbud med forhandling anvendes meget.

Kommissionen har også på basis af TED-databasen undersøgt, hvorledes de forskellige procedurer blev anvendt i medlemslandene. Her er der markante forskelle, i hvert fald for det år, som undersøgelsen vedrører, nemlig 1995:

Tabel 7.1:  Offentligt udbud i forhold til samtlige udbud (1995):

De store forskelle i valgte udbudsprocedure må i det væsentlige skyldes forskellige nationale traditioner. Så forskellige lande som Danmark og Italien anvender offentligt udbud meget lidt, mens f.eks. Spanien og Østrig stort set ikke anvender andet. Se i øvrigt bilag 6.

Der er også markante forskelle i anvendelsen af udbud med forhandling:

Tabel 7.2:  Udbud med forhandling i forhold til samtlige udbud (1995).

Det fremgår i øvrigt af Kommissionens tal, at det i udpræget grad er de offentlige forsyningsvirksomheder, der bruger udbud med forhandling. Denne form er den mest anvendte af alle udbudsformer for denne type udbydere og udgør 42,9 pct. af alle udbud fra denne sektor (i 1995). Det kan bl.a. skyldes, at i forsyningssektoren kan denne udbudsform anvendes på lige fod med offentligt og begrænset udbud. Endvidere at der ofte er tale om teknisk komplicerede udbud, der kræver den uddybning, som udbud med forhandling kan give. Udbud med forhandling er hos andre udbydere noget forkætret, som det fremgår af beskrivelsen nedenfor af resultaterne af de interviews, der ligger til grund for denne undersøgelse. Se desuden bilag 9 om udbud med forhandling.

Man kunne måske så mene, at de lande, som stort set ikke anvender udbud efter forhandling, i stedet forsøger at misbruge hasteproceduren. Denne procedure må efter reglerne kun anvendes i absolutte særtilfælde, men det kunne frygtes, at den kunne

blive brugt til i praksis at gøre det umuligt for udenlandske virksomheder at byde. I Kommissionens undersøgelse, baseret på 1995-tal, blev anvendelsen af denne procedure opgjort således:

Tabel 7.3:   Anvendelse af hasteproceduren som pct. af samtlige udbud (1995):

Man kan naturligvis altid diskutere, hvad en for vidtgående anvendelse af hasteproceduren er. Men det kan slås fast, at en anvendelse af det italienske omfang i hvert fald ikke er tiltænkt i direktiverne. Den britiske og den tyske anvendelse af hasteproceduren skiller sig også ud fra de øvrige lande, som har en "passende" lav anvendelse. Man kan også notere sig, at de lande, som stort set ikke anvender udbud efter forhandling - især Grækenland, Spanien og Portugal - ikke bruger hasteproceduren i stedet for at forhindre fremmede bud i at nå frem i tide.

For Italiens vedkommende bruges hasteproceduren såvel af centraladministrationen (i ikke færre end 62 pct. af tilfældene) og af regionale og lokale administrationer. Derimod bruges metoden stort set ikke af de italienske forsyningsvirksomheder, der i overvejende grad har brugt begrænset udbud eller forhandlingsmetoden. Hvis man alene ser på de centrale myndigheder, så anvendes hasteproceduren også meget i Tyskland (knap 20 pct.), i Storbritannien (8 pct.) og i Danmark (6 pct.). Se desuden bilag 8 om hasteproceduren.

I de oplysninger, der er givet i forbindelse med denne undersøgelse, varierer anvendelsen af offentligt udbud meget blandt ordregiverne. Nogle siger, at der kommer for få tilbud ved de offentlige udbud, men så forskellige ordregivere som Catalonien og Stockholms Län bruger næsten ikke andet, selv til indkøb af mindre varer som f.eks. kontorartikler. I Stockholms tilfælde er der i sådanne tilfælde normalt tale om aftaler om levering i en længere periode, f.eks. 2-3 år. En interessant forskel kom i interviewene i Storbritannien. Mens en kommunal organisation klart gik ind for offentligt udbud, var det britiske indenrigsministerium og finansministeriets udbudsafdeling klart imod anvendelsen af denne procedure. Indenrigsministeriet foretrak forhandlingsproceduren - og mente den skulle anvendes mere - mens finansministeriet helst ville bruge begrænset udbud. - Myndighederne kan ikke lide offentligt udbud, for det giver en masse arbejde pga. ofte mange tilbud, sagde man fra finansministeriets side.

Europa-Kommissionen selv foretrak i den første periode efter reglernes indførelse at bruge offentligt udbud, men Kommissionen synes nu på vej mod at foretrække begrænset udbud - primært på grund af høje oversættelsesomkostninger ved offentligt udbud. Ved begrænset udbud oversættes udbudsmaterialet kun til de indbudtes sprog.

De begrænsede udbud har sine tilhængere, fordi det er muligt at sortere de virksomheder fra, der ikke findes gode nok, for derefter at indbyde et begrænset antal firmaer til at afgive tilbud. Andre finder dem unødvendige, fordi der simpelt hen ikke modtages særlig mange bud selv ved de offentlige udbud. Derfor er sorteringsprocessen unødvendig.

Opbygningen af leverandørlister via prækvalifikation bruges f.eks. til rammeaftaler om levering af konsulentydelser, men bruges ellers stort set ikke af de interviewede.

Udbud efter forhandling, som foretrækkes af en del virksomheder, bliver ikke i samme omfang nævnt af indkøberne, men denne metode har også status af en undtagelsesregel. Blandt de interviewede blev denne metode mest anvendt i forbindelse med meget store tilbud, men der spores en tendens til, at der holdes interviewrunder efter at tilbuddene er afgivet. Men der spores også en frygt blandt ordregiverne for at få kritik for at anvende metoden forkert - formentlig først og fremmest fordi metoden giver ringe mulighed for transparens. En del af ordregiverne tilkendegav desuden, at de kan overveje at anvende forhandlinger, såfremt de afgivne bud ikke når de kvalitetskrav, der er opstillet på forhånd. Der kan også være tale om, at man tager en interviewrunde, når beslutningen næsten er taget. I så fald er det med én eller kun nogle få virksomheder, hvilket har den betydning, at man kan sikre sig, at man har fat i den rigtige virksomhed, og desuden kan man forhandle kontraktmæssige spørgsmål på dette tidspunkt.

Men der er også udbydere, som finder forhandlingerne vanskelige, fordi der ikke findes regler for, hvordan de skal foregå, eller hvad de kan dreje sig om. Igen har man her en vis frygt for kritik på grund af uklare regler. Det kunne give problemer i forhold til ligebehandling af de bydende i denne forbindelse, og der er kommet klare tilkendegivelser fra ordregivere - især fra fransk side - om, at man ikke bør slække på kravene eller gøre dem mere fleksible.

Europa-Kommissionen forsøger at undgå at anvende denne procedure. Men i visse tilfælde er den nødvendig, simpelt hen fordi man ikke har fået tilstrækkeligt med tilbud (eller for dårlige tilbud) til at kunne afgøre sagen på baggrund af et offentligt udbud.

Såfremt en virksomhed beder om svar på opklarende spørgsmål, sendes spørgsmålet og svaret til samtlige bydende virksomheder for at stille dem lige. Det sker imidlertid, at virksomheder afholder sig fra at stille sådanne spørgsmål, fordi det kan afsløre svagheder i deres position i forhold til leverancen.

De interviewede ordregivere lagde stor vægt på, at man ikke generelt kan udpege en favoritmetode for udbud. Det tager man stilling til i det konkrete tilfælde. Derimod blev der lagt stor vægt på, at udbudsmaterialet er af en så høj kvalitet, at virksomhederne nøjagtigt ved, hvad det er, de byder på. Hvis udbudsmaterialet er godt, kommer der heller ikke så mange uddybende spørgsmål. Derfor undgår man i reglen problemerne med at trække grænser mellem egentlige forhandlinger og besvarelse af uddybende tekniske spørgsmål.

Offentligt udbud ser som nævnt ud til at være ganske populære, og denne udbudsform blev anvendt af et flertal af de interviewede til alle typer af udbud, dvs. for bygge- og anlægsarbejder, for levering af varer, for levering af tjenesteydelser og i forbindelse med leverancer til forsyningssektorer.

Begrænset udbud blev ikke brugt særlig ofte, og udbud efter forhandling ser ud til i stort omfang at være reserveret til bygge- og anlægsprojekter og til andre specielle sager (f.eks. hvor det er svært at beskrive produktet eller tjenesteydelsen præcist), og kun i tilfælde, hvor det eksplicit er tilladt i lovgivningen.

Med henblik på at få så mange og så gode tilbud som muligt, holder mange ordregivere informationsmøder om deres indkøbsplaner. Sådanne møder er især almindelige i forbindelse med større udbud. De fleste ordregivere har tillige meget hyppige kontakter med deres leverandører. Virksomhederne besøger ofte ordregiverne, og de offentlige indkøbere er på besøg hos virksomheder, eller møder leverandører i forbindelse med messer og lignende arrangementer. I Frankrig blev der nævnt eksempler på, at der ikke afholdes møder med virksomhederne direkte, men med de forskellige relevante brancheorganisationer. Afholdes sådanne informationsmøder i EU-institutioner sker dette med tolkning til de virksomheder, der er repræsenteret på mødet.

Der er en tendens til, at der holdes flere møder med leverandører, enten i form af generelle "meet the buyer-days" eller specialkonferencer efter annonceringen af udbuddet, men før licitationsmaterialet er sendt ud.

Der var en meget klar holdning til, at virksomheder, som ønsker at byde på en given opgave, skal holde sig væk fra eventuelle forundersøgelser. Det var et punkt, de fleste ordregivere administrerer stramt. Skal der ske rådgivning af ordregiveren forud for udbuddet, skal det ske via uafhængige konsulenter, ikke af virksomheder, der kan løse selve opgaven. Har de medvirket i en forundersøgelse, vil de af de fleste ordregivere blive ekskluderet fra at deltage i selve udbuddet. I Storbritannien blev der dog givet eksempler på, at man f.eks. i forbindelse med bygge- og anlægsopgaver kunne kombinere arkitektopgaver med byggeopgaverne i et udbud.

Det vil naturligvis altid være en bekymring hos de bydende virksomheder, at den offentlige myndighed, efter afgivelsen af tilbuddene, trækker projektet tilbage. Men det sker tilsyneladende meget sjældent. Dog sagde enkelte af de adspurgte, at det kan ske i op til 10 pct. af tilfældene, og i så fald på grund af ændrede budgetter. Det kan også skyldes, at ingen af de afgivne bud de krævede specifikationer. Og her var enkelte ærlige nok til at sige, at dette sidste også kunne skyldes, at udbudsmaterialet ikke har været godt nok til at kunne give et kvalificeret tilbud.

7.4  Vurdering af kriterierne

Kriterierne kan komme ind i billedet på forskellige stadier i udbudsprocessen. Der er først og fremmest de officielle kriterier, som bliver omtalt i annonceringen af udbuddet, men der er også de kriterier, som derefter bliver anvendt ved vurderingen af de afgivne bud.

Blandt vurderingskriterierne er det som nævnt oven for ikke kun prisen, der er afgørende, når beslutningerne om valg af leverandør skal træffes. Faktisk var der ingen af de adspurgte, der angav prisen som det vigtigste kriterium, om end nok som et vigtigt kriterium blandt flere mulige. Et kriterium som det økonomisk mest fordelagtige tilbud (med en livscyklus betragtning for produktet eller tjenesten) blev vurderet som mere vigtigt. Det gælder om at få "value for money", som en britisk ordregiver udtrykte det.

I "det økonomiske mest fordelagtige tilbud" vil prisen derimod ofte være den afgørende faktor, når der skal vælges mellem de tilbud, der opfylder livscykluskriterierne, og i hvert fald synes prisfaktoren at udgøre mindst 50 pct. blandt de tilbageværende faktorer.

Blandt andre vigtige kriterier kan nævnes forhold som nærhed til leverandøren, tillid mellem leverandør og ordregiver, en effektiv levering af service, virksomhedens erfaringer med at levere til offentlige udbydere og sproget. I mange tilfælde lægges der meget stor vægt på, at der kan leveres den nødvendige service efter salget. Derfor er det vigtigt for tilbudsgivere at kunne tilbyde en overbevisende eftersalgsservice, enten grænseoverskridende eller via repræsentant eller etablering i nærheden af ordregiveren eller leveringsstedet. Dette sidste hænger bl.a. sammen med, at man ikke kan forvente, at folk, som arbejder der, hvor varen skal leveres og installeres, kan tale fremmede sprog. Man ønsker også ofte instruktion i betjening af udstyret, og her gælder naturligvis samme overvejelser.

De tal, som Europa-Kommissionen har analyseret fra TED-databasen for 1995, viser, at de økonomisk mest favorable bud er det kriterium, som anvendes mest af alle, når man ser på samtlige EU-udbud. Ikke færre end 45 pct. af alle bud var baseret på dette kriterium, mens laveste pris kun var kriteriet i 8 pct. af udbuddene, og det gælder på tværs af type af udbydere og de forskellige udbudstyper (bygge- og anlæg, vareleverancer og tjenesteydelser). To EU-lande, nemlig Grækenland og Italien, synes dog at være mere tilbøjelige end andre til at anvende priskriteriet, og i Italiens tilfælde når andelen af afgørelser på basis af laveste pris op i nærheden af 40 pct., hvilket er usædvanligt højt i EU-sammenhæng.

Kvaliteten af udbuddet kan efter flere ordregiveres mening øges betydeligt ved, at man specificerer de resultater, man forventer af projektet, bedre. Det giver også færre muligheder for favorisering af enkelte firmaer i vurderingsfasen.

Når der anlægges livscyklus betragtninger, er tendensen den, at man først evaluerer alle andre faktorer end pris, og derefter vurderer de tilbud, der har kvalificeret sig til videre bedømmelse, på prisen.

Nærheden og kendskabet til leverandørerne foretrækkes af mange ordregivere. De vil gerne have en tæt og regelmæssig kontakt til deres leverandører, og de vil gerne kunne sætte et relativt lille antal leverandører på større og længerevarende opgaver. Det giver f.eks. ordregiveren mulighed for at presse leverandørerne i pris, specielt efter at de har opnået et tæt økonomisk samarbejde med den pågældende virksomhed.

Det fremgår klart, at uanset udbudsreglerne, så er det fortsat de nationale virksomheder (eller udenlandske med en repræsentation), der mest deltager i udbuddene, og samtidig er der ikke større lyst hos indkøberen til at begive sig ud i større eventyr med alt for "eksotiske" leverandører. Kan man få et relativt tæt forhold til en mindre gruppe leverandører, som man stoler på, og som har haft lejlighed til at bevise at de er tilliden værdig, så foretrækker man det. Der ligger ikke heri et forsøg på at reducere konkurrencen, for man anerkender nødvendigheden af at have et antal leverandører at vælge imellem, men de må gerne være lidt afhængige af ordregiveren!

Der er også en klar frygt hos indkøberne for at komme ud for ukendte virksomheder, hvis forhold man ikke kan kontrollere. Mange virksomheder er små, og selv om man gerne vil have dem som leverandører (bl.a. fordi de måske laver virkelig gode tilbud), så er problemet, at det kan være svært at få en ordentlig information om dem.

Årsregnskabet fra sidste år siger - især for de mindre virksomheder - ikke meget om, hvordan fremtiden ser ud, og i sådanne tilfælde er det også vigtigt for tillidsforholdet, at virksomheden har en stabil personalesituation. Selv om EU-reglerne giver mulighed for at få et billede af antallet af ansatte, så er det straks vanskeligere at få et præcist billede af f.eks. stabiliteten i virksomhedernes personale.

Man kunne i denne sammenhæng pege på, at det kan være vanskeligt for virksomheder at komme med de rette oplysninger, når der bydes i andre lande. De krav, som stilles - og som lovligt kan stilles efter reglerne - om dokumentation for virksomhedens stabilitet er ofte ikke harmoniserede på EU-plan. F.eks. er regnskabsregler og kutymer fortsat meget forskellige mellem EU-landene, hvilket kan vanskeliggøre ordregivernes bedømmelse, og det kan gøre det muligt at anvende sådanne forhold som middel til forskelsbehandling. Derfor kunne en harmonisering af en række forhold, som spiller en rolle for offentlige indkøb, være nyttig på EU-plan med henblik på at øge effektiviteten af udbuddene og især deres grænseoverskridende karakter.

7.5  Udbud under tærskelværdierne

De tærskelværdier, som blev nævnt i kapitel 2, betyder ikke, at man ikke kan anvende udbudsreglerne for udbud, der ligger under tærskelværdierne. Reglerne betyder, at man kan vælge, hvilket ikke er tilfældet, når man er over tærskelværdien.

I tilfælde, hvor udbuddene er under tærskelværdierne, bruger de færreste ordregivere EU-reglerne, men de har ladet sig inspirere af dem. Findes der nationale procedurer, bruges de naturligvis, men ellers er tendensen den, at man inviterer et relativt lavt antal leverandører, som man kender, og lader dem konkurrere. Dermed kommer udbuddene til at ligne EU-udbud efter prækvalifikation, idet "prækvalifikationen" ligger i ordregiverens kendskab til leverandørerne. Men man slækker gerne lidt på de stramme regler i forbindelse med udbuddene, når EU-reglerne ikke længere tvinger en til at følge dem.

EF-Tidende bliver også brugt til udbud under tærskelværdierne, men kun i begrænset omfang. Ellers bruges lokale aviser eller fagtidsskrifter for licitationer, hvis der altså overhovedet sker en annoncering af udbuddet.

I EUs egne institutioner forholder tingene sig noget anderledes. Her er man formentlig i højeste grad på vagt over for mistanke om forkert anvendelse af reglerne - og om ulovlig forskelsbehandling i tilfælde, hvor indkøbene ligger under tærskelværdierne. Derfor har man regler, der f.eks. i Ministerrådet administreres således, at man ved indkøb under 12.000 ECU har en forholdsvis fri og liberal procedure, mens man for indkøb mellem 12.000 og 42.000 ECU er mere strikse og altid sørger for at få adskillige tilbud. Ved indkøb over 42.000 ECU kontrolleres forretningerne af et særligt udvalg, som skal tilsikre en fair konkurrence om leverancen. I Europa-Kommissionen skal alle udbud til en værdi over 50.000 ECU publiceres i EF-Tidende. Der er ligeledes et internt "kontrolorgan" for udbud i Europa-Kommissionen (ACPC), som også står for udgivelsen af et detaljeret Vademecum, der beskriver de interne Kommissions-regler i forbindelse med indkøb og udbud.

7.6  Klager

Mere effektive klagemuligheder er en af de ting, man ofte lægger vægt på i forbindelse med deltagelse i de grænseoverskridende udbud under EU-reglerne. Mulighed for at bringe sagerne op hurtigt og effektivt er en af forudsætningerne for, at virksomhederne tør bevæge sig ud over grænserne, eller orker at investere i at gøre det. Samtidig er velfungerende klagesystemer også en af forudsætningerne for at komme væk fra følelsen af, at der gælder national favorisering.

Et sådant effektivt system findes endnu ikke, fordi der ikke i alle lande er etableret uafhængige organer, som skal kunne behandle klager fra virksomheder i forbindelse med EU-udbud. Der kommer også klager direkte til ordregiverne, men det er ikke mange. De fleste af de adspurgte har kun få klager, og de fleste af dem klares uden indblanding af retssystemet. Der kan heller ikke i de afgivne svar spores nogen tendens til, at de udenlandske leverandører skulle være særligt indstillede på at klage. De fleste af de adspurgte har ganske enkelt ikke modtaget klager fra udenlandske virksomheder.

Når der klages, er det som regel over valg af udbudsprocedure, eller fordi tidsfristerne ikke er overholdt. Der klages i mange tilfælde også over for korte tidsfrister. Der forekommer endvidere klager over, at der ikke er modtaget et tilstrækkeligt fyldestgørende materiale i forbindelse med udbuddet. Endelig bliver der også klaget, hvis ordren går til "kendte" virksomheder, som man kunne have en mistanke om måske var lidt for tæt på ordregiveren. Det kan f.eks. give sig udtryk i, at udbudsmaterialet ser ud til at være skræddersyet til et bestemt firma. Eller at konkurrence kan være udelukket, fordi kun et enkelt firma vil kunne opfylde de angivne specifikationer.

Der findes også situationer, hvor eksisterende leverandører ikke har opdaget EU-reglerne og bliver forbavsede over den ny konkurrence. De kan godt føle sig fornærmede, når de pludselig ikke længere "automatisk" får leverancerne.

Virksomhederne bliver også kritiseret for af og til at klage uden grund, f.eks. fordi de ikke har sat sig ordentligt ind i udbudsmaterialet, eller ikke har forstået det.