Forside - Indhold - Bund - Forrige/Næste "Konkurrenceredegørelse 2006" KAPITEL 1
Konkurrenceforholdene
 1.1 STATUS2005 var et godt konkurrenceår. Forståelsen for konkurrencens betydning er større end nogensinde. Det er efterhånden sjældent, man hører, at danske virksomheder bør leve i fred for konkurrence på hjemmemarkedet for derved at samle kræfter til den internationale konkurrence. Færre og færre mener, at konkurrence om varer og tjenesteydelser, hvis kvalitet er vigtig for menneskers trivsel eller velfærd, er farlig. En god regulering kan sagtens få konkurrence om velfærds-, sundheds-, kultur- og forsyningstjenester til at gå hånd i hånd med høj kvalitet og sikker forsyning.
Konkurrencestyrelsen har også i 2005 haft sager i forskellige sektorer og af forskellig type – påbud, forbud, tilladelser og aftaler. Disse sager vedrører de få virksomheder, som er på kant med konkurrenceloven. Men lige så vigtigt som at sikre, at konkurrenceloven overholdes, er det, at alle virksomheder er præget af en sund konkurrencekultur. Det betyder i den private sektor, at andre virksomheder i samme branche mere er konkurrenter end samarbejdspartnere. I den offentlige sektor bør politikere og ledere løbende udfordre egne organisationer med muligheden for at udlicitere aktiviteter. Man bør også give brugerne mulighed for at vælge mellem alternative løsninger og leverandører, når dette er praktisk muligt.
Skiftende regeringer og Konkurrencestyrelsen har i en del år haft som mål, at dansk økonomi skulle være en af de mest konkurrenceprægede blandt industrilandene. Der er i dag ingen, som åbent argumenterer mod den målsætning.
Historisk har konkurrencepolitikken haft en skiftende rolle og andel i den økonomiske politik. I store dele af sidste århundrede blev konkurrencepolitikken ikke anset for vigtig. Det var vigtigere, at myndigheder, virksomheder og organisationer samarbejdede om udfordringerne. Pris- og monopolmyndigheder skulle blot sørge for, at samarbejdet ikke gik så vidt, at det blev alt for dyrt eller ineffektivt.
Synet på det ændrede sig sidst i 1990'erne. Velstand skabes bl.a. gennem investeringer i viden og kapital, som gør, at man kommer foran konkurrenterne. Men denne mekanisme virker kun, hvis konkurrencen fungerer. Velstand skabes også gennem stadige ændringer i de enkelte erhvervs andel af økonomien og af virksomhedernes markedsandele. Men det sker kun, hvis der ikke er barrierer for nye virksomheder på de enkelte markeder, og hvis ikke aktørerne gennem karteller deler kunderne mellem sig.
På det offentlige område er der andre konkurrencebarrierer. Et eksempel på dette er, når forsyningsvirksomheder kræver eneretter til gengæld for en pligt til at forsyne alle. Postvæsenet har fx eneret på visse breve mod en forsyningspligt til at dele post ud over hele landet. Problemet er imidlertid, at man ikke løbende overvejer, om eneretten stadig er nødvendig for at sikre eller betale forsyningspligten.
Man møder undertiden også det argument, at en for hård konkurrence kan have omkostninger i form af nedslidning, dårligt arbejdsmiljø e.l. Heller ikke det argument holder: et godt arbejdsklima sikres ikke bedst, eller slet ikke, gennem konkurrencebegrænsninger. Det sikres langt bedre og mere direkte gennem hensigtsmæssige arbejdsmiljøregler og et godt samarbejde mellem arbejdstagere og arbejdsgivere.
Derfor et det et rigtigt mål at stræbe efter, at Danmark konkurrencemæssigt ligger blandt de bedste lande, hvis vi også i fremtiden vil sikre og udvikle Danmark som et af de bedste lande at leve og arbejde i, med et højt velstandsog velfærdsniveau.
1.2 DANMARK I EN GLOBAL VERDENMålet om, at konkurrenceforholdene i Danmark skal være blandt de bedste i verden, har præget arbejdet i Globaliseringsrådet, som afsluttede sit arbejde i april. Det slås her fast, at konkurrence er alfa og omega, når man drøfter, hvordan Danmark ikke blot kan klare globaliseringens udfordringer, men også bedst muligt udnytte globaliseringens muligheder.
Globaliseringsrådets arbejde har bidraget til, at fokus er flyttet udad, så spørgsmålet ikke mere kun er, hvordan vi klarer os i forhold til vores nabolande, og hvordan Danmark placerer sig i Europa. Spørgsmålet er lige så meget, hvordan vi placerer os i forhold til lande og virksomheder i andre verdensdele. Virksomheder må source viden og outsource produktion fra og til alle verdensdele, hvis de skal klare sig. Og konkurrencemyndigheder skal bruge samme metoder og lægge samme tænkning til grund i hele verden for ikke at bremse globaliseringen.
For Konkurrencestyrelsen er det derfor ikke blot relevant at styrke samarbejdet med vores nordiske naboer og med andre EU-medlemmer. Det er også relevant at samarbejde med andre konkurrencemyndigheder i OECD og ICN. Det er også vigtigt at bidrage til, at EU-landene overvejer, om der er fordele ved at tilnærme konkurrencelovgivningen i Europa til amerikansk ret. Det er muligt at påvirke konkurrenceretten i andre verdensdele.
Inden man overvejer konvergens, er det naturligt at se på, hvor godt Danmark ligger internationalt. Hvor langt er vi fra et mål om at høre til de bedste på konkurrenceområdet?
For at forsøge at besvare dette spørgsmål har styrelsen opstillet indikatorer for konkurrencens styrke i de 25 OECD-lande, der er tilgængelige data for. Indikatorerne, der selvsagt må tages med et meget betydeligt forbehold, er vist i kapitel 2. Der er tale om en opdatering af en tilsvarende benchmark vist i Konkurrenceredegørelse 2002. Tallene viser, eller rettere sagt peger med stor usikkerhed i retning af, at Danmark i de seneste år er krøbet op ad skalaen fra en position lidt under middel til en position lidt over middel. Der er både indikatorer, der belyser konkurrencen i private erhverv (indtjening og prisniveau) og indikatorer, der belyser konkurrencen i det offentlige (udbud og frit valg). OECD's vurdering af omfanget af konkurrencebegrænsende regulering inddrages også. Endelig indgår en survey, der belyser erhvervslederes subjektive vurdering af konkurrenceforholdene.
Hvis man har fulgt diskussionen om konkurrenceforhold og noteret sig, at den danske konkurrencelov er blevet strammet ikke mindre end 4 gange i de sidste 8-9 år, kan det undre, at disse stramninger ikke har ”hjulpet” mere. Forklaringen er enkel. Mens konkurrencelovgivningen er strammet i Danmark, er der sket det samme i stort set alle andre lande. Dertil kommer, at alle hidtidige stramninger kun har fjernet en del af forskellene mellem reguleringen i Danmark og i andre EU-lande.
Man kan lægge til, at netop fordi den almene konkurrencekultur har stor betydning for de økonomiske resultater, så er det at styrke konkurrencen en langsigtet proces, som ikke blot kræver lovændringer. Det er også nødvendigt, at lovændringerne accepteres bredt og slår igennem i praksis.
Andre vil måske indvende, at det ikke er realistisk, at konkurrencen kan blive lige så hård i Danmark som andre steder, når løn- og omkostningsniveauet er relativt højt. Dette synspunkt er ikke korrekt, forholdet er det modsatte. Det er vanskeligere for en virksomhed i et land med høje omkostninger at klare sig i konkurrencen end for virksomheder i lavtlønslande. Det kræver, at højomkostnings-virksomheden bestandigt er på udkig efter nye leverandører og forretningspartnere og nye måder at gøre tingene på.
Et andet spørgsmål er, hvad der konkret skal til for, at Danmark ikke blot ligger lidt over middel, men forbedrer konkurrenceforholdene så meget, at vi konkurrencemæssigt kommer i front?
Lovgivningsmæssigt adskiller Danmark sig især fra andre lande ved at have færre værktøjer til at bekæmpe karteller med. Danmark har endnu ikke noget leniency-program, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra dawnraid til dom er lang. Disse spørgsmål har været drøftet i Globaliseringsrådet og behandles i foråret 2006 i et embedsmandsudvalg.
Kombinationen af Danmarks beskedne størrelse og det forhold, at der på en række områder er danske de-facto standarder og en særlig dansk forbrugerbeskyttelse – fx krav om at varer skal have danske etiketter og brugsanvisning – gør, at det ikke altid er profitabelt for udenlandske virksomheder at gå ind på det danske marked. Det kan være med til at holde danske priser oppe. Den konkurrencemæssige løsning på dette problem er løbende at genoverveje, om danske normer bør opretholdes, og om der foreligger tilstrækkeligt tungtvejende grunde til, at forbrugerbeskyttelsen skal adskille sig fra forholdene i andre lande.
På infrastrukturområdet vil Danmark komme blandt de bedste, hvis det bliver rutine at gøre det, som er gennemført succesfuldt på energiområdet: at adskille nettene ejermæssigt fra produktions- og salgsselskaber, at give alle lige adgang til nettene og at gennemføre en moderne incitamentsregulering af nettene og andre naturlige monopoler, der ikke kan konkurrenceudsættes.
På det offentlige område vil Danmark komme i front i OECD, hvis alle kommuner udbyder i samme omfang, som de 10 pct. bedste kommuner gør det, og hvis det lykkes at etablere velfungerende fritvalgsordninger på velfærdsområderne.
Et sidste spørgsmål kan være, om det er umagen værd at forbedre konkurrenceforholdene yderligere. ”Koster” det for meget?
Generelt koster det ikke noget særligt, målt i kroner, at gennemføre de nævnte initiativer. På den måde adskiller konkurrenceinitiativerne sig fra de fleste andre initiativer, som er nødvendige for at bringe Danmark i front i globaliseringen, fx på forsknings- og uddannelsesområdet. Omkostningen er kun, at stærke og veletablerede interesser må give afkald på den beskyttelse mod forandring, som konkurrencebegrænsninger giver.
1.3 BRANCHEUNDERSØGELSERKonkurrencestyrelsen gennemførte i 2005 to brancheundersøgelser med betydelige konkurrencepolitiske perspektiver.
Den første var den såkaldte fiberrapport, som blev offentliggjort i september. Denne rapport beskrev elselskabernes planlagte investeringer i fibernet og vurderede, om de var i overensstemmelse med konkurrence- og energilovgivningen samt EU's statsstøtteregler.
Undersøgelsens konklusion var, at investeringerne klart var i overensstemmelse med gældende love og regler.
Danmarks store televirksomhed, TDC, gjorde gældende, at elselskabernes fiberinvesteringer er betænkelige, fordi de i vidt omfang sker med ”frie” penge indtjent på andre aktiviteter (drift af elnet). Der er også risiko for, at fiberinvesteringerne ikke bliver rentable. Styrelsen gjorde det på sin side klart, at myndighedernes rolle ikke er, og ikke bør være, at kontrollere, om virksomheders investeringer er rentable.
Konkret skulle styrelsen især se på, om der forekom krydssubsidiering, dvs. om elselskaberne brugte overskud på driften af elnettene til at ”dumpe” prisen på teletransmission. Der var ingen tegn på, at dette var tilfældet. Der er ganske vist forskelle på, hvor stor en andel af graveomkostningerne, som henregnes til fiberdelen, når selskaberne samtidigt nedlægger elkabler og fibernet. Det er der dog ikke noget mærkeligt ved. I en del tilfælde er sagen den, at elkablet skulle være nedgravet under alle omstændigheder, mens man ikke kan sige det samme om fibernettet. I sådanne tilfælde kan det være relevant at regne fiberinvesteringen som mere eller mindre marginal, dvs. at lade denne bære en mindre del af graveomkostningen.
Det er slet ikke usandsynligt, at nogle af investeringerne vil give tab. Men det er der ikke noget usædvanligt i, det sker også i andre erhverv. Der er også styrelsens vurdering, at den ”hvile i sig selv-kultur”, som tidligere prægede sektoren, stort set er væk. Denne kultur var fx medvirkende til, at et elselskab for en del år siden foretog en stor og tvivlsom investering i et tomatgartneri. De investeringer, elselskaberne gennemfører i dag, er i større omfang genstand for omhyggelige overvejelser og drøftelser i selskabernes ledende organer, inden de gennemføres.
Elselskabernes planlagte investeringer i fibernet blev i rapporten anslået til 9,5 mia. kr. Såfremt disse realiseres, vil det skabe en god konkurrence i telesektoren. Det vil også skabe mulighed for gradvist at fjerne noget af den sektorspecifikke konkurrenceregulering på området.
En anden vigtig rapport var en fælles nordisk redegørelse om konkurrencen om fødevarer. De nordiske konkurrencemyndigheder har de seneste år en gang om året offentliggjort en fælles rapport om et emne af stor betydning for forbrugerne. Tidligere er el, flyrejser og teleområdet taget op.
En ressourcekrævende, men vigtig vinkel i analysen var, at rapporten ikke som sædvanligt blot lagde de relative priser til grund for vurderingen af konkurrenceproblemerne. Rapporten vurderede også bredden i vareudbuddet, dvs. produktsortimentet i detailhandelen. Som benchmark for vurdering af vareudbuddet i de nordiske hovedstæder var valgt Lyon, Frankrig. Det skete ud fra en vurdering af, at udbuddet her formentlig ville være et ambitiøst sigtepunkt.
Dette viste sig at holde stik. Mere skuffende var det, at udbuddet af fødevarer i den danske detailhandel var noget mindre end i såvel Finland som Sverige. Udbuddet var på den anden side, måske forventeligt, større end i Norge og Island. Samlet var dette et tegn på utilstrækkelig konkurrence i bl.a. Danmark.
På prissiden kom det danske fødevareudbud bedre ud, nemlig som Nordens billigste (før moms og afgifter), marginalt foran Sverige og Finland. Fødevarer i Norge og Island er væsentligt dyrere.
Der kan være flere forklaringer på Danmarks placering. Fødevareproducenterne tilbyder et betydeligt bredere sortiment end det, detailhandelen udbyder. En del mindre fødevareproducenter kan have svært ved at nå frem til butikshylden på grund af de store producenters konkurrencepres og rabatstrukturer, og derfor gransker styrelsen løbende disse med henblik på at fjerne loyalitetsrabatter. Men detailhandelen medvirker også til et smalt vareudbud ved at lægge stor vægt på logistikbesparelserne ved at holde antallet af leverandører og varenumre nede.
Endelig vælger forbrugerne ofte ”billigst” frem for ”bedst” og kan være tilbageholdende med at købe nye produkter.
Rapporten pegede også på det problem, at såvel producenternes markedsføring som national særregulering medvirker til at opretholde nationale markeder. Som eksempel på det sidste kan nævnes salmonellabekæmpelsen, hvor alle de nordiske lande ønsker at have et højere beskyttelsesniveau end EU. Samtidig har landene hver sin måde at gennemføre beskyttelsen på, hvilket giver barrierer for handelen. Løsningen på sådanne problemer er at øge EU-standarden, når dette er muligt, og dernæst at gennemføre en højere beskyttelse på måder, der ikke blokerer for import og eksport.
1.4 OFFENTLIG REGULERINGFor at øge konkurrencen i Danmark er det ikke nok at håndhæve en god konkurrencelov. Den offentlige regulering på andre områder er mindst lige så rigtig. Konkurrencestyrelsen deltager løbende i arbejdsgrupper, som skal reducere eller fjerne konkurrencebegrænsende regulering.
Advokatudvalget har bl.a. set på advokaternes monopol på at føre retssager for andre. Udvalget vil anbefale en vis lempelse af monopolet, når det senere i år afgiver betænkning. Det er uproblematisk at ophæve advokaternes monopol for så vidt angår inkassosager og mindre byretssager. En sådan delvis liberalisering vil give andre rådgivere end advokater mulighed for at føre størsteparten af alle inkassosager samt en pæn del af de civile retssager, der omhandler økonomiske spørgsmål. I lyset af det internationale pres for at ophæve eksklusivbestemmelser er det muligt, at udvalget vil gå videre.
Bogudvalget har undersøgt, om man kan liberalisere det danske bogmarked. Bogmarkedet lider fortsat under, at forlagene må bruge bindende videresalgspriser. Bogudvalget mener, at visse liberaliseringer er mulige, men medlemmerne kunne ikke blive enige om fælles anbefalinger. Nogle medlemmer var således generelt betænkelige ved at ændre reglerne, mens andre medlemmer mente, at man helt bør forbyde bindende bogpriser. På den baggrund indgik Konkurrencestyrelsen en aftale med Forlæggerforeningen om en liberalisering, der skal gælde indtil 2010. Styrelsen ser aftalen som et stort og glædeligt fremskridt efter årtiers drøftelser – herunder en række bogsager, som styrelsen og rådet undervejs har tabt i Konkurrenceankenævnet. Aftalen, der efterfølgende blev godkendt af Konkurrencerådet, indebærer en liberalisering på flere punkter.
For det første kan et forlag fremover kun sætte bindende priser på 10 pct. af sine nyudgivelser. Før kunne forlaget have bindende priser på alle nyudgivelser. For det andet kan forlagene ikke længere have bindende priser på nye udgivelser af værker, der tidligere har været udgivet i Danmark. For det tredje forkortes fastprisperioden, så den kun gælder udgivelsesåret og de første fem måneder af det næste kalenderår. Før gjaldt fastprisperioden også i hele det følgende kalenderår. For det fjerde gælder adgangen til at anvende en fast pris på en udgivelse ikke fra det tidspunkt, hvor der udsendes en indholdsmæssigt tilsvarende bogklubudgave. Endelig bliver der bedre vilkår for internet-boghandel.
I 2005 har der også været stor fokus på de særlige danske standarder for stikkontakter. Standarden har i mange år været med til at give LK en dominerende position på det danske marked. Konsekvensen har været høje priser på danske stikkontakter m.v. En arbejdsgruppe undersøger mulighederne for at anerkende andre standarder end den danske.
Globaliseringsrådet lagde i sin rapport op til liberalisering på infrastrukturområderne. Det gælder fx reglerne om forsyning af vand, fjernvarme, post, affald, lodsvæsnet og togtrafikken. Regeringen vil også lave et strategisk eftersyn af, om man kan forbedre rammebetingelserne på teleområdet for at styrke innovation og investeringer.
Konkurrencestyrelsen og Konkurrencerådet vil fortsat have fokus på at fremsætte forslag om konkurrencefremmende lovgivning gennem de særlige § 2, stk. 5-henvendelser. Har en lov eller støtteordning skadelige virkninger for konkurrencen, eller hindrer den en effektiv anvendelse af samfundets ressourcer, kan rådet sende en anbefaling til den ansvarlige minister.
Anbefalingerne sætter fokus på regler, som skader konkurrencen. Rådet kommer samtidig med forslag til, hvordan reglerne kan ændres, så sæ rlovens formål stadig opfyldes, men konkurrenceproblemerne formindskes. Ressortministrene skal sammen med økonomi- og erhvervsministeren svare Konkurrencerådet inden fire måneder.
I 2005 afgav Konkurrencerådet tre anbefalinger. For det første anbefalede rådet at fjerne nogle regler, der giver Københavns Frihavn nogle konkurrencemæssige fordele. Det gælder frihavnens eneret til at udføre fx containerhåndtering og at yde service til krydstogtskibe. Det gælder også nogle regler, der fritager havnen for ejendomsskatter på frihavnens område. Skattefritagelsen giver Københavns Havn mulighed for at opnå en højere indtægt end normalt, når havnen udlejer bygninger m.v. til erhverv.
For det andet anbefalede rådet en bedre og mere lige adgang til at indvinde grus og sten fra den danske havbund. Nye virksomheder har i dag svært ved at komme ind på markedet, fordi der er givet lange eneretter til nogle virksomheder. Samtidig er der et loft over lastekapaciteten for den samlede flåde og for det enkelte skib. Det gør det svært for nye virksomheder at få tilladelse til at udvinde råstoffer i Danmark, ligesom det ikke nødvendigvis er de mest effektive skibe, som virksomhederne anvender.
Endelig anbefalede rådet, at regeringen moderniserer de regler, der gælder for apotekerne. Nogle af reglerne stammer fra 1600-tallet og afspejler på ingen måde det samfund, vi i dag lever i. En modernisering bør bl.a. indebære, at der bliver friere mulighed for at oprette og eje apoteker, at apotekerne kan have et større varesortiment, og at der bliver friere åbningstider, så apotekerne kan holde åbent, når de almindelige butikker har åbent. Det bør også være muligt at lave ”rene” internetapoteker, ligesom de nuværende faste priser bør erstattes med maksimale priser, så apotekerne kan konkurrere på prisen eller fx gratis udbringe medicin. Endelig bør der ske udbud af de apoteker, der modtager driftstilskud. Fælles for disse forslag er, at forbrugerne vil få bedre adgang til et apotek, vil få et større udbud af varer og vil få mulighed for lavere priser.
Konkurrencestyrelsen vil også fremover hvert år forelægge mindst tre § 2, stk. 5-henvendelser for rådet.
Det fremgår af OECD's opgørelser, at indsatsen har båret frugt. Omfanget af konkurrencebegrænsende regulering i Danmark er således faldet i perioden fra 1998 til 2003, og med de initiativer, der er beskrevet ovenfor, vil der være god mulighed for, at næste opgørelse fra OECD også viser et fald.
1.5 KONKURRENCE I DET OFFENTLIGEDer er store økonomiske og kvalitative fordele ved at skabe konkurrence om at udføre de opgaver, som det offentlige har ansvaret for. Da der er stor forskel på udliciteringsgraden for driftsopgaver i landets kommuner, vil kommunerne kunne spare betydelige beløb, hvis alle kommuner udbyder lige så meget som de bedste.
Kommunalreformen giver kommunerne en enestående mulighed for at se tingene ud fra en ny vinkel, for at gøre tingene på en ny måde og for at øge brugen af udbud. Kommunerne har med andre ord en historisk mulighed. Da sammenlægningen af kommunerne og oprettelsen af regionsrådene sker pr. 1. januar 2007, er det nu, kommunerne har gode muligheder for at tænke nyt på udbudsområdet.
Globaliseringsrådet har også foreslået, at kommunerne – lige som det i en årrække har været tilfældet for staten – skal annoncere indkøb over 500.000 kr., men under værdierne for EU-udbud.
Et andet initiativ er, at kommuner og regioner med mellemrum skal udbyde en række opgaver, som vurderes at være udbudsegnede, og at der også for kommuner og regioner vil komme regler om beregning af kontrolbud.
Der vil fortsat være en stor udfordring i at sikre, at de opgaver, som er omfattet af udbudspligten, rent faktisk bliver udbudt. En stor del af de klager, styrelsen modtager, handler om fejl i et gennemført udbud. Der er risiko for, at de mindre overtrædelser løbende påtales, mens en klar – og måske endda bevidst – undladelse af at udbyde en opgave kan foregå, uden at nogen klager. Det kan derfor være en god ide at give styrelsen bedre redskaber til at indhente oplysninger om, hvilke kontrakter fx en kommune har indgået på et udvalgt område, og i hvilket omfang disse kontrakter har været i udbud. En sådan mulighed vil i sig selv have præventiv effekt og kunne øge antallet af udbud.
Det er også vigtigt, at Konkurrencerådet får bedre mulighed for at kontrollere, om de priser, som en kommune afregner til private leverandører på bl.a. ældreområdet, er korrekte. Det vil sige, om betalingen afspejler de langsigtede omkostninger, som kommunen selv har, når den leverer ydelsen til borgerne under en fritvalgsordning. Konkurrencerådet bør også kunne fastsætte en skønsmæssig afregningspris, hvis kommunen ikke kan eller vil dokumentere, at alle de relevante omkostninger er medregnet i den betaling, som kommunen giver en privat leverandør. Uden en sådan adgang risikerer man, at sagerne vil tage uforholdsmæssigt lang tid.
1.6 EU-SAMARBEJDETKonkurrencemyndighederne i EU har nu samarbejdet i to år om at håndhæve EU's konkurrenceregler. Det sker via et netværk, der kaldes ECN (European Competition Network). Samarbejdet er en følge af den reform, som EU gennemførte med forordning 1/2003.
Netværket har tre hovedfunktioner. For det første står ECN for at fordele sagerne, så man undgår, at flere myndigheder behandler den samme sag. For det andet hjælper myndighederne hinanden, fx med at indsamle informationer, udveksle erfaringer og koordinere indsatsen over for udvalgte brancher m.v.
Det er ikke et direkte formål med ECN, at netværket bidrager med at opdage karteller. Ikke desto mindre har samarbejdet i ECN allerede i et enkelt tilfælde haft den virkning. Det skete, da fire lande stort set samtidig meddelte, at de ville undersøge nogle forhold i medicinalbranchen. Disse meddelelser betød, at Kommissionen satte en koordineret undersøgelse i gang, som endte med, at et kartel blev afsløret.
ECN samarbejdet fungerer fleksibelt. Der er derfor sjældent problemer med at finde ud af hvem, der skal behandle en sag. Samarbejdet har heller ikke ført til væsentligt længere sagsbehandlingstider eller anden form for bureaukrati, således som nogle skeptikere frygtede. I det hele taget kan man konstatere, at den skepsis, som nogle organisationer havde, mens landene forhandlede forordning 1/2003 på plads, ikke er blevet gentaget efter, at forordningen har virket i det praktiske liv.
Succesen viser sig også ved, at myndighederne i løbet af de to første år har meldt mere end 550 sager ind i ECN, og at der i mere end 125 af disse sager er indsendt udkast til afgørelser, hvor myndighederne vil gribe ind over for en konkurrencestridig adfærd. De nationale myndigheder skal sende udkastet til Kommissionen, som har 30 dage til at kommentere det. Denne procedure sikrer, at myndighederne anvender EU-reglerne ensartet. Kommissionen bliver dermed primus motor i netværket og får et godt indblik i de enkelte landes situation.
Lidt populært sagt kan man sige, at der er sat turbo på den information, som tilflyder Kommissionen. Og da informationen er tilgængelig – godt nok i summarisk form – for de øvrige myndigheder, har alle myndighederne fået forøget deres konkurrencefaglige viden. Af samme grund er det blevet attraktivt at have dialog med Kommissionen også på et tidligt stadium i sagsbehandlingen, da man ofte får gode råd.
Virksomhedernes advokater har kritiseret, at der er en tæt kontakt mellem de nationale myndigheder og Kommissionen. Advokaterne har i nogle sager følt, at der er en ”skygge-sagsbehandler” i Bruxelles, som har indflydelse på sagen, uden at advokaterne kan få kontakt til denne sagsbehandler.
Kommissionen har afvist, at advokater i nationale sager kan få adgang til at drøfte sagen med Kommissionen. Det kunne betyde, at Kommissionen – med op til 500 verserende sager i netværket – ville drukne i papirer og møder. Hermed ville den ressourcebesparelse for Kommissionen, som var et af formålene med reformen, forsvinde. Kommissionen har endvidere afvist, at virksomhederne og deres advokater kan få adgang til de udtalelser, som Kommissionen sender til de nationale myndigheder. Udtalelserne indeholder ikke faktuelle oplysninger, som har betydning for sagen, men alene de juridiske og økonomiske argumenter, som Kommissionen mener taler for eller imod udkastet til afgørelse. Og giver man advokaterne adgang til disse juridiske og taktiske overvejelser, vil man hurtigt gøre dialogen mellem myndighederne illusorisk.
Det er vigtigt at understrege, at dialogen ikke kun foregår mellem landene og Kommissionen. Der er også kontakt direkte mellem landene både om konkrete sager og om problemer i særlige brancher. Disse kontakter er især fremmet efter, at ECN har oprettet en række sektorspecifikke erfa-grupper. Endelig holder generaldirektørerne regelmæssige ECN-møder, som sikrer den overordnede og mere policy-prægede koordination.
Der er stor forskel på antallet af sager, som de enkelte myndigheder melder ind i systemet. Danmark ligger i den pæne ende, idet vi ligger på sjettepladsen, for så vidt angår antallet af indmeldte sager. Og vi er blandt top tre, når man ser på antallet af sager, hvor myndigheden vil træffe afgørelse om at gribe ind over for konkurrenceskadelig adfærd. Forskellene blandt landene kan skyldes, at konkurrencepolitikken ikke har lige høj prioritet i alle lande. Men det kan også skyldes, at nogle myndigheder ikke mener, at deres sager påvirker samhandlen mellem landene og derfor er omfattet af samarbejdet i ECN.
Styrelsen arbejder for, at alle afgørelser, som myndighederne skal melde ind til ECN, bliver tilgængelige for omverdenen på en fælles hjemmeside. Dette arbejde skrider pænt fremad, og det er tanken, at man på såvel Kommissionens som de nationale myndigheders hjemmesider skal kunne finde links til denne centrale database, der vil indeholde resumeer af afgørelserne. Med dette initiativ vil virksomhederne og advokaterne også få fordel af den viden, som skabes i ECN-netværket.
1.7 KONKURRENCESAGERNE I 2005I februar 2006 blev Arla som den første virksomhed dømt for at have overtrådt § 11 om misbrug af dominerende stilling. Misbruget bestod i, at Arla betalte et beløb til Metro, mod at Metro undlod at føre konkurrenten Hirtshals Mejeris produkter.
Flere af dommens præmisser er værd at hæfte sig ved. Retten konstaterer, at misbrug kan finde sted uanset, om det er et led i virksomhedens politik, og uanset om det er en enkeltstående handling, der ikke har betydning for markedet som sådan.
Ud over at retssagen var den første straffesag for misbrug af dominerende stilling, var det også den første sag, hvor domstolene skulle anvende det nye og højere bødeniveau, som Folketinget indførte i 2002. Retten i Århus idømte Arla en bøde på 5 mio. kroner. Ved vurdering af grovheden af overtrædelsen har konkurrenceloven tre kategorier; meget alvorlig, alvorlig og mindre alvorlig. Retten fandt, at overtrædelsen var alvorlig. Det betyder efter forarbejderne til loven, at bøden bør ligge mellem 400.000 kr. og 15 mio. kr. Ved fastsættelsen af bøden lagde retten bl.a. vægt på, at Arla vidste, at Hirtshals i forvejen var i en trængt situation, fordi Hirtshals også var ved at miste Dansk Supermarked som kunde. Endvidere lagde retten vægt på, at aftalen med Metro ikke var udtryk for en overordnet strategi, at den var i strid med Arla's compliance program, og at Hirtshals omsætning med Metro var beskeden.
Arla har efterfølgende indgået forlig med Hirtshals Mejeri om erstatning. Erstatningens størrelse er ukendt for offentligheden.
Urfirmaet Swatch fik i 2005 ved Østre Landsret fik en bøde på 200.000 kr., fordi firmaet havde indgået aftaler med nogle forhandlere om, at de ikke måtte sælge Swatch-ure med rabat. Aftaler om faste priser er forbudt efter konkurrenceloven. Sagen var især interessant, fordi det var den første sag, hvor virksomhedens direktør personligt fik en bøde på 10.000 kr. for at overtræde konkurrenceloven. Direktøren havde taget så aktivt del i lovovertrædelsen, at han blev gjort personligt ansvarlig. Bøderne var baseret på det gamle bødeniveau.
Også styrelsens undersøgelse af vvs-branchen påkaldte sig stor opmærksomhed i 2005. Styrelsen foretog en kontrolundersøgelse for at se, om der foregik priskoordinering. Samlet viste undersøgelsen, at et større antal virksomheder i vvs-branchen stod i såkaldte ”sortbøger”.
En sortbog er en karteldeltagers regnskab over, hvem der har vundet konkrete opgaver, og hvem der har ”til gode at vinde” fremtidige arbejder. I en sortbog findes et ark for hver virksomhed, som bogens ejer i tidens løb har koordineret tilbud med. Bøgerne viser, at vvs-branchen har koordineret tilbud på samme måde, som det for nogle år siden blev afsløret i sagen om el-kartellet.
De sortbøger, som styrelsen har kendskab til, omtaler alene kontrakter fra før 1999. Da forældelsesfristen for strafansvar er 5 år, afsluttede styrelsen sagen med at offentliggøre undersøgelsen af vvs-branchen.
2005 var også præget af en række sager, hvor interesseorganisationer var involveret i konkurrencebegrænsende aftaler. Dette er desværre ikke nyt. Men forholdet er overraskende, fordi organisationerne burde være mere opmærksomme på, at der er snævre grænser for, hvilke aftaler de kan indgå i. Organisationerne bør selvsagt holde sig langt væk fra alle aftaler, der vedrører priser, markedsdeling, udelukkelse af konkurrenter m.v.
DAG, Dansk Autogenbrug, fik således en bøde på 50.000 kr. for at koordinere priser på miljøbehandling af biler. Bøden var baseret på det gamle bødeniveau. DAG havde i juli 2002 sendt en prisliste ud til sine medlemmer med angivelse af bl.a. tidsforbrug ved miljøbehandling af biler samt pris pr. enhed ved bortskaffelse af affald. DAG havde udsendt prislisten, selv om styrelsen tidligere havde advaret DAG om, at det ikke er lovligt for en forening at udsende kalkulationsvejledninger til medlemmerne, som indeholder priser for en række ydelser.
Sagen er interessant, fordi DAG alene blev dømt ud fra, at prislisten havde ”til formål” at begrænse priskonkurrencen. Bødeniveauet på 50.000 kr. skal ses i lyset heraf. Københavns Byret lagde således vægt på, at det ikke var dokumenteret, at overtrædelsen havde nogen virkning på markedet.
I en anden sag fastslog rådet, at Danmarks Apotekerforening sammen med medicinalgrossisterne Nomeco, Max Jenne og K.V. Tjellesen har overtrådt konkurrencelovens § 6. Det skyldes, at 24 apoteker som led i den såkaldte solvensordning fik fastlåst deres samhandel med de tre grossister. Apotekerforeningen og dens advokat har således påtalt, når de 24 apotekere ikke købte den andel ”de skulle” hos en af de tre grossister. Hovedformålet med ordningen var at få grossisterne til at påtage sig kreditrisikoen, når de solgte medicin til nødlidende apoteker. Salget skete uden, at apoteket stillede nogen form for sikkerhed. Medicinalgrossisterne måtte også dække ca. halvdelen af de løbende administrationsomkostninger og advokatudgifter ved ordningen. De tre medicinalgrossister fik til gengæld den fordel, at konkurrencen om leverancer til de 24 apoteker var sat ud af kraft. Denne hemmelige ordning forklarer, hvorfor ingen apoteker er gået konkurs i mange år.
I en tredje sag fastslog rådet, at Danske Kroer og Hoteller har overtrådt konkurrenceloven ved at kræve, at deres medlemmer overholder en fast mindstepris på værelser, der sælges via den såkaldte kro-check.
Efter vedtægterne må medlemmerne ikke udleje værelser under en mindstepris, som er fastsat af Danske Kroer og Hoteller. Medlemmerne må heller ikke annoncere eller skilte med priser, som er under mindsteprisen. Der er med andre ord tale om en kartelaftale.
Også Praktiserende Dyrlægers Arbejdsgiverforening har overtrådt konkurrenceloven ved at afskære dyrlægerne fra selv at forhandle aftaler om honorar. Det fremgik således af foreningens vedtægter, at foreningen havde eneret til at forhandle aftaler om honorarer m.v. på de praktiserende dyrlægers vegne. Vedtægterne kunne bruges til at begrænse dyrlægernes frihed til selv at fastsætte deres priser, herunder til at tiltrække storkunder via lavere priser. Vedtægterne forhindrer eksempelvis private foreninger i at indgå individuelle aftaler med de enkelte dyrlæger, selvom de kunne opnå en bedre pris ad denne vej.
Endelig har Rørforeningen, som er brancheorganisation for vvs-grossister, misbrugt sin dominerende stilling ved bl.a. at diskriminere mellem medlemmer og ikke-medlemmer, når produkter skal optages i det såkaldte vvs-nummersystem, der er det eneste samlede register over vvs-produkter i Danmark. Det er derfor afgørende for importører og vvs-grossister at have adgang til nummersystemet. Rørforeningen krævede blandt andet en markedsandel på 5 pct. for at optage en importør i det trykte katalog. Samtidig kunne man kun blive optaget i nummersystemet, hvis salg af produktet skete gennem mindst to af foreningens medlemmer.
2005 var endvidere et år med forholdsvist mange misbrugssager. Som det var tilfældet i 2004, var der også i 2005 offentligt ejede virksomheder blandt de virksomheder, der misbrugte deres dominerende stilling.
Således har TV2 misbrugt sin dominerende stilling ved salg af reklamer. Som eneste landsdækkende tv-kanal med reklamer er det nødvendigt at reklamere i TV2, hvis en annoncør vil nå bredt ud til seerne. For at få størst mulig del af de penge, som en annoncør vil bruge på tv-reklamer, anvender TV2 årsrabatter, som giver annoncørerne stærkt stigende rabatter, jo mere annoncøren køber hos TV2. Årsrabatten forvrider dermed konkurrencen til skade for TV3 og TV Danmark, idet disse selskaber må give store rabatter for at matche TV2.
Også Elsam har misbrugt sin dominerende stilling. Elsam ved, at der altid er brug for, at selskabet leverer strøm. Elsam har derfor søgt at få priserne i Vestdanmark til altid at ligge på niveau med de højeste el-priser i nabolandene. Dette har Elsam kunnet gøre ved at prøve at forudsige, hvor meget strøm andre lande ville levere til det vestdanske marked, og hvornår der ville opstå flaskehalse mellem Danmark og udlandet. Elsam har i disse timer solgt strøm til overpriser på spotmarkedet på el-børsen Nord Pool. Elsam har indmeldt vidt forskellige priser til Nord Pool, selvom produktionsomkostningerne på ingen måde kunne begrunde dette. Styrelsen har opgjort, at Elsam A/S har taget for høje priser i 900 timer i den undersøgte periode.
Disse sager og andre misbrugssager er omtalt mere udførligt i kapitel 12.
1.8 TEMAERNE I REDEGØRELSENDet går fremad med konkurrencen i Danmark. Det viser en status i kapitel
2. Antallet af brancher med konkurrenceproblemer er faldet fra 53 sidste år til 48.
Prisniveauet i Danmark er uændret 6 pct. højere end i EU9. Det højere lønniveau i Danmark forklarer en stor del af forskellen. Forskellen skyldes især højere priser på tjenesteydelser. Varepriserne er derimod kun 1 pct. højere end i EU9. Målsætningen om ens prisniveau i 2010 med EU9 er således inden for rækkevidde på dette område. For de tjenesteydelser, hvor det giver mening at sammenligne priser med udlandet, er prisforskellen 8 pct. Her er det ikke realistisk at udjævne prisforskellen før i 2015.
I forhold til 25 OECD-lande peger beregninger på, at Danmarks konkurrencemæssige placering er forbedret fra en placering under middel til at ligge lidt over middel.
Kapitel 3 belyser konkurrencen i den finansielle sektor og investeringsforeninger. Der er tegn på en vis skærpelse af konkurrencen. Rentemarginalen for ind- og udlån for husholdningerne er fx blevet indsnævret i de senere år. Men en række indikatorer peger på, at der stadig er behov for mere konkurrence.
Opsparing i investeringsforeninger er blevet en populær opsparingsform. Omkostningerne er imidlertid højere end nødvendigt. Det skyldes især den beholdningsprovision, som pengeinstitutterne får for at have investeringsbeviser liggende. Det vil være godt for konkurrencen, hvis andre finansielle aktører begynder at sælge investeringsbeviser, eller at foreningerne sælger dem selv direkte til kunderne. Opsparerne bør desuden have klarere oplysning om foreningernes omkostninger. Hver forening bør derfor lave et nøgletal svarende til pengeinstitutternes ÅOP. En reducering af de skattemæssige byrder vil endvidere give udenlandske konkurrenter bedre adgang til det danske marked.
Private kan også spare op i værdipapirer. Også her er der mulighed for mere gennemsigtighed i handelen. På obligationsområdet bør obligationshandlerne stille priser på børsen, så kunderne har mulighed for at se, til hvilke kurser de fx kan optage eller omlægge lån.
Kapitel 4 viser, at der er mulighed for et øget konkurrencepres på forsikringsselskaberne. Selskabernes markedsandele har ikke ændret sig mærkbart gennem adskillige år. I perioden 2000-2004 er forsikringspræmierne steget med 24 pct. Samtidig er erstatningerne kun øget beskedent, mens omkostningerne til drift er faldet. Der er betydelige prisforskelle mellem selskaberne, for bilforsikring (ansvar + kasko) op til 10.000 kr. om året. Hovedparten af forbrugerne har imidlertid ikke fokus på præmiebetalingerne og er ikke indstillet på at bruge tid på at undersøge forsikringsmarkedet, selv om de kunne spare betydelige beløb (500 kr. eller mere).
En del af forklaringen er den automatiske indeksregulering af præmierne, som følges af selskaberne, og som har vænnet forbrugerne til, at præmiestigninger er naturlige og ikke kan undgås ved at skifte selskab. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, at forsikringsselskaberne ændrer praksis for deres indeksering, og at forbrugerne er opmærksomme på reguleringsklausulerne. Og forbrugene bør ikke betale ny afgift til staten, når de skifter forsikringsselskab. Der bør laves nøgletal for selskaberne, så forbrugerne bedre kan sammenligne selskaberne.
Kapitel 5 undersøger reguleringen af den primære sundhedssektor. Det drejer sig om reguleringen af fx læger, speciallæger og psykologer. Den primære sundhedssektor i Danmark er velfungerende. Men der bliver i fremtiden nye muligheder for at behandle flere sygdomme. Samtidig bliver der flere ældre. Så der er behov for ”mere sundhed for pengene”.
En større del af behandlingen af kronisk syge kan med fordel ske hos den alment praktiserende læge. Det vil føre til færre indlæggelser på hospitaler, og det vil samlet set være billigere for samfundet.
Lægens indtægter bør hænge mere sammen med, at patienten gennemfører bestemte behandlingsforløb. Det drejer sig især for patienter med kroniske sygdomme. Og honorarerne bør – hvor det er muligt – afhænge af resultatet af behandlingen. Det faste beløb pr. patient skal udgøre en større andel af lægens indtægter. Det vil give lægen en øget tilskyndelse til at konkurrere om patienter. Og øget konkurrence vil kunne give øget effektivitet.
For psykologer, fysioterapeuter m.v. bør det overvejes at indføre fri ret til etablering. Men bestemte faglige kriterier skal være opfyldt. Patienterne betaler for ydelserne, og en læge skal henvise (kiropraktorer dog undtaget). Der er derfor ikke behov for – som i dag – også at regulere antallet af praksis.
Kapitel 6 belyser konkurrencen om ”grønne områder”. Kapitlet viser store forskelle i effektiviteten og priserne – både blandt de private anlægsgartnere og mellem kommunerne. Forbrugere og virksomheder bør derfor se sig godt for og indhente flere tilbud, når de har brug for en anlægsgartner.
Borgerne bør kunne se effektiviteten af den kommunale gartnerafdeling. Derfor bør kommunerne udarbejde mål og nøgletal på området. I en undersøgelse, Konkurrencestyrelsen har gennemført, er de kommunale gartnerafdelinger i gennemsnit billigere end private anlægsgartnere. Men der er stor spredning i effektiviteten. Og de mindst effektive kommuner kan vinde meget ved at sende de grønne opgaver i udbud.
Kommunerne bør følge de samme regler for udbud som staten. Kommunerne bør endvidere opdele udbuddene i mindre dele. Så vil det være lettere for mindre gartnere at afgive tilbud. Og konkurrencen om de grønne opgaver vil blive skærpet.
Kapitel 7 undersøger konkurrencevilkårene på tv-markedet. Der er sket meget, siden tv-markedet i Danmark blev liberaliseret i 1980'erne, men rammevilkårene er fortsat anderledes end på andre markeder. Tv-markedet domineres således fortsat af de statslige tv-stationer DR og TV2, hvoraf DR primært finansieres gennem licensen.
Konkurrencerådets praksis om eksklusive aftaler bør justeres. Og den så -kaldte ”must carry” regel i radio- og fjernsynsbranchen må tilpasses. ”Must carry” reglen er en pligt til at distribuere public service tv-kanalerne i antenneforeninger og kabel-tv-net.
Der bør være et renere snit end i dag mellem DR's public service virksomhed og DR's kommercielle virksomhed. Ellers bliver de private TV-kanaler udsatfor unfair konkurrence.
DR og TV2 startede i marts i år med at sende digitalt tv, som kan modtages med en almindelig stue- eller tagantenne (DTT). DTT giver i fremtiden mulighed for at modtage mange flere tv-kanaler og nye typer tjenester i forhold til i dag. Kapitlet anbefaler, at den fremtidige udrulning af DTT sker på kommercielle vilkår.
Kapitlel 8 analyserer konkurrencen om pesticider. Pesticider kan være skadelige for sundhed og miljø. Der er derfor indført en afgift på pesticider og en række regler for at anvende dem. For den enkelte jordbruger udgør købet af pesticider en væsentlig omkostning. Der bør derfor være en effektiv konkurrence på området, så prisen før afgift er så lav som muligt. Det vil styrke landbrugets konkurrenceevne.
Analysen viser, at der er hindringer for handlen med pesticider, hvilket skader konkurrencen. Den offentlige procedure for godkendelse af produkter, der er under revurdering, samt afgiftssystemet (det såkaldte prismærkesystem) har en negativ indvirkning på konkurrencen. Afgiften bør derfor pålægges på en anden måde end ved prismærkning, fx ved brug af prislister. Proceduren for at godkende produkter i Miljøstyrelsens revurderingsperiode bør også ændres. Parallelimportører og generiske producenter må – efter patentperiodens udløb – ligestilles fuldt ud med originalproducenterne.
I december 2005 offentliggjorde Europa-Kommissionen et oplæg om misbrug af dominerende stilling, som analyseres i kapitel 9. Ideen i oplægget er, at deciderede forbud mod bestemte typer af adfærd erstattes af en økonomisk vurdering af adfærdens konsekvenser.
Den enkelte type adfærd er ulovlig, hvis der er skadelige virkninger af adfærden på konkurrencen. Kapitlet søger at skabe klarhed over, i hvilke tilfælde en adfærd er skadelig og dermed ulovlig.
Hvis forslagene gøres til gældende ret, vil det i praksis betyde, at visse forretningsmetoder, der hidtil er betragtet som ulovlige, ikke længere vil blive betragtet som ulovlige – nemlig hvis det kan godtgøres, at adfærden ikke skader konkurrencen.
Kapitel 10 er et teoretisk kapitel, hvori det analyseres, hvilke faktorer der påvirker tilgangen af nye virksomheder på tværs af brancher i Danmark. Tilgangen af nye virksomheder er vigtig, da den bl.a. fører til øget konkurrence. Analyserne viser bl.a., at tilgangen af nye virksomheder påvirkes positivt af uddannelse, udvikling og innovation, indtjeningsmuligheder og vækst, men negativt af stordriftsfordele, risiko og koncentration. I kapitlet sammenholdes tilgangsraten af nye virksomheder i en given branche, dvs. den procentvise tilgang af nye virksomheder, med en række variable, der kan forklare tilgangen.
Når en høj økonomisk vækst øger tilgangen af nye virksomheder, understreger det behovet for en stabil vækstorienteret økonomisk politik. Den positive sammenhæng mellem uddannelsesniveau og tilgangen af nye virksomheder understøtter det hensigtsmæssige i regeringens globaliseringsstrategi om, at Danmark skal satse på uddannelse, forskning og innovation. Endelig understreger den negative sammenhæng mellem tilgangen af nye virksomheder og koncentrationen af virksomheder i en branche behovet for at overvåge de brancher, hvor koncentrationen er høj. Midlerne er her blandt andet konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende adfærd og fusionskontrol.
Siden 2004 har konkurrencemyndighederne i EU's 25 medlemsstater sammen med Kommissionen haft kompetence til at håndhæve EU's konkurrenceregler. Kapitel 11 udreder problemerne som følge af, at den fælles håndhævelse kan indebære et større puslespil. En virksomhed kan være beliggende i ét land. Virkningen af overtrædelsen kan være i et andet land. Og den myndighed, som vil håndhæve forbuddene, kan være i et tredje land.
Kapitlerne 12-15 er den traditionelle årbogsdel, der gengiver de væsentligste afgørelser på styrelsens område.
Version 1.0 Maj 2006 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering | 
