Konkurrenceredegørelse 2005 - KAPITEL 9, Hvile-i-sig-selv, incitamentsregulering eller det frie marked?

Forside - Indhold - Bund - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2005"

KAPITEL 9
Hvile-i-sig-selv, incitamentsregulering eller det frie marked?

9.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Virksomhedernes prisberegning er normalt ikke underlagt offentlig regulering. Der er dog undtagelser, fx inden for forsyningsvirksomhed. Eksempler er vandforsyning, spildevandsbehandling, el-transmission, affaldsbortskaffelse og varmeforsyning. Disse områder skal følge reglerne om fuld gebyrfinansiering, og gebyrerne skal hvile i sig selv. Det betyder, at indtægterne over en årrække skal dække omkostningerne uden mulighed for overskud.

Brugen af hvile-i-sig-selv-regulering på disse områder er blevet begrundet i frygt for monopolmisbrug, varetagelse af andre samfundshensyn (fx miljø og sikkerhed) samt ønsket om at sikre forsyning til rimelige og ens priser.

Men hvile-i-sig-selv giver ikke incitament til effektivitet. Det leder til for høje omkostninger og priser, og det kan føre til innovationsefterslæb.

Effektivitetsanalyser af en række forsyningsområder tyder på store, urealiserede besparelsespotentialer. Alt peger derfor i retning af, at de traditionelle hvilei-sig-selv-områder vil kunne høste store effektivitetsgevinster ved enten – dér, hvor det er muligt – at lade dele af forsyningsområdet overgå til det fri marked eller ved at indføre incitamentsregulering.

Hvile-i-sig-selv er allerede blevet afviklet på en række forsyningsområder. Erfaringer fra tele- og elområdet viser, at det er muligt at udskille separate markeder for netadgang og for grossist- og detaildistribution og derefter indføre konkurrence på fx detail- og grossistmarkederne. Andre erfaringer viser, at det er muligt gennem udbud at skabe konkurrence om markedet. Gennem markedsudsættelse reduceres behovet for regulering.

Men regulering kan være nødvendig i de tilfælde, hvor der er et naturligt monopol – dvs. hvor der ikke er økonomisk plads til mere end én virksomhed – eller hvor andre markedsfejl kommer i vejen for de fri markedskræfter. Der findes en række incitamentsskabende reguleringsmetoder. De spænder fra indtægtsrammer og prislofter til bedste praksis og yardstick. Disse reguleringsmetoder er at foretrække frem for hvile-i-sig-selv, da de indeholder incitamenter til effektivitetsfremme.

Valg af reguleringsmetode afhænger af den konkrete situation. Flere hensyn spiller ind. Først og fremmest effektiviteten – vel at mærke under fuld hensyntagen til kvalitetskrav, miljøkrav og krav om forsyningssikkerhed. Derudover skal metoden være enkel – dvs. forståelig og ikke unødigt belastende at administrere. Den skal være dynamisk i den forstand, at den også på lang sigt fremmer effektivitet og innovation. Den må endvidere ikke hindre, men gerne fremme en ønskværdig strukturtilpasning. Desuden skal den være i harmoni med den europæiske udvikling, så det bliver muligt for Danmark at blive en del af et større europæisk marked, hvis det viser sig muligt og hensigtsmæssigt.

Erfaringerne med incitamentsregulering inden for elområdet og teleområdet viser, hvor vanskeligt det er at designe en velfungerende incitamentsregulering. En reguleringsmetode, der er effektiv på ét område, vil ikke nødvendigvis være lige så effektiv på andre områder. Og noget tyder på, at en kompleks reguleringsmetode ikke nødvendigvis er mere effektiv – måske snarere tværtimod.

På den baggrund anbefales det:

• At overveje, om incitamentsregulering kan erstatte prisregulering i de tilfælde, hvor prisreguleringen sker efter hvile-i-sig-selv princippet. Det er vurderingen, at incitamentsregulering kan føre til besparelser på forsyningsområder som fx vandforsyning, varmeforsyning, spildevandsbehandling og affaldsbortskaffelse.
• At optimere reguleringseffektiviteten for alle incitamentsreguleringer under hensyntagen til reguleringsomkostningerne, reguleringens enkelthed og evne til at skabe dynamik og innovation. Erfaringer viser, at det er en vanskelig proces at opnå en effektiv incitamentsregulering, men at enkle reguleringer tenderer mod at være de mest effektive.
• At alle incitamentsreguleringer løbende tages op til revision med henblik på at optimere reguleringseffektiviteten. En revision af LRAIC-reguleringen på teleområdet pågår i øjeblikket og forventes afsluttet i løbet af 2005. Indtægtsrammereguleringen på elområdet er revideret med virkning fra 1. januar 2005.

9.2 HVILE-I-SIG-SELV

Offentlige ydelser bliver enten finansieret via skatter (skattefinansiering), via gebyrer (brugerbetaling) eller via begge dele. I situationer med fuld brugerbetaling er gebyrberegningen som regel reguleret, så indtægter og udgifter over en periode balancerer. Dette princip for gebyrberegning bliver anvendt på de fleste kommunale forsyningsområder (fx vandforsyning og affaldsbortskaffelse) og enkelte statslige områder (fx eltransmission). Princippet bliver i daglig tale kaldt hvile-i-sig-selv.

Hvile-i-sig-selv udspringer af to kommunalretlige grundsætninger. For det første må udførelsen af forsyningsopgaver ikke indebære en indirekte beskatning af brugerne. Det vil sige, at kommunen ikke må øge sine indtægter gennem forsyningsvirksomheden. Dette ville være en skat på forbruget af forsyningsydelsen. For det andet må udførelsen af forsyningsopgaver ikke indebære en indirekte subsidiering af brugerne. Kommunen må altså ikke give tilskud til brugerne af forsyningsydelsen.

Som udgangspunkt gælder hvile-i-sig-selv for al kommunal forsyningsvirksomhed, også når princippet ikke er direkte lovhjemlet i sektorspecifik regulering. På nogle områder er princippet blevet lovbestemt. Dette er tilfældet for de kommunale trafikhavne, varme og vand samt ved kommunal affalds- og spildevandshåndtering. Princippet har dog ikke et entydigt indhold og bliver udlagt forskelligt. På det statslige område er der også en række aktivitetsområder med fuld gebyrfinansiering og hvile-i-sig-selv. De fleste forsyningsområder er overladt til kommunal varetagelse, så hvile-i-sig-selv er mindre anvendt på det statslige område.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Målet med hvile-i-sig-selv er at beskytte forbrugerne mod uregulerede monopoler. Myndighederne pålægger det berørte område at hvile i sig selv, hvilket fjerner overskuddet. Det er dog langt fra sikkert, at priserne bliver lavere. Anvendelsen af hvile-i-sig-selv fører nemlig til ringe effektivitet, høje omkostninger og fejlslagen innovation. Umiddelbart kan det altså være svært at sige, om forbrugerne er bedre stillet under hvile-i-sig-selv, end de ville have været under et monopol.

Manglende kontrol med hvile-i-sig-selv-virksomhedernes omkostninger betyder, at de ofte bliver for høje. Virksomhedernes ledelse kan ikke optjene et overskud ved at sænke omkostningerne. Samtidig kan øgede omkostninger blive overvæltet på prisen. Uregulerede og konkurrenceudsatte virksomheder stræber hele tiden efter at producere mere effektivt. Det samme er kun sjældent tilfældet for hvile-i-sig-selv. Virksomheder på et frit marked bliver udkonkurreret, hvis de er ineffektive. Det gør hvile-i-sig-selv-virksomheder ikke.

Hvile-i-sig-selv-virksomhederne mangler incitament til at investere rationelt i innovation, dvs. forske og udvikle. Innovation sikrer fremtidig effektivitet. For en konkurrenceudsat virksomhed er dette lig med fremtidig overlevelse. Det samme er ikke tilfældet for hvile-i-sig-selv-virksomheder.

Uhensigtsmæssig brug af innovationsressourcer kan fx resultere i såkaldt "gold plating". Dette dækker over unødvendige investeringer eller, som udtrykket antyder, at belægge produktionsapparatet med guld. Konkurrenceudsatte virksomheder vil ikke overleve, hvis de begiver sig af med gold plating. Det samme er ikke tilfældet for hvile-i-sig-selv-virksomheder. Her kan gold plating udmønte sig i et sikkerhedsniveau eller en miljøstandard langt over gældende lovkrav og langt over standarden i lignende virksomheder. Gold plating kan også udmønte sig i overkapacitet. Begrundelsen bag sådanne investeringer kan være et ønske om at gøre tingene så godt som muligt, hvilket – kombineret med manglende omkostningsdisciplin – kan føre til uhensigtsmæssige overinvesteringer. Gold plating kan også opstå, hvis det er prestigefuldt for hvile-i-sig-selv-virksomhederne at bygge anlæggene ekstra store eller at bruge unødvendigt dyr og avanceret teknologi.

Boks 9.1: Hvile-i-sig-selv på markedsvilkår

Udbredelsen af hvile-i-sig-selv

Tidligere var hvile-i-sig-selv langt mere udbredt end i dag. Reformer har afviklet hvile-i-sig-selv på flere områder – såsom el, naturgas, telekommunikation og jernbane. På nogle områder er der indført incitamentsregulering, mens andre er givet helt fri. På en del områder er der dog stadig hvile-i-sig-selv.

Tabel 9.1: Udvalgte aktivitetsområder med hvile-i-sig-selv

Note 1: Tallet indeholder omkostninger til støtteordninger, der administreres af systemansvaret.

Note 2: Eget skøn.

Anm.: På nogle områder kan omsætningstallene indeholde afgifter til staten.

Kilde: Omsætningstal fra det statslige område stammer fra regnskaber fra 2003. Omsætningstal fra det kommunale område stammer fra en specialkørsel af Danmarks Statistiks momsstatistik.

Tabel 9.1 viser, at de tungeste hvile-i-sig-selv-områder er klassiske kommunale forsyningsområder, såsom affald, varme og vand. Systemansvarlige transmissionsselskaber på elområdet er det største hvile-i-sig-selv-område i staten. Der bliver omsat for ca. 30 mia. kr. på områder med hvile-i-sig-selv. Derfor vil selv små effektiviseringsgevinster få stor betydning.

På det statslige område er udbredelsen af hvile-i-sig-selv, jf. tabel 9.1, behæftet med visse forbehold. Det største statslige område med hvile-i-sig-selv er under omorganisering. Til og med 2004 lå systemansvaret for el i de to hvilei-sig-selv-virksomheder Eltra og Elkraft. Med virkning fra 2005 bliver systemansvaret og den overordnede transmission for el (det hidtidige Eltra og Elkraft) samt den overordnede gastransmission, Gastra, fusioneret ind under selskabet Energinet.dk. Praksis for reguleringen af Energinet.dk er ikke endeligt fastlagt.

Endvidere blev der med finansloven for 2003 indført prislofter på en række statslige områder med fuld finansiering fra gebyr- eller salgsindtægter. Hvilei-sig-selv er ikke ophævet på disse områder, det er blot blevet suppleret med et prisloft. Kombinationen af prisloft og hvile-i-sig-selv giver ikke de regulerede områder et incitament til at effektivisere. I hvert fald ikke mere end prisloftet dikterer. Prislofter på hvile-i-sig-selv-områder vil dog til dels hindre, at omsætningen stiger. Hvile-i-sig-selv-områder indenfor bl.a. Økonomistyrelsen, Patent- og Varemærkestyrelsen, Arbejdsskadestyrelsen, Plantedirektoratet, Lodsvæsenet og Fødevaredirektoratet er omfattet af disse nye prislofter. På finansloven for 2005 omfatter prislofter i forbindelse med hvile-isig-selv ca. 1,0 mia. kr.

Effektiviseringspotentiale på områder med hvile-i-sig-selv

Effektivitetsanalyser indikerer, at store effektiviseringsgevinster er realistiske. Boks 9.2 redegør for de analyser af hvile-i-sig-selv-områderne, der er gennemført inden for de senere år.

Boks 9.2: Besparelsespotentialer under hvile-i-sig-selv

Note 1: PA Consulting Group, "Effektiviseringspotentiale og reguleringsmodeller for netselskaber i den danske elsektor", marts 1999; Miljøstyrelsen, Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 2, 2002; Konkurrencestyrelsen, Vandmarkedet, kapitel 4 i Konkurrenceredegørelse 2003; Energistyrelsen og Konkurrencestyrelsen, "Rammevilkår for fjernvarmesektoren", september 2004.

Analyserne indikerer, at der er betydelige besparelsespotentialer. Sådanne analyser siger dog ikke noget om, hvordan og hvornår effektiviseringen kan realiseres. Antageligvis er en del af besparelserne først realistiske på langt sigt. Alt i alt taler dette dog for, at samfundet kan opnå væsentlige årlige besparelser ved at forlade hvile-i-sig-selv. Eventuelle forskelle i risikopræmien ved at drive hvile-i-sig-selv-områderne i privat snarere end offentligt regi ændrer ikke på dette, jf. boks 9.3.

Boks 9.3: Koster det en risikopræmie at afvikle hvile-i-sig-selv?

9.3 HVILE-I-SIG-SELV OG DET FRIE MARKED

Det kan undre, at hvile-i-sig-selv er så udbredt, når det ikke fremmer effektiviteten. Der er nemlig mange andre muligheder, når myndighederne skal vælge reguleringsform.

Det overordnede valg står mellem regulering eller marked. Det frie marked sikrer den største effektivitet og den mest målrettede innovation. På de fleste forsyningsområder er det dog ikke muligt at indføre et helt frit marked.

Figur 9.1: Valg af markedsform

Figur 9.1 viser de overvejelser, som myndighederne bør gøre sig ved valget af reguleringsform. Det er klart, at myndighederne bør stræbe efter et frit marked på de områder, hvor dette er muligt. Det er også klart, at myndighederne skal være meget påpasselige med at indføre hvile-i-sig-selv. Det vil i de fleste tilfælde være bedre at vælge incitamentsregulering frem for hvile-i-sig-selv.

De forsyningsområder, som er reguleret efter hvile-i-sig-selv, er ofte naturlige monopoler. Naturlige monopoler opstår som regel i forbindelse med stordriftsfordele. Forsyningsområderne har typisk store faste omkostninger. Derfor kan en stor virksomhed være mere effektiv end flere små virksomheder.¹ De produktionstekniske forhold vil i et sådant tilfælde fungere som adgangsbarrierer til markedet og opretholde det naturlige monopol.

Mere konkurrence

Det er i mange tilfælde muligt at markedsudsætte delområder, der hidtil har hørt under et naturligt monopol. En sådan opsplitning har fundet sted på el-, gas- og jernbaneområdet. På disse områder er det udelukkende nettene, fx el- og gasledninger samt skinnenettet, som udgør det naturlige monopol.

Figur 9.2: Separation og markedsåbning

Som vist i figur 9.2 kan opsplitning af hvile-i-sig-selv-virksomheder gøre det muligt at markedsudsætte randområderne. Herefter er regulering kun nødvendig på kerneområdet, der er det egentlige naturlige monopol.

I forbindelse med opsplitning vil både det naturlige monopols kerneområde og de markedsudsatte randområder have gavn af markedsåbning. Randområderne kan have gavn af, at markedet og dermed antallet af aktører bliver større. På det stadigt regulerede kerneområde kan der opnås stordriftsfordele.

Hvis det er umuligt at adskille det naturlige monopols kerneområde fra de markedsudsatte randområder, vil det ikke være i monopolistens interesse at give konkurrenter i de markedsudsatte randområder adgang til kerneområdet. I sådanne tilfælde kan myndighederne sikre mulighed for tredjepartsadgang til monopolistens kerneområde. Er dette ikke muligt, vil det naturlige monopol igen kunne brede sig til randområderne. Liberalisering af infrastrukturer er uddybet i kapitel 3.

9.4 INCITAMENTSREGULERINGSMETODER

Incitamentsregulering kan være enten præstationsbaseret eller konkurrenceskabende. Præstationsbaseret incitamentsregulering fungerer ved at skabe de fornødne incitamenter, så de regulerede enheder opfører sig, som om de havde befundet sig i en konkurrencesituation. Konkurrenceskabende incitamentsregulering fungerer ved at skabe indirekte konkurrence på områder, hvor den ikke naturligt forekommer.

Konkrete metoder til incitamentsregulering

Der er mange metoder til incitamentsregulering. Nogle metoder er specielt velegnede inden for særlige brancher, mens andre metoder stiller særlige krav til den regulerende myndigheds kompetencer og ressourcer. Desuden udvikler incitamentsregulering sig med tiden. Der er oprindelige metoder, som typisk også er simple i deres udformning, samt nye og mere avancerede metoder.

Ofte er der behov for at kombinere forskellige reguleringsmetoder. Regulator skal dog ikke opbygge et for komplekst samspil mellem reguleringsmetoderne. Dette kan skabe misforståelser og forvirring om de overordnede målsætninger med reguleringen.

Ved evaluering af en given metode er det vigtigt at se på flere forhold. De vigtigste er de reguleringsmæssige byrder for både myndigheder og de regulerede virksomheder, og det incitament til effektivisering, som metoden skaber i de regulerede virksomheder. Et tredje forhold er metodens evne til at sikre lave priser.

Incitamentet til effektivisering og de reguleringsmæssige byrder står ofte i modsætning til hinanden. Erfaringen viser, at jo mere en reguleringsmetode skal ligne markedet, desto mere detaljeret og omfattende kan den blive. Dette vil medføre flere økonomiske og administrative byrder for både myndigheder og virksomheder. I nedenstående tabel 9.2 er forskellige reguleringsformer vurderet ud fra de to forhold. Desuden er metoden vurderet ud fra dens evne til at sikre lave priser.

Tabel 9.2: Vurdering af forskellige reguleringsmetoder

Note 1: Hvile-i-sig-selv bliver som regel ikke betragtet som incitamentsregulering. Anm.: Der gives karakterer på en skala fra "0" til "3", hvor "0" er dårligst og "3" er bedst.

Det overordnede formål med incitamentsregulering er at varetage samfundets interesser bedst muligt. En effektiv opgavevaretagelse sikrer, at der bliver anvendt færrest mulige ressourcer. Men andre forhold er også vigtige. Sikring af høj kvalitet er et aspekt, som har stor betydning på en række områder (fx vandforsyning). Det er muligt at udforme reguleringen på en sådan måde, at virksomhederne også har incitament til at have et højt kvalitetsniveau. Dette kan myndighederne gøre ved at indarbejde en belønning for høj kvalitet og en straf for lav kvalitet. Dermed kan virksomhederne opnå høj kvalitet på en omkostningseffektiv måde. På tilsvarende måder kan myndighederne stille krav om fx miljø og forsyningssikkerhed. I 2001 indførte den norske regulator i elsektoren en såkaldt kvalitetsjusteret indtægtsramme (benævnt KILE). Her blev netselskabernes indtægter gjort afhængige af leveringspålideligheden i nettet.

Tabel 9.3 giver eksempler på anvendelsen af incitamentsreguleringsmetoder i Danmark.

Tabel 9.3: Anvendelse af incitamentsregulering

Cost-plus og afkastregulering

Cost-plus- og afkastregulering har en del til fælles med hvile-i-sig-selv. Begge metoder giver dog mulighed for at optjene et overskud.

En virksomhed, der er underlagt cost-plus-regulering, skal ikke fuldt ud hvile i sig selv. Indtægterne skal være lig med udgifterne plus et fast tillæg, som virksomheden får lov at beholde. Men der er ikke nødvendigvis nogen sammenhæng mellem virksomhedens produktivitet og tillæggets størrelse.

En virksomhed, der er underlagt afkastregulering, skal heller ikke hvile i sig selv. Indtægterne skal være lig summen af udgifterne og et fast afkast. Afkastet er ikke et fast beløb men derimod en fast andel af virksomhedens kapital.

Begge metoder minder om hvile-i-sig-selv, når det drejer sig om sammenhængen mellem størrelsen af de optjente overskud og effektiviteten af de regulerede virksomheder. Typisk bliver størrelsen af det optjente overskud bestemt af myndighederne, og der er ingen garanti for, at virksomhedernes effektivitet eller mangel på samme har en rolle at spille i beslutningsprocessen. De to reguleringsmetoder kan dog blive skruet sammen på en sådan måde, at størrelsen af det overskud, som den enkelte virksomhed må optjene, hænger sammen med virksomhedens effektivitet.

LRAIC-regulering

LRAIC (Long Run Average Incremental Costs) er en reguleringsmetode, hvor det tilstræbes at fastsætte priserne, så de svarer til en situation med fuldkommen konkurrence, hvor prisen netop sættes lig med LRAIC. LRAIC inkluderer forrentning og afskrivning af nødvendige investeringer, men ikke nødvendigvis af det faktiske kapitalapparat. I den konkrete danske LRAIC-prisfastsættelse på teleområdet skal prisernes niveau svare til, hvad omkostningerne vil være i et optimalt opbygget og drevet telenet.

LRAIC sikrer, at købere af den regulerede ydelse ikke betaler for ineffektiv drift eller forældet teknologi. Det giver den regulerede virksomhed et incitament til at effektivisere. Virksomheden kan forøge sin indtjening, hvis den kan bringe omkostningerne ned under det niveau, der ifølge myndighederne afspejler effektiv drift. Dette er årsagen til, at Folketinget på teleområdet har valgt LRAIC-modellen.² På den anden side risikerer den regulerede virksomhed også, at reguleringen strammes, hvis virksomheden sætter nye standarder for, hvad effektiv drift vil sige.

Der er store omkostninger forbundet med LRAIC-regulering. Det er dyrt både for myndigheder og virksomheder at udarbejde de modeller, der bruges til at beregne, hvad omkostningerne ville være i et optimalt opbygget og drevet telenet. Desuden er LRAIC-modeller ofte meget komplekse. Alt afhængig af strukturen af det produktområde, der pålægges LRAIC-regulering, kan arbejdet med opbygningen af LRAIC-modellen blive både meget omfattende, meget teknisk og baseret på en række konkrete antagelser.

Når LRAIC-modellens incitamentsvirkning vurderes at være mindre end fx prisloftsmodellens, jf. tabel 9.2, skyldes det, at hvis infrastrukturejeren opnår en højere effektivitet end fastsat i LRAIC-modellen, så vil dette normalt reducere LRAIC ved næste opgørelse heraf.

LRAIC-regulering anvendes på teleområdet. Afsnit 9.6 beskriver erfaringer fra dette område.

Indtægtsrammeregulering

Ved indtægtsrammeregulering bliver der lagt et loft over selskabernes samlede indtægter. Myndighederne kan fastsætte en indtægtsramme for en sektor eller individuelt for hvert selskab. Individuelle indtægtsrammer skal tage højde for selskabernes særlige omkostningsstruktur og effektiviseringspotentiale.

Reguleringen indebærer, at regulator sætter en ramme for de omkostninger, som indtægterne skal dække. Derudover omfatter indtægtsrammen også forrentning af selskabernes aktiver. Inden for denne ramme kan selskaberne selv allokere deres indtægter, som de vil. De regulerede virksomheder får derfor et incitament til at mindske deres omkostninger, da dette medfører overskud for virksomheden. Overskuddet er dog begrænset alt efter indtægtsrammens størrelse.

Indtægtsrammen bliver endvidere korrigeret med prisudviklingen og et af regulator fastsat effektiviseringskrav. Dette krav vil primært afhænge af de omkostninger, som selskaberne selv kan påvirke. Fx kan en 2005-indtægtsramme blive fastlagt på basis af 2004-indtægtsrammen, inflationen i 2004 samt et effektiviseringskrav:

INDTÆGTSRAMME₂₀₀₅ = INDTÆGTSRAMME₂₀₀₄ * (1 + INFLATION₂₀₀₄ – EFFEKTIVISERINGSKRAV)

Indtægtsrammeregulering tilskynder selskaberne til at holde igen på omfanget af produktionen. Dette passer godt sammen med de energipolitiske målsætninger, hvilket er grunden til, at reguleringen er valgt på energiområdet.

Boks 9.4: Regulering af naturgasområdet

Indtægtsrammer anvendes desuden på el-området. Afsnit 9.6 beskriver erfaringer fra dette område.

Prisloftsregulering

Prisloftsregulering fungerer ved, at myndighederne med jævne mellemrum udstikker et loft over de regulerede virksomheders priser. Loftet kan blive justeret fra periode til periode – typisk for et år ad gangen. Når prisloftet for en ny periode skal fastlægges, tager myndighederne udgangspunkt i det eksisterende prisloft. Der vil ofte være et krav om, at virksomhederne skal producere mere effektivt år for år, og at dette skal afspejle sig i lavere priser. Derfor bliver virksomhederne pålagt et effektiviseringskrav. Desuden bliver der rimeligvis taget højde for inflation, når det nye prisloft bliver fastsat. Fx fastlægges et 2005-prisloft på basis af 2004-prisloftet, inflationen i 2004 samt effektiviseringskravet:

PRISLOFT₂₀₀₅ = PRISLOFT₂₀₀₄ * (1 + INFLATION₂₀₀₄ – EFFEKTIVISERINGSKRAV)

Hvis loftet over priserne løbende bliver reguleret som vist ovenfor, er det ikke på forhånd til at vide, om loftet hæves eller sænkes fra år til år. Det afhænger af inflationen og effektiviseringskravet. Hvis inflationen er større end effektiviseringskravet, bliver loftet hævet, mens det omvendte er tilfældet, hvis effektiviseringskravet er størst.

Prisloftsregulering adskiller sig fra de traditionelle metoder ved at belønne de regulerede virksomheder for deres præstation. Metoden fungerer ganske enkelt ved, at myndighederne udstikker et loft, som de regulerede virksomheder skal prissætte under. På denne måde bliver sparede omkostninger til overskud. Dette giver de regulerede virksomheder et incitament til at producere så effektivt som muligt.

Det kræver disciplin fra myndighedernes side at få prisloftsregulering til at fungere ordentligt. Hvis de regulerede virksomheder oppebærer store overskud, kan det være fristende for myndighederne at øge effektiviseringskravet. Denne fremgangsmåde kan være uheldig. De regulerede virksomheder vil nemlig hurtigt finde ud af, at sparede omkostninger ikke længere bliver til overskud, men at de blot resulterer i et sænket prisloft. Dette vil fjerne virksomhedernes incitament til at producere effektivt.

Hvis den regulerende myndighed gør sit arbejde ordentligt, kan prisloftet være effektivt til at påvirke de regulerede virksomheders incitamenter i den rigtige retning.

Boks 9.5: Regulering af postsektoren

Konkurrenceskabende reguleringsformer

Under bedste praksis-regulering må myndighederne ikke kunne finde eksempler på bedre praksis end hos den regulerede virksomhed. Dette gælder typisk både nationalt og internationalt. Den regulerede virksomhed skal altså være den bedste. Dette krav kan selvfølgelig blive lempet, så den regulerede virksomhed blot skal være blandt fx de tre eller fem bedste virksomheder.

Bedste praksis-regulering gennemføres ved, at den regulerende myndighed fra periode til periode, typisk fra år til år, laver en række sammenlignende analyser. I disse analyser holdes den regulerede virksomhed op mod lignende virksomheder fra ind- og udland. Det tilstræbes at finde virksomheder, der opererer på markedsvilkår. Analyserne er ofte meget komplicerede, fordi det typisk drejer sig om mere end sammenligning af en enkelt pris. Det kan være nødvendigt at sammenligne produktionsprocesserne i henholdsvis den regulerede virksomhed og de øvrige virksomheder. På baggrund af de sammenlignede analyser kan myndighederne vurdere, om den regulerede virksomhed rent faktisk har bedste praksis, eller om forbedringer er nødvendige.

Udmøntningen af bedste praksis-regulering kan foregå på mange forskellige måder. Det er ikke muligt for myndighederne blot at påbyde den regulerede virksomhed at antage den bedste praksis. Reguleringen kan fx blive udformet som et prisloft, der sigter mod at gøre den regulerede virksomhed til den bedste.

Normalt pålægger myndighederne de regulerede virksomheder at være på højde med de bedste blandt en gruppe af reference-virksomheder. Referencevirksomhederne findes typisk i udlandet. På denne måde bliver de regulerede virksomheder udsat for et indirekte konkurrencepres fra reference-virksomhederne. Virksomhedernes incitament til at producere effektivt er meget stærkt, da de kun kan tjene penge ved at have lavere omkostninger end reference-virksomhederne.

Bedste praksis-regulering har været anvendt på teleområdet. Afsnit 9.6 beskriver erfaringerne fra dette område.

I lighed med bedste praksis-regulering bliver de regulerede virksomheder under yardstick-regulering løbende holdt op mod standarden i en eller flere reference-virksomheder, der typisk også er omfattet af reguleringen. Sammenligningen munder ud i en yardstick eller målestok for effektivitet. Reguleringen kan fx udmøntes i et prisloft, der belønner de virksomheder, som kan holde sig inden for deres yardstick.

Yardstick-regulering er i højere grad end bedste praksis-regulering bygget på kvantitative modeller. Metoden fungerer ved at skabe indirekte konkurrence mellem de regulerede virksomheder, der typisk opererer på separate geografiske markeder.

Yardstick-regulering har typisk været anvendt på forsyningsområder. Der er ingen danske erfaringer med yardstick-regulering. Til gengæld har den engelske vandsektor op gennem 1990'erne været underlagt yardstick-regulering. Endvidere er reguleringen af det norske elområde netop ved at blive omlagt til fordel for yardstick-regulering.

Et simpelt eksempel kan være illustrativt. En gruppe virksomheder på separate geografiske markeder er underlagt omkostningsbaseret yardstick-regulering. Hvert år indsamler myndighederne data om de gennemsnitlige omkostninger i hver virksomhed. Den enkelte virksomheds yardstick bliver fastsat som gennemsnittet af konkurrenternes omkostninger. Myndighederne fører yardstick-reguleringen ud i livet ved at pålægge hver virksomhed et prisloft, der svarer til virksomhedens yardstick. Dette skaber indirekte konkurrence mellem de regulerede virksomheder. Hvis en virksomhed formår at sænke omkostningerne, betyder det øget overskud for den pågældende virksomhed. Det påvirker dog også de øvrige virksomheder, idet deres yardstick og dermed deres prisloft bliver sænket. Det sænkede prisloft presser dem til også at reducere omkostningerne. På denne måde kommer effekten tilbage til den første virksomhed, da dennes yardstick og prisloft også bliver sænket. Resultatet er, at virksomhederne konkurrerer mod hinanden på trods af, at de ikke opererer på samme marked.

Yardstick-regulering bliver brugt i langt mere komplicerede tilfælde end det ovenfor beskrevne. Reguleringsmetoden kan også bruges, hvis de regulerede virksomheder kun tilnærmelsesvist tilhører samme branche, eller hvis de regulerede virksomheder opererer under vidt forskellige rammebetingelser. I sådanne tilfælde er det regulators opgave at korrigere for forskellighederne i forbindelse med beregningen af hver enkelt virksomheds yardstick.

9.5 MERE EFFEKTIV INCITAMENTSREGULERING

De enkelte reguleringsmåder kan raffineres ved hjælp af benchmarking. Desuden udvikles hele tiden ny og bedre incitamentsregulering, bl.a. ex post og menubaseret regulering. De kan i nogle tilfælde blive anvendt til at finjustere reguleringen.

Brugen af benchmarking i incitamentsregulering

I benchmarkanalyser holdes en gruppe virksomheder op mod hinanden og bliver målt på en række parametre. Benchmarking kan bidrage til at forbedre gennemsigtighed, sammenlignelighed og til dels effektivitet blandt de virksomheder, som indgår i analyserne.

Ved at skabe større gennemsigtighed og bevidsthed om omkostningsstrukturen på ét område kan myndighederne modvirke problemer med informationsasymmetri, jf. afsnit 9.7. Herved kan der opnås en effektivitetsforbedring, hvis myndighederne anvender den tilegnede viden til at præcisere incitamentsreguleringen og tilpasse den til de enkelte virksomheder. Benchmarking kan integreres med de enkelte incitamentsreguleringsmetoder. Fx er bedste praksis regulering ofte baseret på en række benchmarkanalyser, hvor den regulerede virksomhed holdes op mod udenlandske kandidater til bedste praksis. Ved prisloftsregulering og indtægtsrammeregulering bliver benchmarking også brugt flittigt. Her kan analyserne være nødvendige for at finde et rimeligt niveau for prisloftet eller indtægtsrammen. De kan også være nødvendige, når der skal udarbejdes individuelle effektiviseringskrav.

Der kan også opstå et nedadgående pres på omkostningerne, når benchmarkresultaterne bliver offentliggjort. Herved opstår en slags gabestokseffekt, hvor offentliggørelsen i sig selv fremmer effektiviteten. Gabestokseffekten rettes normalt kun mod de mindst effektive virksomheder, mens de mest effektive virksomheder går fri.

Der er to typer benchmarking. Resultatbenchmarking kan fastslå et besparelsespotentiale på et givet område. Her er typisk tale om kvantitative analyser. Procesbenchmarking foretager en sammenligning af fx arbejdsprocesser. Her kan erfaringsudveksling føre til bedre arbejdsprocesser.

Resultatbenchmarking kan udføres på mange forskellige måder. De mest enkle metoder er simple nøgletalssammenligninger, hvor input sættes i forhold til output. Fx kan omkostninger sættes i forhold til en eller flere parametre, som påvirker omkostningsniveauet. Blandt mere avancerede metoder til benchmarking er regressionsanalyser og DEA-analyser (Data Envelopment Analysis). Ved disse metoder bliver de undersøgte enheder sammenlignet med hinanden og ikke en idealnorm for effektivitet på et bestemt område.

Ex post-regulering

Ideen bag ex post-regulering er, at myndighederne venter med at lægge sig endeligt fast på reguleringen for en given periode, indtil denne er overstået.

Figur 9.3: Ex ante- eller ex post-regulering

Figur 9.3 viser fremgangsmåden under både ex ante- og ex post-regulering. I begge tilfælde fastsætter myndighederne reguleringen for en periode ad gangen. Under ex ante-regulering fastlægger myndighederne rammerne for en given periode, inden perioden begynder. Under ex post-regulering er myndighedernes opgave noget mere overkommelig. Her fremlægger myndighederne en foreløbig regulering, altså fx et foreløbigt prisloft, der efter periodens udløb fastlægges endeligt.

Under ex post-regulering skal myndighederne, inden en reguleringsperiode begynder, fremlægge en plan, der tager højde for, hvordan incitamentsreguleringen skal justeres alt efter reguleringsperiodens forløb. Den foreløbige regulering, der fastlægges inden periodens begyndelse, er baseret på skøn over, hvordan perioden vil forløbe.

Under ex ante-regulering har myndighederne ikke muligheden for at justere reguleringen for en given reguleringsperiode efter periodens udløb. Her må myndighederne og de regulerede virksomheder nøjes med det oprindelige skøn. Af frygt for at regulere for stramt vil myndighederne være tilbøjelige til at være for lempelige over for de regulerede virksomheder under ex ante-regulering. Det vil med andre ord være muligt at regulere mere præcist under ex post-regulering.

Der er også ulemper forbundet med ex post-regulering. For det første skal de regulerede virksomheder operere under usikkerhed. De ved ikke, om de er underlagt hård eller lempelig regulering. Dette bliver først afklaret med tilbagevirkende kraft. En sådan usikkerhed kan forringe værdien af de regulerede virksomheder, hvis der er tvivl om proceduren ved den endelige fastsættelse af reguleringen.

For det andet skal myndighederne inden begyndelsen af en reguleringsperiode fremlægge en plan, der ideelt set tager højde for, hvordan enhver tænkelig hændelse i reguleringsperioden skal påvirke den endelige fastsættelse af reguleringen. En sådan opgave er selvfølgelig umulig. Resultatet er, at myndighederne må bruge mange ressourcer på at lave en ufuldstændig plan. Dvs. en plan der ikke tager højde for enhver tænkelig hændelse. Dette fører tilbage til det første punkt, idet ufuldstændigheden skaber tvivl om proceduren ved den endelige fastsættelse af reguleringen.

Menubaseret incitamentsregulering

Menubaseret incitamentsregulering retter sig mod de situationer, hvor det er nødvendigt at regulere en gruppe sammenlignelige virksomheder, der dog er forskellige. I sådanne tilfælde skal myndighederne finde ud af, hvor virksomhederne adskiller sig fra hinanden. Dernæst skal myndighederne korrigere for disse forskelligheder. Dette er ofte en meget svær opgave. Desuden vil der som følge af informationsasymmetri, jf. afsnit 9.7, være rig mulighed for de enkelte virksomheder til at vildlede myndighederne.

Menubaseret incitamentsregulering kan bruges til at få virksomhederne til at afsløre deres sande karakteristika. Ved at give de regulerede virksomheder en menu af forskellige reguleringsformer at vælge mellem, er det muligt at korrigere for virksomhedernes forskelligheder.

Et eksempel kan være regulering af en branche med både små og store virksomheder. Myndighederne kan nu vælge selv at finde ud af, hvilke virksomheder der er små, og hvilke virksomheder der er store. Men det er også muligt at lade virksomhederne afgøre sagen. Så skal myndighederne blot lade virksomhederne vælge mellem to forskellige reguleringsformer. En der er mest attraktiv for små virksomheder og en, der er mest attraktiv for store virksomheder. Dette sparer myndighederne for en masse arbejde, og det sikrer, at der korrigeres langt mere præcist for virksomhedernes forskelligheder.

Samme fremgangsmåde med menubaseret regulering kan selvfølgelig anvendes, hvis det drejer sig om mere komplicerede forskelligheder end blot størrelse. Det kan tænkes, at nogle virksomheder ligger under for særlige forhold, der belaster effektiviteten. Også her vil myndighederne kunne designe særlige reguleringsformer, der kun er attraktive for disse virksomheder.

Menubaseret incitamentsregulering kan også være nyttigt at anvende i en overgangsperiode mellem to forskellige typer af incitamentsregulering. Her vil nogle virksomheder ikke føle sig klar til at vælge den nye reguleringsform med det samme. Derfor kan det være hensigtsmæssigt at give virksomhederne muligheden for selv at vælge, hvornår de vil skifte til den nye reguleringsform. Dette kan lette overgangen til den nye reguleringsform.

9.6 ERFARINGER MED INCITAMENTSREGULERING

Indtil videre har fokus været på de samfundsøkonomiske fordele, som ligger i at indføre incitamentsregulering til erstatning for hvile-i-sig-selv. Overgangen fra hvile-i-sig-selv til incitamentsregulering er dog ikke let. Erfaringerne fra både el- og teleområdet underbygger dette.

Erfaringer med indtægtsrammer på elområdet

Med elreformen og den nye elforsyningslov i 1999 blev det besluttet, at elnetvirksomhederne fra og med 2000 skulle reguleres efter indtægtsrammer. Indtægtsrammen skulle årligt reguleres for at fremme effektiviteten. Energiministeren skulle stille generelle effektiviseringskrav til samtlige netvirksomheder. Dette udmøntede sig i et effektiviseringskrav på 3 pct. om året. På baggrund af benchmarkanalyser skulle Energitilsynet desuden stille individuelle effektiviseringskrav til de enkelte netvirksomheder. Først var det dog nødvendigt at fastlægge niveauet for de indtægtsrammer, der skulle gælde fra 2000.

Som led i elreformen og liberaliseringen af elsektoren blev der stillet krav om selskabsmæssig opsplitning af elnetaktiviteterne, forsyningspligtaktiviteterne, elproduktionsaktiviteterne og elhandelsaktiviteterne.

Aktiviteterne var tidligere samlet i integrerede forsyningsvirksomheder. Efter elforsyningslovens vedtagelse i sommeren 1999 begyndte virksomhederne at udskille de forskellige aktiviteter. Det skete i løbet af 2000 med virkning pr. 1. januar 2000. Aktiviteterne var således regnskabsmæssigt placeret i samme virksomheder frem til udgangen af 1999.

Indtægtsrammerne blev fastlagt på grundlag af selskabernes omkostninger og en tilladt forrentning af investeringerne. Indtægtsrammen for netvirksomhederne bestod af tre dele:

• En omkostningsramme, der var underlagt et effektiviseringskrav.
• Et beløb til dækning af udefra givne omkostninger, der ikke var underlagt et effektiviseringskrav.
• Et beløb til forrentning.

En netvirksomheds samlede indtægter i et år måtte ikke overskride summen af de tre beløb. Differencer blev overført til næste år, således at virksomhedens indtægtsramme i et efterfølgende år blev forhøjet eller formindsket med differencen.

Omkostningsrammen, dvs. den del af indtægtsrammen, der var underlagt et effektiviseringskrav, blev i 2000 fastlagt på grundlag af regnskaber fra 1998. Før 2000 var forsyningsvirksomhederne som nævnt endnu ikke vertikalt opdelt. Det fik stor betydning, fordi reguleringen af denne grund blev baseret på "opbrudte" regnskaber. Først skulle regnskaberne fra de integrerede forsyningsvirksomheder fordeles på de netop adskilte aktivitetsområder. Derefter skulle det afgøres, hvilke omkostninger der skulle underlægges et effektiviseringskrav, og hvilke omkostninger der kunne betragtes som udefra givne.

Alt i alt førte disse forhold til, at netselskabernes indtægtsrammer blev beregnet på et usikkert grundlag.

En stor del af netselskabernes omkostninger var udefra givne, fx visse systemansvarsomkostninger, overtagne pensionsforpligtelser samt energirådgivning. Denne type omkostning blev ikke pålagt et effektiviseringskrav. I løbet af de første fire år blev yderligere nogle ydelser fritaget for effektiviseringskrav. Dette skete bl.a. af hensyn til forsyningssikkerheden.

Endelig blev der indregnet et beløb til forrentning af selskabernes kapital i indtægtsrammen. Selskaberne kunne ifølge loven frit råde over den kapital, som de havde optjent før indførelsen af hvile-i-sig-selv-reguleringen i 1977. Derimod blev kapital opbygget under hvile-i-sig-selv-reguleringen betragtet som "bunden" kapital, der skulle komme forbrugerne til gode. I praksis gennemførtes dette ved, at den bundne del af selskabernes kapital blev tildelt en lavere forrentningssats end den fri kapital. Opdelingen i fri og bunden kapital, som havde udgangspunkt i loven, bidrog til at gøre indtægtsrammereguleringen på elområdet administrativt kompliceret.

Indtægtsrammerne blev for en stor del af netvirksomhederne ikke bestemmende for priserne. I gennemsnit udnyttede selskaberne kun 80-85 pct. af de tilladte indtægtsrammer. Dette afspejler bl.a., at en stor del af virksomhederne er forbrugerejede, som frivilligt har holdt lavere priser i stedet for at oparbejde overskud til udbetaling til ejerne.

Virksomhederne fik således tildelt så høje indtægtsrammer, at reguleringen ikke skabte incitament til at effektivisere. I 2003 blev der derfor udarbejdet et udkast til en skærpet regulering, som bl.a. indebar en reduktion af forrentningselementet i indtægtsrammen og en vis modregning af den underdækning, der var opstået i løbet af de første reguleringsår, og som kunne have ført til fremtidige prisstigninger.

Som led i den energipolitiske aftale af 29. marts 2004 mellem regeringen og flertallet af folketingets partier blev sondringen mellem fri og bunden egenkapital imidlertid ophævet, således at selskaberne fremover frit kunne råde over deres kapital mod til gengæld at afgive ejerskabet til transmissionsnettet. Det blev samtidig aftalt at indføre en ny og mere enkel prisregulering, som skal sikre, at priserne ikke stiger som følge af ophævelsen af den bundne kapital. Den nye prisregulering er trådt i kraft den 1. januar 2005. Virksomhederne benchmarkes årligt på deres økonomiske effektivitet. Med virkning fra 2007 vil benchmarkingen tillige omfatte kvalitet i leveringen.

Erfaringen viser, at det er meget vigtigt, at regnskabsprincipperne er på plads og standardiserede, når der indføres incitamentsregulering. Det er desuden vigtigt på forhånd at sikre, at reguleringen tilskynder til en reel effektivisering. Endelig viser erfaringen fra elområdet, at reguleringens kompleksitet kan udgøre et selvstændigt problem.

Erfaringer fra telesektoren

I 1996 blev den danske telesektor liberaliseret. Den daværende monopoludbyder Tele Danmark (nu TDC) blev ikke opsplittet i en infrastrukturdel og en driftsdel. I stedet fik de nye udbydere adgang til Tele Danmarks net. Desuden blev der indført en forsyningspligtregulering, hvor Tele Danmark fik pligt til at levere en række basale teleydelser til regulerede priser.

Telemarkedet består af en række delmarkeder i både engros- og detailleddet. Den største aktør, TDC, har været og er stadig underlagt forskellige prisreguleringer på enkelte delmarkeder.

TDCs slutbrugerpriser på produkter med forsyningspligt var for minutprisernes vedkommende underlagt et prisloft i perioden 1998 til 2003. Først bestod reguleringen af et prisloft med et årligt effektiviseringskrav. Størrelsen af dette effektiviseringskrav blev fastsat ud fra "Bedste Praksis" vurderinger af slutbrugerpriserne i en række andre lande. Prisloftet blev fastsat for samlede kurve af teleprodukter med forsyningspligt.

På engrosniveauet er TDCs priser blevet reguleret efter en række forskellige metoder. Engrospriserne omfatter en bred vifte af samtrafikprodukter for adgang til TDCs net.

I den første tid efter liberaliseringen blev priserne reguleret efter den såkaldte MHO-metode (Modificerede Historiske Omkostninger). MHO-metoden bestemmer prisen på et engrosprodukt ud fra de historiske omkostninger, afskrivninger, forrentning af investeringerne og en vis fortjeneste. Der har typisk været anvendt en mark-up på 12 pct. for fortjenesten. MHO er cost- plus-regulering. Der er omkostningsdækning, og det er muligt at opnå et fast afkast.

Fra 1999 til 2003 blev flere engrosprodukter reguleret efter bedste praksismetoden. Den danske pris for et engrosprodukt blev fastsat ud fra priserne på sammenlignelige produkter i andre lande. I sammenligningerne blev der foretaget korrektioner for produkt- og landerelaterede forskelle. Med bedste praksis-metoden blev der importeret resultater fra udenlandske prismodeller, herunder fx udenlandske LRAIC-beregninger. Dermed blev også de incitamenter til effektiviseringer og tilskyndelser til investeringer, som ligger til grund for de udenlandske prismodeller, importeret. Reguleringen kombinerer elementer fra både yardstick- og prisloftsregulering.

Fra og med 2003 har LRAIC-metoden været anvendt til prisregulering af de fleste engrosprodukter på teleområdet. Enkelte engrosprodukter reguleres dog fortsat efter MHO- og bedste praksis-metoderne. LRAIC er en kompleks beregningsmetode, som er tilpasset de særlige forhold (fx nettets struktur og opbygning) på det danske telemarked. Prisen bliver fastlagt efter, hvad omkostningerne vil være i et optimalt drevet net med den nyeste teknologi. Der skal derfor fastlægges omkostninger og gøres antagelser om en række komponenter. Det giver en regulering, som kan være svær at gennemskue, og som i et vist omfang er skønsmæssigt baseret.

Udviklingen i minutpriserne afspejler til en vis grad effektiviteten af de tre metoder. Første gang bedste praksis-metoden blev anvendt i 1999, gav det et meget markant fald i priserne. Indtil da havde priserne været fastsat efter cost- plus princippet (MHO-metoden). I perioden 1999-2002 blev der adskillige gange foretaget yderligere prisnedsættelser baseret på bedste praksis-metoden.

Overgangen til LRAIC-metoden førte for de trafikafhængige ydelsers vedkommende umiddelbart til yderligere prisfald i 2003 på mellem 20 og 40 pct. Som følge af drastiske fald i telefonitrafikken og dermed i udnyttelsen af de trafikafhængige dele af telenettet, er minutpriserne, der beregnes af LRAIC- modellen, steget i 2005 for første gang siden liberaliseringen i 1996, jf. figur 9.4.

Figur 9.4: Udviklingen i priserne for samtrafikminutter og rå kobber.

Kilde: Egne beregninger baseret på data fra IT- og Telestyrelsen.

Figur 9.4 viser også udviklingen i priserne for rå kobber, dvs. for adgangen til at anvende de yderste strækninger i TDCs telenet. Der blev første gang givet adgang til det rå kobber i 1998. Konkurrerende udbydere kunne herefter leje en ubestykket abonnentlinie og etablere egne tjenester til den enkelte abonnent i konkurrence med TDC.

Prisen for adgang til leje af det rå kobber blev oprindeligt fastsat efter MHO- metoden. Fra og med 2003 indførtes LRAIC-metoden for beregning af prisen for det rå kobber og beslægtede produkter. LRAIC-metodens anvendelse på dette marked vil næsten uundgåeligt give højere priser end priser beregnet efter MHO-metoden, idet LRAIC-beregnede priser skal svare til omkostningerne ved et nyt og ikke afskrevet kobbernet.

Dette var en konsekvens, der var fuldt bevidst fra lovgivers side, idet målet var at skabe en reel "build or buy" situation for TDCs konkurrenter. Målet var at fremme den infrastrukturbaserede konkurrence på længere sigt.

For at undgå en for brat overgang fra priser beregnet efter MHO-metoden til LRAIC-beregnede priser giver reglerne i lovgivningen IT- og Telestyrelsen mulighed for at fastsætte en overgangsperiode (trappestigemodellen). Overgangsperioden (pt. 8 år) fastsættes løbende under hensyntagen til det faktiske udbud af alternative infrastrukturer.

Udviklingen i engrospriserne viser, at bedste praksis-metoden har været en både enkel og effektiv metode til at sikre lave minutpriser. Bedste praksismetoden sikrer, at de danske priser følger prisnedsættelser i andre lande og samtidig afspejler de incitamenter til investeringer og effektivisering, som de udenlandske prismodeller opererer med. Selv om man havde villet, havde det ikke været relevant at anvende bedste praksis metoden på leje af det rå kobber. Dette skyldes dels, at Danmark var et af de første lande til at pålægge den dominerende infrastrukturejer (TDC) at give andre adgang til det rå kobber, dels at de danske priser i lang tid har hørt til de laveste.

Erfaringen viser, at mange forhold spiller en rolle for effektiviteten af LRAIC- metoden. Det gælder fx metodens gennemskuelighed, dens evne til at sikre effektivitet på kort sigt, dens evne til at fremme ny og bedre teknologi samt dens administrative effektivitet.

9.7 INCITAMENTSREGULERING KAN VÆRE DYR OG UPRÆCIS

Det er ikke muligt at gøre incitamentsregulering lige så velfungerende som et frit marked med konkurrence. For det første er det næsten umuligt at indstille incitamentsreguleringen, så den imiterer markedet fuldstændigt. For det andet vil der altid være omkostninger forbundet med at regulere, lige meget hvor perfekt incitamentsreguleringen er indstillet. Problemerne med at indstille incitamentsreguleringen helt rigtigt kan ofte tilskrives tilstedeværelsen af informationsasymmetri.

På et marked, der er præget af mangelfuld konkurrence, vil incitamentsregulering dog være bedre end ingen regulering. Men det er nødvendigt til stadighed at forbedre metoderne til incitamentsreguleringen, så den bliver så effektiv og så lidt byrdefuld for de berørte virksomheder og myndigheder som muligt.

En ideel situation ville være, hvis myndighederne kunne indrette incitamentsreguleringen således, at de regulerede virksomheder netop klarede sig bedst ved at opføre sig præcis, som de ville have gjort på et frit og velfungerende marked. Men det er ikke muligt i praksis.

Det skal i denne forbindelse understreges, at der selvfølgelig også er omkostninger forbundet med markeder, der er frie og velfungerende. Nogle af disse omkostninger kan måske endda undgås i situationen med incitamentsregulering. Det kan fx dreje sig om omkostninger til markedsføring, der ikke i samme grad er nødvendige på regulerede markeder. Alt i alt er der dog ingen tvivl om, at det frie og velfungerende marked fører de færreste omkostninger med sig.

Der er omkostninger forbundet med incitamentsregulering, lige meget hvor perfekt indstillet den er. Incitamentsregulering kræver mange ressourcer. Det er dyrt både for myndighederne, der står for reguleringen, og for de virksomheder, der er underlagt reguleringen. Dette betyder, at selv hvis det var muligt for myndighederne at indstille reguleringen helt perfekt, så ville der stadig være en pris at betale. En pris, der vel at mærke ikke skal betales på et frit marked. Dette er endnu et argument for, hvorfor et frit og velfungerende marked altid er at foretrække frem for incitamentsregulering.

Informationsasymmetri

Hovedårsagen til, at det er umuligt for myndighederne at tilpasse incitamentsreguleringen helt perfekt, er tilstedeværelsen af informationsasymmetri. Myndighederne har brug for information for at kunne regulere. Men det er ikke altid i virksomhedernes interesse, at myndighederne får adgang til den information, de behøver.

Figur 9.5 illustrerer, at jo mere raffineret incitamentsreguleringen bliver, desto mere sårbar over for informationsasymmetri bliver den også. Eksempelvis er traditionel regulering, såsom hvile-i-sig-selv, cost-plus- og afkastregulering, kun i ringe grad sårbar overfor informationsasymmetri. Årsagen hertil er, at reguleringen kan blive gennemført på basis af velkendte størrelser, der kan indhentes fra de berørte virksomheders regnskaber. Desuden vil det ikke være i de regulerede virksomheders interesse at tilbageholde oplysninger, da de ikke vil tjene hverken mere eller mindre af den grund.

Selv under traditionel regulering kan der dog være problemer med informationsasymmetri. På trods af, at der ikke umiddelbart er penge at tjene for de regulerede virksomheder, kan det alligevel være i deres interesse at skjule tab og ineffektivitet i de oplysninger, som myndighederne baserer reguleringen på. Dette vil føre til uigennemskuelighed og i det hele taget forringe kvaliteten af reguleringen.

Figur 9.5: Asymmetrisk information under de enkelte reguleringsformer

Regulering med prisloft og indtægtsrammer er mere sårbar overfor informationssymmetri. I begge tilfælde kan der opstå problemer i forbindelse med at fastsætte prisloftet eller indtægtsrammen for første gang. Her er det vigtigt for myndighederne at kende de regulerede virksomheders omkostninger. Men det kan være svært at fastslå de sande omkostninger. Det vil nemlig være i de regulerede virksomheders interesse, at myndighederne overvurderer omkostningerne, da dette vil resultere i et højere prisloft eller en større indtægtsramme. I forbindelse med ekstraordinære justeringer af reguleringen vil lignende problemer gøre sig gældende.

Informationsasymmetri er i høj grad et problem i forbindelse med bedste praksis- og yardstick-regulering. I begge tilfælde skal myndighederne korrigere for forskelle mellem de regulerede virksomheder og evt. eksterne referencevirksomheder, der er kandidater til at have bedste praksis. Dette kræver et meget indgående kendskab til både de regulerede virksomheder og referencevirksomhederne. Igen vil der være et problem med asymmetri. Det vil være svært for myndighederne at fastslå præcis, hvori virksomhedernes forskelligheder består. Dette skyldes, at de regulerede virksomheder vil blive lempeligere reguleret, hvis myndighederne betragter dem som ufordelagtigt stillet i sammenligning med de øvrige virksomheder.

Hvis det ikke er nødvendigt at korrigere for forskelle mellem de regulerede virksomheder, eller hvis en sådan korrektion let kan foretages, bliver både bedste praksis- og yardstick-regulering langt mindre kompliceret. Det samme gælder for sårbarheden overfor informationsasymmetri, der vil være langt mindre. Sådanne tilfælde må dog betragtes som undtagelser.

Resultatet er, at myndighederne skal regulere på trods af, at de ved langt mindre om de berørte virksomheder, end virksomhederne selv gør. Det er denne informationsasymmetri mellem myndigheder og virksomheder, der fører til, at reguleringen ikke kan blive perfekt. Myndighederne bliver nødt til at skønne om den del af virksomhederne, som de ikke kender, og derefter basere reguleringen på dette skøn. Virksomhederne behøver ikke at skønne. De ved på hvilke punkter, myndighederne har skønnet forkert, og de kan bruge denne viden til at tjene penge.

Fodnoter

1 Teknisk set vil der være tale om et naturligt monopol, når C(Q)<c(q1)+c(q2)+...+c(qk),></c(q1)+c(q2)+...+c(qk),>

2 Det fremgår endvidere af lovbemærkningerne til lovforslag L 248 af 30. marts 2000, at LRAIC-metoden: "stemmer bedst overens med prisfastsættelsen i et konkurrencepræget marked. Metoden gør det således muligt for de parter, der anmoder om samtrafik, at undgå at betale en merpris begrundet i f.eks. en tidligere monopoludbyders eventuelle ineffektive produktionsapparat" (lovbemærkningerne til § 55, stk. 1, s. 123, 2. spalte nederst).

Version 1.0 Juni 2005 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering