10. Anbefalinger og konklusion

Konkurrencestyrelsen:
Danske virksomheders muligheder ved offentlige EU-udbud i udlandet

 

De foregående afsnit giver anledning til fremsættelse af en række konklusioner og anbefalinger. Dels til EU, dels til de nationale myndigheder og dels til ordregivere og tilbudsgivere.

I flere tilfælde må anbefalingerne behandles af dem alle eller i hvert fald af mere end én af de nævnte grupper. Selv om man rent teoretisk kunne fremsætte et meget stort antal forslag til ændringer både i EU-direktiverne og i deres administrative gennemførelse i medlemslandene, er det imidlertid vigtigt at notere sig det altdominerende ønske blandt de interviewede tilbudsgivere og ordregivere om at få en lang periode med ro omkring lovgivningen.

Et yderligere argument for ro omkring lovgivningen er, at der er omfattende forandringer undervejs, som vil få konsekvenser for, hvordan offentlige indkøb vil blive tilrettelagt i fremtiden. Her tænkes specielt på deregulerings- og privatiseringsinitiativer samt den ny informationsteknologis betydning for markedets gennemsigtighed.

Der er en række områder, hvor ændringer kunne begrundes, men indførelsen af de nye udbudsregler har haft så mange konsekvenser for den offentlige administration og for tilbudsgiverne, at det vil være klogest at skride langsomt til værks og at koncentrere sig om nogle få områder, hvor forbedringer til gengæld vil være mærkbare. Denne overordnede konklusion af analysen er grundlaget for de efterfølgende betragtninger.

Anbefalingerne er rettet mod fire forskellige aktører i feltet af offentlige indkøbsaktiviteter. Det er EU som lovgivende institution, de nationale konkurrencemyndigheder som udførende og kontrollerende organer, tilbudsgiverne og ordregiverne. De vil blive behandlet i de tre efterfølgende afsnit.

10.1  EU-lovgivningen

Ved en kommende revision af EU-direktiverne bør man overveje tærskelværdiernes absolutte størrelse. Det vil muligvis være en fordel at løfte værdierne, hvis man til gengæld kan opnå en bedre kontrol med overholdelsen af reglerne og pga. de relativt høje omkostninger, der er forbundet med at udfærdige tilbud uden for det nationale marked, er disse først og fremmest interessante ved kontrakter, der overstiger de nuværende tærskelværdier. Dette gælder specielt for vare- og tjenesteydelesleverancer.

Reglerne bør ligeledes forenkles og gøres mere tilgængelige, da det ikke er tilstrækkeligt med nationale implementeringsregler.

Man bør også overveje om ligebehandlingsprincippets nuværende fortolkning er rimelig. Det er klart et problem, at ordregiverne er afskåret fra en fornuftig dialog og et fornuftigt samarbejde med potentielle tilbudsgivere inden selve udbudsfasen starter. Et sådant samarbejde bør naturligvis ikke føre til forskelsbehandling i udbudsfasen, men det bør heller ikke komme potentielle tilbudsgivere til skade, at de har anvist tekniske og kommercielle løsninger, som senere kan føre til, at udbuddet forbedres og at projektets, leverancens eller tjenesteydelsens rentabilitet forbedres.

Ligebehandlingsprincippet betyder, at de bydende firmaer skal have lige vilkår eller muligheder for at løse en opgave. Det betyder alene, at de skal have det samme materiale til rådighed for udformningen af deres tilbud, således at de ikke diskrimineres i løbet af udbudsproceduren. Dette bør præciseres enten i direktiverne eller i deres fortolkning. Til gengæld er det klart, at en tilbudsgiver diskvalificerer sig selv, hvis den pågældende har deltaget i udarbejdelsen af selve udbudsmaterialet eller i bedømmelsen af de indkomne tilbud.

Når man bevæger sig ind i definitionerne af de forskellige former for udbud, er der basis for en præcisering af reglerne for udbud med forhandling. Tilbudsgiverne er ofte på usikker grund, hvilket betyder, at deres indledende tilbud kan give dem et dårligt udgangspunkt for den endelige forhandling. Man bør derfor kræve en mere klar beskrivelse af de områder, hvor ordregiverne ønsker, at en forhandling kan finde sted.

Et område, hvor EU-lovgivningen også bør sætte ind, er anvendelse af hasteproceduren. Den er oprindeligt anset for at være en procedure, som skal omfatte rent ekstraordinære tilfælde. Når man i et land som Italien kan have mere end 30 procent af udbuddene omfattet af denne procedure, og når man i f.eks. Tyskland kan have mere end hvert tolvte tilbud omfattet af denne procedure, så er det imidlertid et vidnesbyrd om, at den misbruges. Derfor bør overvågning og håndhævelsen af reglerne skærpes.

Når man vender sig til selve anvendelsesområdet for EU-lovgivningen, er der først og fremmest et problem vedrørende definitionen af de ordregivende myndigheder. Hvis en statsejet finansiel institution eller produktionsvirksomhed ikke har til formål at løse generelle samfundsmæssige opgaver men alene konkurrerer med tilsvarende privat ejede virksomheder, er den undtaget EU-reglerne. Dette gælder uanset denne institutions selskabsretlige status. Her bør man kræve en skærpelse af EU-lovgivningen, således at virksomhedens forpligtelser til at følge EU-reglerne afgøres af den offentlige ejers bestemmende indflydelse.

Blandt de krav, som tilbudsgiverne har fremført i samtalerne, er der især to, som bør tillægges vægt.

For det første bør man i EU-lovgivningen og i Kommissionens fortolkninger af denne lovgivning kræve en harmonisering af de krav, som ordregiverne kan stille til oplysninger fra tilbudsgivere. Det gælder krav om regnskabsoplysninger, bankoplysninger, autorisationer, eksaminer, personlige referencer m.v. For det andet bør man skærpe kravene til betalingsprincipperne. Det bør klart fremgå af udbudsmaterialet, hvordan betalingen vil foregå. Dette gælder også principperne for betalinger fra EUs egne institutioner.

10.2   Konkurrencemyndigheder

De ovennævnte anbefalinger vil naturligvis i høj grad også være anbefalinger til de nationale konkurrencemyndigheder. Enten bør de fremføre de nævnte forslag over for deres relevante politiske institutioner eller deres relevante europæiske partnere, eller også bør de i deres administration af de eksisterende regler lægge større vægt på de nævnte forhold. Eksempelvis bør de nationale konkurrencemyndigheder i behandlingen af klagesager i højere grad overvåge anvendelsen af hasteproceduren, mangelen på tidsmæssig korrekt fremsendelse af oplysninger etc.

Man bør også overveje, hvordan man kan forbedre adgangen til klagesystemet. Det kan ske via EU-reglerne, men også via erhvervs- og brancheorganisationer. Man kunne f.eks. overveje, hvordan disse organisationer i højere grad kunne involveres, således at anonymitetsprincippet i større grad kunne overholdes.

Man bør endvidere overveje, om adgangen til sagsbehandlingen og sagsmaterialet er tilstrækkelig, eller om den bør forbedres. Dette er et emne, som også kunne indgå i debatten om en forbedring af EU-reglerne således, at man f.eks. gav de nationale konkurrencemyndigheder adgang til indsigt i de andre medlemslandes behandling af sager vedrørende krænkelse af udbudsdirektiverne.

10.3  Ordregivere, tilbudsgivere og offentlige myndigheder

Det fremgår af de mange dybtgående interviewsamtaler med ordregivere og tilbudsgivere og af de mere generelle analyser, som ligger til grund for denne rapport, at såvel ordregivere som tilbudsgivere og offentlige myndigheder kan gøre meget for at forbedre danske virksomheders muligheder for at udnytte det europæiske marked for offentlige indkøb.

For tilbudsgiverne er der helt klart et stort behov for bedre information om de forskellige markeder, deres regelsæt og deres nationale eller lokale karakteristika. Der er også et behov for at lære at stille de rigtige spørgsmål til ordregiverne, herunder spørgsmålet om, hvordan man vil vægte de forskellige tildelingskriterier i tilbudet.

For stort set alle tilbudsgivende virksomheder er der behov for at udvikle samarbejdet med lokale partnere. Det er naturligvis noget som ifølge sagens natur må bero på kontakter mellem virksomheder. I Danmark udgør de små og mellemstore virksomheder imidlertid en meget stor del af erhvervslivet. For disse mange virksomheders vedkommende vil det være nyttigt at videreudvikle allerede eksisterende former for samarbejde. Derfor bør man forstærke informations- og uddannelsesaktiviteter over for små og mellemstore virksomheder, som har en interesse for og et potentiale til at deltage i offentlige indkøb.

Denne indsats bør sigte mod at forbedre deres adgang til udbudsmateriale, informationer om eventuelle partnere og informationer om ordregivere. Under det sidste punkt bl.a. oplysninger om ordregiveres opfattelse af tildelingskriterier og deres vægtning. Man bør også forstærke bestræbelserne på at opbygge et samarbejde mellem mindre og mellemstore virksomheder i Danmark med henblik på deltagelse i offentlige indkøb i andre EU-lande. Parallelt med dette bør man hjælpe den samme kategori af virksomheder med at opbygge samarbejdsgrupper med virksomheder i andre EU-lande.

De fleste af de ovennævnte anbefalinger involverer de offentlige myndigheder, ordregivere og tilbudsgivere. En række anbefalinger er rettet til hver enkelt af disse grupper. De vigtigste er imidlertid af betydning for dem alle. Hvis EU-direktiverne og de bagved liggende intentioner skal krones med held, så forudsætter det, at alle de relevante kræfter i fællesskab forsøger at fjerne de hindringer, som stadig eksisterer. Det gælder f.eks. den manglende gennemførelse af reglerne til national ret i alle EU-landene, at der i de enkelt medlemslande skal sikres en etablering af effektive og uafhængige instanser, der kan sikre en overholdelse af EU-reglerne, at de uklarheder, der fortsat eksisterer i fortolkningen af reglerne på mange områder, afklares.

I tilknytning til dette er det imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at der fortsat ligger et stort arbejde i at overbevise ordregiverne om, at det kan være forretningsmæssigt fordelagtigt (borgerne kan få en bedre offentlig service til en lavere pris) at handle over grænserne. Udviklingen i den rigtige retning sikres ikke alene ved direktiver og regler.

En vigtig opgave er naturligvis at forstærke kontakten mellem medlemslandenes konkurrencemyndigheder. Der er behov for fastlæggelse af en fælles fortolkning af EU-reglerne, en fælles praksis for, hvordan klager håndteres. Meget følger af de regelsæt, som er vedtaget, men meget følger også af, hvordan den daglige administration tilrettelægges, hvordan personale uddannes etc.

Det er klart i en dansk interesse at opnå en maksimal indflydelse på alt dette, og det kan kun ske ved en permanent dialog mellem de danske konkurrencemyndigheder og konkurrencemyndighederne i de andre medlemslande. En model kunne være, at KonkurrenceRådet påtager sig rollen som "pilotmyndighed" og afprøver en model for tilrettelæggelsen af kontrolindsatsen og en model for en systematisk erfaringsindsamling. Ved at påtage sig rollen som pilotmyndighed kunne Danmark spille en afgørende rolle ved udformningen af den fremtidige politik på området for offentlige indkøb.

Denne indsats forudsætter også deltagelse af de mange interesseorganisationer, som i det daglige er involveret helt konkret i de spørgsmål, der er diskuteret i denne analyse. De må inddrages i diskussionerne med konkurrencemyndighederne om, hvordan reglerne skal fortolkes, hvordan klagesager skal behandles, hvordan virksomhederne skal informeres om hele regelsættet, og om hvordan forholdene er på de markeder, hvor danske virksomheder har mulighed for at gøre sig gældende.

En måde, hvorpå man kunne skabe en institutionel ramme omkring en permanent dialog mellem virksomhederne og konkurrencemyndighederne i Danmark vedrørende alle de emner, som er behandlet i denne rapport, kunne være at omdanne den følgegruppe, som har drøftet rapporten med forfatterne, til et mere permanent organ.

10.4  Sammenfatning

De fleste interviewede tilbudsgivere og ordregivere har den opfattelse, at EU-direktiverne skal have tid til at virke og at man derfor skal undgå store og meget principielle ændringer, men de fleste peger også på behovet for en række justeringer.

På baggrund af den analyse, som er gennemført og på baggrund af de konklusioner, som er draget i ovenstående kapitel, kan man derfor udarbejde et sæt anbefalinger, som bør ligge til grund for det videre arbejde med offentlige indkøb i EU og deres behandling i Danmark. Anbefalinger kan sammenfattes i følgende punkter:

  1. Der bør ske en klarere definition af "ordregivende myndigheder" og andre grundlæggende begreber.
  2. Der bør være bedre kontrol med brugen af hasteprocedure, tidsfrister, kvalitet af udbudsmaterialet etc. og bedre indsigt for nationale konkurrencemyndigheder i de andre medlemslandes praksis. Det kunne i denne forbindelse overvejes om de nationale konkurrencemyndigheder bør have klageret.
  3. Tærskelværdien for indkøb af varer og tjenesteydelser bør hæves. Der bør opstilles klarere regler for tilbudsforbehold og forhandlingsmuligheder.
  4. En forenkling og gennemsigtighed af direktiverne efterlyses generelt af virksomhederne. Ordvalget skal "opdateres" og gøres mere forståeligt.
  5. Der bør være klarere og mere standardiserede krav til de referenceoplysninger, som tilbudsgivere anmodes om at fremsende.
  6. Der bør være klarere bestemmelser om de betalingsprincipper som ordregiverne forpligter sig til at opfylde, herunder regler for rettidig betaling.
  7. Det bør sikres, at ligebehandlingsprincippet ikke fortolkes på en sådan måde, at kvalificerede virksomheder bliver udelukket fra at afgive tilbud. Det bør naturligvis sikres, at alle virksomheder har ens vilkår for at afgive et tilbud.

På baggrund af ovenstående anbefalinger foreslås følgende handlingsplaner iværksat af de nationale konkurrencemyndigheder og Europa-Kommissionen:

  1. Informationsadgang vedrørende udbud bør forbedres og uddannelse af medarbejdere
    et samarbejde mellem virksomheder, organisationer og konkurrencemyndigheder.
  2. Dialogen mellem ordregivere og tilbudsgivere på nationalt og europæisk plan om, hvordan
    reglerne skal udmøntes, bør forstærkes. I Danmark bør der oprettes et permanent organ
    med repræsentation af erhvervs- og brancheorganisationer, ordregivere, konkurrence-
    myndigheder m.v. til at overvåge og diskutere indholdet og gennemførelsen af EUs
    udbudsregler.
  3. Små og mellemstore virksomheder med interesse i offentlige indkøb i EU bør udnytte
    mulighederne for etablering af samarbejde og partnerskaber med lignende virksomheder
    i udlandet. Den offentlige sektor, EU samt erhvervs- og brancheorganisationer bør
    bidrage hertil.
  4. Som led i et pilotprojekt bør KonkurrenceRådet videreudvikle samarbejdet med
    konkurrencemyndighederne i de øvrige EU-lande og etablere et netværk for behandling
    af klager internationalt på et lavt konfliktniveau, baseret på KonkurrenceRådets gode
    erfaringer hermed i Danmark.