• Konkurrence
• Forbrugerforhold
• Offentlig Konkurrence
• Tilsyn
• Om os

• Cookies
• Presserum
• Job
• Publikationer
• • Publikationer 2012
  • Konkurrence- og forbrugeranalyser
  • Konkurrence- og forbrugerredegørelser
  • Publikationsarkiv
  • • KonkurrenceNyt
  • Salg af publikationer
• Kontakt

Konkurrencestyrelsen:
Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet

Formålet med indførelsen af fælles EU-regler for offentlige indkøb kan anskues fra en række forskellige synsvinkler.

Set fra et overordnet økonomisk synspunkt er ideen naturligvis at sikre en mere optimal ressourceanvendelse i Europa.

Ved at give alle virksomheder mulighed for at deltage i tilbudsgivning over visse beløbsgrænser vil man opnå en stærkere grad af konkurrence end tidligere, da det nationale og endda hyppigt også lokale marked var vel beskyttet.

Denne konkurrence vil alt andet lige føre til lavere omkostninger eller "better value for money".

Set fra udbyderens mere snævre synsvinkel er der imidlertid også andre mere specifikke fordele. Man kommer i berøring med en større kreds af tilbudsgivere og får dermed kendskab til alternative løsninger på behovet. Løsninger man måske slet ikke kendte eksistensen af tidligere.

De offentlige indkøb, og de forskellige former de kan have, kan også lette den offentlige sektors gradvise integration i den øvrige økonomi. Udbud har lige som udlicitering af opgaver den funktion, at det tvinger udbyderen til at tænke i mere markedsøkonomiske baner og at tilrettelægge en egentlig indkøbspolitik med alle de virkninger, det kan have for udbyderens interne funktioner.

Fra tilbudsgivernes synsvinkel ser tingene igen lidt anderledes ud. Man får adgang til nye afsætningskanaler, men til gengæld mister man måske sine hidtidige mere velbeskyttede afsætningsmuligheder. I værste fald kan resultatet blive, at fortjenstmarginalen klemmes og at man hele tiden er nødt til at deltage i omkostningskrævende tilbudsrunder.

For virksomheder med unikke produkter, efterspurgte kvalitetsydelser og andre knappe værdier er nettoresultatet formentlig alt i alt positivt. For andre virksomheder kan det være mere tvivlsomt hvad der kommer ud af åbningen af de offentlige markeder.

På denne baggrund er det naturligt at belyse en række af de konsekvenser, som åbningen af de offentlige markeder i Europa indtil nu har haft for tilbudsgiverne.

5.1  Nettoeffekt for virksomheden

Det første spørgsmål, som de adspurgte virksomheder er blevet bedt om at besvare, er hvilken nettoeffekt direktivernes gennemførelse hidtil har haft for virksomheden.

Tabel 5.1:   Nettoeffekt af EU-reglerne for virksomheden

Bortset fra to af de adspurgte syntes ingen at have registreret en synlig positiv effekt. Flere mener endog effekten har været negativ.

De positive anfører, at reglerne nu giver adgang til at byde. De, som mener, at der har været en negativ effekt, anfører især, at flere og flere opgaver nu kommer i offentligt indkøb, og at omkostningerne ved at deltage er meget store, mens chancen for at vinde er lille. Det anføres også, at offentlige indkøb presser fortjenstmarginen.

Mange syntes dog slet ikke at have registreret en mærkbar effekt. Det skyldes bl.a., at den offentlige sektor kun er en begrænset del af deres marked.

European Construction Industry (FIEC) er af den opfattelse, af på grund af de specielle kendetegn ved byggesektoren, der fortrinsvis er en lokal og regional aktivitet, er de forventede fordele ved åbningen af markedet for de offentlige indkøb blevet meget overvurderet.

I forlængelse heraf blev virksomhederne spurgt om udgifterne ved at deltage i offentlige indkøb står i et rimeligt forhold til kontraktens størrelse.

Tabel 5.2   Står udgifterne ved at byde i rimeligt forhold til kontraktens størrelse?

Det nævnes af flere, at tilbudsomkostningerne ofte ligger på 3 til 5 procent af kontraktsummen. En nævner således, at det koster ca. 200.000 kroner at udarbejde et tilbud på 10 millioner. En enkelt siger endda, at det kan koste helt op til 20 procent af tilbudssummen.

Kommissionens analyse bekræfter også, at der er tale om store omkostninger ved at byde på opgaver i udlandet. Analysen konkluderer også, at omkostningerne ved at byde i udlandet er koncentreret omkring: marketing, omkostninger i forbindelse med udarbejdelse af tilbudet, tekniske specifikationer, leveringsomkostninger og valutarisiko.

Da der ved tilbudsgivning er en række faste omkostninger, er det helt klart, at det især kan være et problem i forbindelse med mindre leverancer.

Det er især de store rådgivningsvirksomheder og de små virksomheder, som mener at udgifterne ved at afgive tilbud er for høje. Entreprenørvirksomheder og vareleverandører er mere tilfredse.

For de rådgivende virksomheder er forklaringen formentlig, at de beskæftiger sig med tilbudsgivning, hvor der er tale om et ret så uhåndgribeligt produkt. Derfor kan ordregiveren ikke umiddelbart se, om specifikationer og brugskrav er overholdt. I stedet stilles der krav om en indirekte bevisførelse for tilbudets kvalitet i form af dokumentation af tidligere kontrakters tilfredsstillende udførelse.

For de mindre virksomheders vedkommende kan problemet være, at de sjældent deltager i offentlige indkøb og kan have svært ved at dokumentere de erfaringer, de har haft med offentlige myndigheder.

5.2   Dokumentationskrav

Når man mere præcist spørger tilbudsgiverne, om de finder at dokumentationskravene fra ordregiverne er rimelige eller urimelige, så syntes dog de fleste, at de i almindelighed er rimelige. Til gengæld gør flere af de adspurgte opmærksom på, at de ofte kan være tidskrævende og kostbare at opfylde. Dette gælder især for rådgivningssektoren, hvor omkostningerne forbundet ved at opfylde dokumentationskravene, for eksempelvis ingeniører og arkitekter, kan ligge i størrelsesordenen 25-50\% af kontraktens værdi.

Ofte kan man ikke bruge dokumentation, hvis den er blevet blot lidt gammel af dage. Der er problemer med at få revisorpåtegninger accepteret i de sydeuropæiske lande. Der stilles flere og flere krav om miljøbevidsthed.

En enkelt adspurgt satte i øvrigt spørgsmålstegn ved nogle af dokumentationskravenes relevans. Hvor relevant er f.eks. et årsregnskab i forbindelse med en udbudsprocedure?

5.3   Offentliggørelse af udbuddene

Et andet vigtigt forhold for tilbudsgiverne er naturligvis at sikre sig adgang til oplysninger om udbud. Det er givetvis en af de bestemmelser i EU-reglerne, som virksomhederne tillægger stor betydning.

Når man har indført regler om obligatorisk udbud for bygge- og anlægsarbejder, vareleverancer og tjenesteydelser over bestemte beløbsgrænser, er det ikke alene vigtigt at kunne finde disse udbud. Det er også vigtigt at kunne finde dem hurtigt.

I direktiverne er det bestemt, at informationerne skal gives gennem EF-Tidende. Der er imidlertid også andre muligheder. Faktisk syntes disse andre muligheder at være mere benyttede end EF-Tidende, hvilket fremgår af tabel 5.3.

Tabel 5.3:   Hvilke informationskilder bruger virksomheden normalt til at følge udbud i andre EU-lande?

De mere officielle kilder står ikke i særlig høj kurs. Flere siger, at det er vigtigt at kende udbudet, inden det kommer i EF-Tidende. De personlige kontakter og lokale repræsentanter sikrer, at man, længe inden udbudet finder sted, er forberedt på at byde. Nogle er ligefrem vant til at blive kontaktet af ordregiveren selv.

EF-Tidendes begrænsede popularitet har muligvis også noget at gøre med de problemer, der stadig er omkring overholdelsen af publiceringsreglerne og tidsfristerne for, hvornår publiceringen skal finde sted samt EF-Tidendes generelle kvalitetsniveau mht. oversættelse og definitioner.

Hvis man studerer den analyse, som i 1995 blev udført af Århus Amts EU-kontor for Europa-Kommissionen til belysning af, hvordan publiceringsreglerne respekteres, kan man konstatere, at endnu så sent som i 1992-93 blev bygge- og anlægsarbejder i Tyskland i næsten 40 procent af tilfældene offentliggjort for sent. I Danmark, Holland og Storbritannien var tidsfristerne heller ikke godt overholdt. For vareleverancer var billedet ikke bedre. Her var det Holland, som var den store synder. Over 25 procent af udbuddene blev publiceret for sent. I Tyskland var det godt 20 procent. Man kan derfor ikke undre sig over, at mange virksomheder foretrækker at have deres eget efterretningssystem.

Nogle virksomheder oplyser, at de gør brug af Euro Info-centre. En enkelt bruger af og til TED-basen men finder, at dens definition af tjenesteydelsesudbud ofte er alt for brede.

5.4  Tildelingskriterier

Et tredje vigtigt punkt, når tilbudsgiverne skal vurdere EU-reglernes betydning og anvendelighed, er de såkaldte tildelingskriterier. Hvordan vil ordregiveren bedømme de indkomne tilbud. Vil kriteriet være den laveste pris eller vil det være det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og hvordan kan man i øvrigt så vide, om det valgte kriterium også rent faktisk lægges til grund?

Der er ikke megen diskussion om, hvilket kriterium de adspurgte virksomheder vil foretrække. 17 ud af de 21 virksomheder foretrækker det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Kun en enkelt virksomhed foretrækker den laveste pris. De øvrige 4 virksomheder har ingen klar præference.

De 7 adspurgte rådgivende virksomheder foretrækker helt enstemmigt det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og begrundelserne er klare. Inden for højteknologiske områder og rådgivning har det ingen mening at bruge laveste pris. Det må tværtimod være vigtigt, at det er kvaliteten, som sættes i højsædet.

Men en anden forklaring på de ret entydige svar er selvfølgelig, at danske virksomheder generelt set har svært ved at klare sig i en ren priskonkurrence, hvor de høje arbejdslønninger i Danmark vejer meget tungt.

Problemet med økonomisk mest fordelagtige tilbud som tildelingskriterium er imidlertid, at det er meget vanskeligt for tilbudsgiveren at vide præcist, hvordan ordregiveren vil vægte de forskellige delkriterier. Hvordan afvejer man til allersidst sidst begreber som pris og kvalitet?

En løsning er naturligvis at introducere klart definerede metoder, som giver tilbudsgiveren en vis viden om, hvordan vægtningen vil blive foretaget. Man kan også forestille sig en teoretisk beregning af livscyklus-omkostningerne for den pågældende vare, byggeri eller tjenesteydelse.

Denne usikkerhed hos tilbudsgiveren om, hvorvidt det økonomisk mest fordelagtige tilbud også i sidste instans bliver tildelingskriterium, er formentlig den største svaghed ved systemet, fordi mange tilbud i realiteten bliver til med skæven til laveste pris kriteriet. Denne problemstilling ser naturligvis noget anderledes ud fra ordregiverens synspunkt, hvilket diskuteres i næste hovedafsnit.

Ovenstående bekræftes også af Europa- Kommissionens analyse, der konkluderer, at det økonomisk mest fordelagtige tilbud foretrækkes at de fleste virksomheder. Det fastslås også, at selvom det anføres i udbudsmaterialet, at tilbudene vil blive vurderet på baggrund af det økonomiske mest fordelagtige tilbud, vælger de offentlige indkøbere i de fleste tilfælde på basis af laveste pris kriteriet.

5.5  Uregelmæssigheder i forbindelse med tilbudsgivningen

Tilbudsgiverne kan også støde på problemer under deltagelsen i offentlige indkøb, som grænser til misbrug af udbudsreglerne eller ligefrem uregelmæssigheder, som kan udarte til chikane.

Et af de spørgsmål, de adspurgte virksomheder fik stillet, drejede sig om, hvor ofte de havde været ude for brug af den såkaldte hasteprocedure. Dette spørgsmål er også behandlet i analysen af ordregivernes situation, hvori der bl.a. indgår en generel statistisk belysning af hasteprocedurens anvendelse.

Set fra tilbudgivernes synsvinkel var det et fænomen, som forekom i et vist omfang. Fire ud af de adspurgte sagde, at det skete ofte. Seks havde været ude for det ved sjældne lejligheder, mens de sidste 11 aldrig havde oplevet det.

Der var især kritik af den hyppige anvendelse i Tyskland. Flere adspurgte oplyste, at de ikke deltog i hasteprocedurer, fordi det efter deres opfattelse betød, at leverandøren allerede de facto var udpeget.

Andre adspurgte, som ikke havde oplevet hasteproceduren, gjorde til gengæld opmærksom på, at de ofte var ude for andre former for chikane, f.eks. i form af udbudsmateriale leveret på det lokale sprog to dage før licitationen.

Når virksomhederne bliver bedt om at svare på spørgsmålet om, hvorvidt de under udbudsprocedurerne er stødt på egentlige uregelmæssigheder, så svarer 8 ud af 21 ja, men flere understreger også, at det selvfølgelig er svært at dokumentere, at der er tale om bevidst chikane.

Tre virksomheder oplyste, at de havde været ude for at måtte betale for at blive optaget på kvalifikationslister.

To virksomheder nævnte problemet med, efter deres opfattelse, helt irrelevante tests, som intet havde at gøre med opgavens udførelse.

Et par virksomheder nævner, at de igen og igen må møde op med kvalifikationsdokumentation, selv om de er kendt af udbyderen.

En enkelt virksomhed nævner, at den ofte må betale op til 20.000 danske kroner for at få lov til at byde.

Andre oplyser, at de i Tyskland må betale for udbudsmaterialet (hvilket ikke er ulovligt, hvis beløbet står i rimeligt forhold til omkostninger ved at publicere udbudsmaterialet). En virksomhed oplyser, at selve proceduren for at betale for udbudsmaterialet er så langsom, at de ikke kan nå at betale, før tidsfristen for afgivelse af tilbud er udløbet.

I Frankrig kan man opleve, at lokale virksomheder har modtaget udbudsmaterialet inden udenlandske virksomheder kan få det.

Der er naturligvis også steder, hvor danske tilbudsgivere ramler ind i national lovgivning, som afviger fra den danske. I Spanien og Frankrig stilles der eksempelvis autorisationskrav, som danske virksomheder har problemer med at opfylde.

Alle disse enkelteksempler indeholder et fælles mønster. De viser ikke nødvendigvis, at der foregår uregelmæssigheder i stor stil, men de viser, hvor vigtigt det er for danske tilbudsgivere at være fortrolige med et marked og at være fast repræsenteret på dette marked gennem datterselskaber eller lokale repræsentanter.

De viser også, at selv større virksomheder undertiden kan føle sig ret så hjælpeløse over for et fremmed lands lokale bureaukrati.

Det rejser hele spørgsmålet om, hvordan man forbedrer både kontrollen med den formelle overholdelse af reglerne og bistanden til de virksomheder, som ønsker at give sig i kast med offentlige indkøb i andre lande.

Europa-Kommissionens afdeling for bedrageri har i øvrigt taget initiativ til at undersøge, hvor der forekommer bedrageri og korruption ifm. offentlige indkøb, hvor EU-midler er en del af finansieringen.

5.6  Valutarisiko

Ved grænseoverskridende tilbud er valutarisikoen naturligvis en af de mere uberegnelige omkostninger, som tilbudsgiveren kan tage højde for i sit tilbud efter bedste skøn, eller som tilbudsgiveren må forsikre sig imod med den konsekvens, at tilbudet bliver dyrere.

Det er imidlertid en risiko, som meget afhænger af, hvilket marked man opererer på. Danske virksomheder, som deltager i et udbud i Tyskland, vil normalt ikke finde på at forsikre sig mod en devaluering af D-marken i forhold til den danske krone.

Det europæiske multivalutasystem med delvis eller helt flydende kurser besværliggør naturligvis deltagelse i grænseoverskridende udbud. Specielt var der mange virksomheder, som under de store valutakursfluktuationer i 1992 og 1993 gjorde erfaringer med problemer ved ustabile valutaforhold.

Det er specielt et problem for udbud, der vedrører leverancer, som strækker sig over mange måneder eller flere år med løbende betalinger.

Abrupte valutakursændringer er imidlertid kun ét problem ud af flere. Et helt andet problem opstår i en situation med stabile valutakurser men forskellige inflationsrater. Så kan en tilbudsgiver være nødt til at dække sig selv ind ved at give et højere tilbud end ellers, hvis det forventes, at inflationen vil stige kraftigere i tilbudsgiverens land end inflationen i ordregiverens land.

Et tredje problem er eksistensen af historisk betingede prisforskelle, som kan skyldes forskellig prissætning af de enkelte produkter fremstillet i store koncerner. Det gør sig bl.a. gældende for kontormaskiner og kontorinventar.

Det er den slags forhold, som stadig bidrager til, at der er strukturelle prisforskelle mellem medlemslandene. Måske er det en af de største hindringer for et virkeligt fælles marked også for offentlige indkøb.

Det er imidlertid ikke et problem, som kan løses via udbudsreglerne. Det kan kun løses ved reel økonomisk konvergens og til sidst indførelsen af en fælles valuta.

Der er ikke i interviewsamtalerne søgt en belysning af, hvad disse forhold betyder for de adspurgte virksomheder. Derimod har Europa-Kommissionen fået gennemført studier af, hvordan forskellige inflationssatser og valutakursudviklinger påvirker prisrelationerne mellem EU-landene.

Rent faktisk må man konstatere, at der i prismæssig henseende er tale om et meget opdelt europæisk marked. På grund af bl.a. de ovennævnte forhold, men også på grund af store forskelle i lønstruktur, rentestruktur og produktivitet, er der faktisk for en række produkters vedkommende store prisforskelle hen over grænserne.

Eksempelvis var kontormaskiner i gennemsnit næsten 30 procent dyrere i Holland end i Danmark i 1994. Til gengæld var kopieringspapir i Holland 25 procent billigere end i Danmark samme år. Tilsvarende store forskelle mellem Danmark og andre EU-lande kan konstateres for så vidt forskellige ting som kontormøbler, skrivemaskiner, busser, transformatorer og jernbanegodsvogne.

Det er klart, at sådanne strukturelle prisforskelle, ofte ledsaget af valutakursfluktuationer, åbner for store konkurrencemuligheder. Men de indebærer også, at en række produkter fremstillet i Danmark ikke vil være konkurrencedygtige.

Disse forhold må derfor medtages, når man skal vurdere i hvilket omfang de fælles udbudsregler kan føre til et virkeligt fælles marked for offentlige indkøb.

5.7  Konklusion

Der synes foreløbig kun at have været en meget lille nettoeffekt for virksomhederne. Der er samtidig tegn på, at tilbudsgiverne føler sig klemt på fortjenstmarginen.

Der er ret megen kritik af omkostningerne ved at byde. Det kan især være et problem for mindre ordrer.

De fleste finder, at udbyderens dokumentationskrav er rimelige, men de kan være kostbare og tidkrævende at opfylde.

Den officielle publicering følges af en del, men de fleste bruger andre og hurtigere kilder.

Det økonomisk mest fordelagtige tilbud foretrækkes af næsten alle som tildelingskriterium, men dets anvendelse er uigennemsigtigt.

Hyppig anvendelse af hasteproceduren, misfortolkning af reglerne, bureaukratiske trakasserier og kostbare krav for at kunne blive tilbudsgiver eller for at blive optaget på kvalifikationslister er stadig en stor hindring for mange.

Trods de mange formelle anstrengelser for at skabe et ægte europæisk marked for offentlige indkøb er forskellige prisstrukturer, inflationsrater og valutakursbevægelser stadig en betydelig hindring for markedsadgangen.

Til gengæld har det nye regime måske haft en større betydning for virksomheder hjemhørende i samme land som ordregiveren. For dem har EU-reglerne givet reel adgang til at byde på flere opgaver i deres traditionelle geografiske marked.