Konkurrenceredegørelse 2005 - KAPITEL 4 Konkurrence om offentlige opgaver

Forside - Indhold - Bund - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2005"

KAPITEL 4
Konkurrence om offentlige opgaver

4.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Konkurrencen om offentlige opgaver i Danmark halter efter andre europæiske lande. Det er problematisk i lyset af, at det offentlige område er lige så vigtigt som det private, når målet er at fremme konkurrencen i Danmark. Myndighedernes politik for indkøb og levering af ydelser påvirker således konkurrencetrykket i samfundet.

Der er flere måder at skabe konkurrence om offentlige opgaver. Når en offentlig myndighed vælger at købe ydelser af en privat leverandør, er det et eksempel på offentlig-privat samarbejde (OPS). De vigtigste former for OPS, som behandles i dette kapitel, er frit valg og udbud.

Ved frit valg vælger brugerne selv mellem offentlige og private leverandører. Det er en konkurrenceform, som de senere år er kommet i fokus. Frit valg har fået stor opmærksomhed i forhold til hjemmepleje, men for fx tandlæger og lægehjælp har der været frit valg længe. Ved frit valg konkurrerer leverandørerne som regel kun på kvalitet og ikke på pris, som er fastsat på forhånd af den offentlige myndighed.

Internationale sammenligninger viser, at dansk lovgivning – i princippet – giver gode muligheder for frit valg på de fleste områder. Billedet er imidlertid mindre godt, når man ser på, hvordan det fungerer i praksis. Der er med andre ord en række praktiske barrierer, der betyder, at danske brugere reelt ikke kan vælge frit.

En alvorlig barriere er manglende information. Mange brugere ved ikke, at de kan vælge en anden leverandør. Og brugerne har ofte ingen mulighed for at sammenligne kvaliteten, før de vælger leverandør. Men i mange tilfælde vil det faktisk være muligt for leverandørerne at opstille en række målbare indikatorer for kvaliteten. Et eksempel på information, som allerede er tilgængeligt, er antallet af en type operationer udført på et sygehus. Det kan fx give en indikation af erfaring. På andre områder vil offentliggørelse af fx karakterer for skoler, årsplaner for børnehaver, antal ansatte pr. bruger, længden af ventetid hos den ønskede leverandør samt evt. undersøgelser af brugertilfredshed kunne hjælpe brugerne med at træffe mere informerede valg.

På et velfungerende marked har leverandørerne et incitament til selv at informere kunder om, hvordan deres ydelse adskiller sig fra konkurrenternes. Men hvis manglende information netop er en medvirkende årsag til den ringe konkurrence, vil markedet ikke løse dette problem selv. En løsning kan være faste standarder for, hvilke informationer offentlige udbydere skal offentliggøre. Konkurrencen bør herefter sørge for, at private leverandører stiller de nødvendige oplysninger til rådighed.

Men selv hvis brugerne har den nødvendige information, er der andre hindringer for frit valg. Ventetid hos den ønskede leverandør kan medføre, at konkurrencen ikke fungerer. For leverandørerne vil ikke føle sig presset af konkurrencen til at levere et bedre produkt, hvis brugerne i praksis ikke har mulighed for at skifte leverandør pga. ventetid.

Hvis frit valg leder til, at flere private leverandører kommer ind på markedet, kan det i sig selv lede til kortere ventetid og dermed mere konkurrence. Men private leverandører kan kun komme ind på markedet, hvis de har en reel chance for at konkurrere. Private og offentlige leverandører bør derfor have lige vilkår. Det indebærer, at offentlige tilskud til private leverandører bør svare til de omkostninger, som myndigheden har ved at levere ydelsen selv.

De fleste fritvalgsordninger giver i teorien lige konkurrencevilkår for offentlige og private leverandører. Men fx på hjemmeplejeområdet er der eksempler på, at afregningsprisen til de private leverandører er sat urealistisk lavt. Det kan skyldes, at kommunerne ikke har tilstrækkelig dokumentation for deres omkostninger. I så fald er det svært for Konkurrencestyrelsen at skride ind overfor urimeligt lave priser. I stedet er styrelsen nødt til at afvente, at kommunen faktisk fremskaffer den nødvendige information. I mellemtiden kan nye leverandører ikke konkurrere.

Men der er også ordninger, som helt udelukker, at private leverandører opererer på kommercielle vilkår. Det er netop tilfældet for plejehjem, som klarer sig værst i Konkurrencestyrelsens undersøgelse af fritvalg. De gældende regler forhindrer altså brugerne i at få et så bredt udvalg af leverandører som muligt. Reelt frit valg af plejehjem vil derfor kræve en ændring af disse principper.

Ikke alle områder er dog velegnede til frit valg. Frit valg kræver, at brugerne kan skelne mellem de forskellige leverandører, og at der er en synlig fordel ved at skifte fra én leverandør til en anden. Hvis fordelene for den enkelte forbruger er små, men den samlede fordel ved konkurrence er stor, kan offentligt udbud være en bedre måde at skabe konkurrence på. Endelig skal det indgå i vurderingen, at frit valg ikke er gratis. Frit valg forudsætter, at der er en vis ledig kapacitet hos flere af udbyderne. Det kan give øgede gennemsnitlige omkostninger til kapacitet. Samtidig kan frit valg indebære yderligere udgifter til administration samt til information af brugerne.

Ved udbud vælger den offentlige myndighed den bedste og billigste leverandør til at løse opgaven. Erfaringer med udbud i Danmark går mange år tilbage. Trods en stor indsats med bl.a. vejledning af kommuner viser Konkurrencestyrelsens udregninger, at der stadig er et stort uudnyttet potentiale for udbud. Internationale sammenligninger viser da også, at Danmark er sakket agterud, målt på anvendelsen af EU-udbud. Hvor Danmark i perioden 1995-1997 var på femtepladsen blandt de "gamle" EU-lande (EU15) til at bruge EU-udbud, lå Danmark i 2001-2003 på en tolvteplads.

Kommuner og amter bruger udbud væsentligt mindre end staten. Konkurrencestyrelsens analyser viser, at kommunerne har et stort potentiale for at udbyde mere. Samlet kan kommunerne udbyde mindst 14 mia. kr. mere end i dag, hvis de "dårligste" kommuner i højere grad end i dag gør som de "bedste".

Kommunernes opgaver adskiller sig væsentligt fra statens, hvilket kan forklare en del af forskellene i udbudsgraderne. Dertil kommer, at staten er underlagt strengere nationale regler for brug af udbud. I 2001 var hele 37 pct. af statens udbud under den værdi, der indebærer, at EU-regler påbyder brug af udbud. Det bør altså være muligt at øge kommunernes brug af udbud betydeligt ved at lade de samme regler gælde for kommunerne som for staten. Lignende krav til kommunerne er allerede i brug i fx Norge og Sverige.

En anden årsag til den ringe brug af udbud i kommunerne kan være, at mange typer opgaver er undtaget kravet om EU-udbud. En reduktion i antallet af ydelser omfattet af disse undtagelser vil også kunne bidrage til øget brug af udbud. Det kræver dog, at kommunerne i praksis er bevidste om reglerne for udbud. Der er i dag ingen mulighed for at undersøge, om det faktisk er tilfældet.

Omkostningerne ved at gennemføre et udbud er ofte afgørende i beslutningen om at udbyde eller ej. Undersøgelser viser, at omkostningerne i gennemsnit udgør ca. 2 pct. af kontraktværdien, selvsagt med en vis spredning. Det giver en skævhed mellem udgifter og gevinster ved udbud. Udbud øger konkurrencetrykket generelt. Det er også til gavn for de kommuner, som ikke benytter udbud. Dels fordi truslen om udbud kan fremme effektiviteten ved offentlig levering. Dels fordi øget konkurrence også giver øget effektivitet ved simpelt indkøb uden brug af egentligt udbud. Hermed skaber kommuner, som bruger udbud, værdi for kommuner, som ikke bruger udbud. Men de skal selv dække de fulde omkostninger til udbud.

På denne baggrund lægger kapitlet op til følgende forbedringer af konkurrencen på det offentlige område:

• Ved frit valg bør brugerne have præcise og sammenlignelige oplysninger om kvaliteten hos den enkelte leverandør. Det kan ske ved at indføre obligatorisk offentliggørelse af indikatorer for kvalitet. Indikatorerne skal være så objektive som muligt og afspejle karakteristika for den enkelte fritvalgsordning.
• Konkurrencerådet har brug for klarere hjemmel til at gribe ind, når kommuner ikke kan dokumentere de omkostninger, der ligger til grund for afregningsprisen ved frit valg. Konkurrencestyrelsen kunne fx fastsætte kommunens afregningspriser på baggrund af andre tilsvarende kommuners omkostninger. Hermed vil man kunne undgå, at markedet går i stå, mens kommunerne fremskaffer de nødvendige oplysninger.
• Konkurrencen vil kunne sikre ældre et mere varieret udbud af plejehjem, hvis private leverandører får mulighed for at etablere sig med frit valg på plejehjemsområdet. Hvis private og offentlige leverandører modtager tilsvarende betaling for at levere tilsvarende ydelser, vil frit valg ikke lede til øgede offentlige udgifter, og private og offentlige leverandører vil have lige konkurrencevilkår.
• Anvendelsen af udbud bør fremmes. Som bidrag hertil kan der indføres tilsyn med, om kommunerne faktisk overholder reglerne om udbud.
• Det forslag, der formentlig vil have størst virkning på udbudsadfærden, vil være – som noget nyt – at give kommunerne et økonomisk incitament. Det kan ske ved at give en delvis kompensation for kommunernes omkostninger til udbud. Det vil belønne de kommuner, der gennem udbud bidrager til, at markederne for leverancer til det offentlige bliver mere velfungerende til gavn for alle. En kompensation på 1 pct. af værdien af et EU-udbud vil være let at administrere og give delvis dækning for kommunernes omkostninger. Ordningen bør finansieres af kommunerne selv, således at der bliver tale om en omfordeling mellem kommunerne.

4.2 HVAD ER OFFENTLIG – PRIVAT SAMARBEJDE?

Der har gennem tiden udviklet sig en bedre forståelse af myndigheders muligheder for at levere serviceydelser. I stedet for at stå for leveringen selv, kan myndigheder indgå aftale med en privat leverandør om at levere ydelsen – enten til myndigheden eller direkte til borgerne. I begge tilfælde er der tale om offentlig-privat samarbejde (OPS).

Fordelene ved OPS er tydelige. For det første kan den offentlige myndighed – eller i nogle tilfælde borgeren – skifte leverandør, hvis servicen ikke er god nok. Det giver konkurrence mellem leverandørerne, som derfor har interesse i hurtigst og bedst at tilpasse ydelserne til kundernes behov.

For det andet har private leverandører større incitament til at effektivisere end offentlige myndigheder. Effektiviseringer i den offentlige sektor kan ofte betyde lavere bevillinger. En offentlig virksomhed, der ikke er udsat for konkurrence, har dermed ikke samme tilskyndelse til at effektivisere produktionen, fordi gevinsten ikke bliver i virksomheden.¹ Den private leverandør kan derimod beholde besparelsen inden for kontraktens løbetid. Samtidig vil leverandøren have incitament til at lade besparelserne afspejle sig i lavere priser ved næste udbud af kontrakten for ikke at miste opgaven.

For det tredje er det en fordel, at OPS gør det mere tydeligt, hvilken kvalitet, der bliver leveret. Hvis en offentlig myndighed selv står for opgaven, har den mulighed for at holde øje med kvaliteten. Men hvis en myndighed i stedet bruger en privat leverandør, er det nødvendigt at lave en nøje beskrivelse af kvaliteten på forhånd.

OPS kan derfor lede til større kontraktomkostninger. Spørgsmålet er dog, hvor store ekstraomkostninger, der er tale om. Hvis en kommune har ført nøje kontrol med kvaliteten af sin egen ydelse, må ydelsen have været veldefineret internt i kommunen. Og hvis ydelserne allerede er veldefinerede, koster det ikke noget også at anvende definitionen overfor private leverandører. Betydelige ekstraomkostninger ved OPS kan derfor meget vel være udtryk for, at der tidligere ikke har været bevidsthed om og kontrol med kvaliteten.

OPS leder også til større sikkerhed for, at den lovede kvalitet faktisk bliver leveret. Myndighedens rolle overfor borgerne er nemlig en anden end ved mere traditionelt organiseret levering af ydelser. I stedet for leverandør af ydelser bliver myndigheden køber af ydelser på borgernes vegne.

Der er mange varianter af OPS. De mest kendte former er frit valg og udbud. Offentlig-Privat Partnerskab (OPP) er en avanceret form for udbud, der langsomt vinder frem. På områder præget af længerevarende og sammenhængende ydelser, kan OPP være den mest hensigtsmæssige samarbejdsform mellem det offentlige og det private.

Ifølge regeringens handlingsplan for OPP skal følgende betingelser være opfyldt, for at der er tale om OPP:

• Den private del af investeringen i projektet er substantiel.
• Finansiering, design, etablering og drift er tænkt sammen i et udbud for en længere årrække.
• Der foretages en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og den private part.

Ved OPP kan der fx være tale om at integrere en anlægsinvestering og efterfølgende drift af anlægget. Ved OPP indgår den offentlige myndighed en kontrakt af længere varighed med leverandøren, hvor formålet er at give leverandøren incitamenter til at levere et bedre produkt mere effektivt – også på langt sigt.

Endnu er erfaringerne med OPP i Danmark sparsomme. Som opfølgning på regeringens handlingsplan på området fra 2004 er der ved at blive etableret pilotprojekter på både statsligt og lokalt plan. Der er endnu ikke indviet et OPP-projekt i Danmark, og Konkurrencestyrelsen vil derfor i det følgende udelukkende fokusere på erfaringerne ved frit valg og udbud.

Fritvalgsordninger

Ved fritvalgsordninger kan brugerne frit vælge mellem flere forskellige udbydere. Det kan fx være områder som hjemmehjælp, praktiserende læge, universiteter eller skolegang. Muligheden for at vælge frit afhænger ikke af, om der er brugerbetaling eller ej. Det afgørende er, at brugerbetalingen er omtrent på samme niveau for den samme ydelse, uafhængig af om leverandøren er offentlig eller privat.

Frit valg leder til øget fokus på den enkelte brugers behov, fordi det er den enkelte bruger, som vælger leverandøren. For brugerne handler konkurrence ved frit valg om kvalitet og ikke om pris. Brugernes udgifter ligger således ofte fast på forhånd, og konkurrencen mellem offentlige og private leverandører bør sikre, at kvaliteten ikke falder. Derfor er frit valg særligt velegnet for ydelser, hvor der ikke er erfaringer med private udbydere, eller hvor det er svært at definere den ønskede kvalitet.

Den manglende konkurrence på pris er dog også en klar ulempe. Det betyder nemlig, at brugerne ikke kan vælge leverandør efter deres egen vægtning af pris og kvalitet som på et velfungerede marked. Det giver en risiko for, at forholdet mellem pris og kvalitet for ydelserne ikke afspejler kundernes ønsker.

Frit valg kan dog kombineres med priskonkurrence. Ved den såkaldte udbudsmodel på ældreområdet byder leverandørerne på kombinationer af pris og kvalitet. Myndigheden vælger herefter to til fem leverandører, som brugerne kan vælge imellem. Ved at bruge udbud kan kommunerne altså si de mest ineffektive leverandører fra. Leverandørernes pris pr. leveret time svarer til det bud, de hver især har afgivet ved udbudsrunden. Leverandørerne får altså ikke den samme betaling for at udføre tilsvarende opgaver. Hermed er der risiko for, at det ikke er de mest effektive leverandører, der får de bedste forudsætninger for at tiltrække kunderne.

Udbud

Ved udbud kan private leverandører give tilbud på at udføre en opgave for en offentlig myndighed. Det kan fx dreje sig om at anlægge en vej eller gøre rent på en skole. Leverandøren, der kan tilbyde den bedste kombination af kvalitet og pris, vil vinde opgaven. Derfor fremmer udbud effektivitet.

Udbud egner sig bedst til opgaver, det er muligt at definere præcist, da det skal være muligt at sammenligne pris og kvalitet mellem de private leverandører. Både opgavens karakter og udbyderens erfaring er afgørende for, om det er muligt at definere en opgave præcist. Mere erfaring giver således mere klarhed over muligheder og risici ved at købe fra private leverandører.²

Konkurrencepræget dialog Det nye direktiv om udbud giver bl.a. mulighed for såkaldt konkurrencepræget dialog.³ Det betyder, at den offentlige køber kan gå i dialog med mulige leverandører om, hvordan opgaven skal løses. Gevinsten i forhold til almindeligt udbud er, at køberen bedre kan tilpasse opgaven til det, markedet kan tilbyde.

Offentlige købere må kun benytte konkurrencepræget dialog for særligt komplekse kontrakter, hvor det ikke umiddelbart er muligt at definere tekniske, retlige eller finansielle forhold. Ydermere må almindeligt udbud eller begrænset udbud ikke kunne løse opgaven.⁴ Denne begrænsning er nødvendig, da der ellers ville være risiko for, at køberne tilpassede opgaven til en på forhånd foretrukken byder.

Muligheder og krav ved forskellige former for OPS

Der er forskellige fordele og ulemper ved de forskellige former for OPS. Den optimale form for OPS afhænger derfor af mange forhold, jf. tabel 4.1.

Tabel 4.1: Sammenligning af fordele og ulemper ved forskellige slags OPS

4.3 FRIT VALG AF VELFÆRDSYDELSER

Indførelsen af frit valg på fx hjemmehjælp og hospitaler har ledt til en bred debat om fordele og ulemper ved frit valg. Men frit valg er langt fra noget nyt. På områder som fx valg af egen læge og tandlæge er der lang erfaring med frit valg.

Men hvad er frit valg egentlig? Ved frit valg har brugeren frihed til at vælge mellem flere alternative leverandører. Men hvor stor ekstrabetaling skal der fx til ved valg af en leverandør frem for en anden, før der ikke er et reelt frit valg? Dette spørgsmål bliver endnu mere relevant, når man sammenligner mulighederne for frit valg på tværs af landegrænser. For forskellige lande kan have forskellig opfattelse af, hvornår brugerne har et "frit valg". Definitionen, der bruges i dette kapitel, fremgår af boks 4.1.

Boks 4.1: Hvad er frit valg?

Definitionen omfatter altså både ordninger med og uden brugerbetaling. Det afgørende er, at det frie valg ikke leder til væsentligt større betaling for tilsvarende ydelser. Hvis valg af en alternativ leverandør kun leder til en så beskeden stigning i egenbetaling, at langt de fleste brugere alligevel vil kunne benytte sig af tilbuddet, er der altså stadig tale om frit valg. Det er heller ikke et udtryk for begrænsning af det frie valg, hvis brugerne betaler mere for ydelser af bedre kvalitet. Tværtimod kan egenbetaling for højere kvalitet netop være et udtryk for, at et effektivt marked er ved at opstå – m.a.o. produkterne tilpasser sig efterspørgslen.

Konkurrencestyrelsen har undersøgt brugen af frit valg i 12 europæiske lande. På baggrund af en række spørgsmål til landene har styrelsen opstillet en indikator, som både belyser muligheden for og den faktiske anvendelse af frit valg, jf. boks 4.2.⁵ Muligheden for frit valg viser, om brugerne kan vælge frit. Den faktiske anvendelse viser, om de bruger valgmulighederne.

Den samlede score afspejler også samspillet mellem de enkelte delelementer. Man skal derfor være varsom med at fortolke på de enkelte delkomponenter i indikatoren. Kombinationen af ringe muligheder og høj anvendelse kan fx opstå i lande med lavere offentligt serviceniveau, og hvor brugernes villighed til (og i nogle tilfælde mulighed for) egenbetaling derfor er større. Det vigtigste mål er derfor den samlede score. Men de enkelte delelementer kan hjælpe med at vise årsagerne fx til en lav samlet score.

Boks 4.2: Udregning af indikator for frit valg

Sammenligningen skal dog ses med forbehold for organiserings- og finansieringsformen. I lande, hvor ydelserne helt eller delvist finansieres på markedsvilkår, afspejles det frie valg direkte i den pris, den enkelte skal betale for ydelsen. Derimod er der ikke tilsvarende sammenhæng mellem betaling og ydelse i lande, hvor ydelserne finansieres af det offentlige. Øget forbrug eller valg af dyrere ydelse afspejles dermed ikke i øget betaling for den enkelte. Af hensyn til styringen af de offentlige udgifter lægges derfor typisk restriktioner på det frie valg, f.eks. visitation og udbudsstyring. Dette vanskeliggør en direkte sammenligning.

Med dette forbehold klarer Danmark sig bedst i forhold til de øvrige lande i undersøgelsen for praktiserende læger (til venstre i figur 4.1) og værst for plejehjem (til højre i figuren). Det er bemærkelsesværdigt, at Danmark for langt de fleste områders vedkommende kun ligger marginalt over eller under gennemsnittet for de øvrige lande. Og to af de fem områder, hvor Danmark klarer sig bedre end gennemsnittet, er gamle ordninger (læger og tandlæger). De senere års initiativer for at fremme frit valg har altså endnu ikke slået igennem i form af høj brug af frit valg. Danmark ligger således stadig kun middelmådigt i det internationale billede. En årsag til Danmarks placering kan dog være, at frit valg på mange områder stadig er relativt nyt, og at brugerne derfor endnu ikke har vænnet sig til at bruge deres muligheder.

Figur 4.1: Indikator for mulighed for og brug af frit valg

Note: Ydelserne er rangordnet efter, hvor gode de samlede muligheder er – i princippet og i praksis – i Danmark i forhold til et gennemsnit af de udvalgte lande.

Ifølge OECD er Danmark, Sverige, Frankrig og Tyskland de lande, der bruger mest af BNP på sociale udgifter.⁶ Sammenlignet med disse lande har frit valg trange kår i Danmark, jf. tabel 4.2. Kun for hjemmehjælp får Danmark højere score end Sverige. Finland får kun marginalt højere samlet score end Danmark. Til gengæld opnår Finland dette resultat med markant lavere sociale udgifter end Danmark.

Tabel 4.2: Point for frit valg i Danmark og i andre udvalgte lande

Generelt er der på de fleste områder skabt mulighed for frit valg. Men de gode muligheder for frit valg i Danmark afspejler sig ikke i anvendelsen. Denne forskel i muligheder og anvendelse af frit valg indikerer, at der i praksis er en række barrierer for frit valg. Hele ni af de tolv undersøgte lande har en højere samlet score for anvendelse end Danmark. Spørgsmålet er, hvad årsagen er til den lave anvendelse af frit valg. Landene i undersøgelsen blev anmodet om at angive eventuelle årsager til begrænsninger i udbredelsen af frit valg. I forhold til de andre lande har de danske ordninger tre hovedproblemer:

• manglende information om udbydernes og ydelsernes kvalitet
• ventetid hos den ønskede leverandør
• private leverandører får mindre støtte end offentlige leverandører og kan derfor ikke konkurrere på lige fod

Ikke alle ordninger for frit valg døjer med de samme problemer. Ventetid er en gennemgående årsag til, at frit valg ikke fungerer i praksis. Men manglende information og ulige vilkår til fordel for offentlige leverandører vejer også tungt, jf. tabel 4.3.

Tabel 4.3: Begrænsninger for frit valg i Danmark

Hvis frit valg skal virke i praksis, skal brugerne kunne vurdere valgmulighederne. Det kræver, at brugerne har de nødvendige informationer. Det er et særskilt problem, hvis brugerne ikke ved, at de har mulighed for at vælge en anden udbyder. Dette kan løses ved mere oplysning om, på hvilke områder brugerne har mulighed for frit valg. Det vil dog først give fuldkommen lighed mellem private og offentlige leverandører, hvis alle brugere aktivt skal vælge leverandør. I dag sker det kun, når brugeren første gang får visiteret fx hjemmehjælp. Men nye leverandører ville kunne få et rygstød, hvis også brugere, der længe har modtaget hjælp, aktivt skulle afgøre, om de fortsat ønsker at benytte den valgte udbyder.

Et andet problem er, hvis brugerne ikke kan skelne mellem udbydere og ikke på forhånd kan vurdere kvaliteten af ydelsen. Karakteren af en ydelse kan betyde, at brugerne ikke shopper rundt mellem udbydere. Det er fx uhensigtsmæssigt at skifte daginstitution flere gange for at finde frem til den bedste. Brugerne kan altså ofte ikke vælge udbyder på baggrund af egne erfaringer.

Der er flere måder at sikre brugerne bedre information på. Tilfredshed blandt de nuværende brugere er naturligvis en indikator for en ydelses kvalitet. Men forskellige brugere kan lægge vægt på forskellige ting. At de nuværende brugere er tilfredse betyder derfor ikke nødvendigvis, at andre potentielle brugere også vil sætte pris på ydelsen. Den ideelle information skal altså sigte på at sætte brugeren i stand til at vælge den leverandør, der bedst opfylder brugerens individuelle krav.

Det kan derfor være nødvendigt at stille krav om offentliggørelse af fælles mål for kvaliteten af hver af de udbudte ydelser. En sådan ordning kan dog indebære, at enkelte leverandører ikke kan vise, hvilke andre mål leverandøren fokuserer på. Til gengæld får brugerne bedre muligheder for at sammenligne leverandører.

På mange områder kan der opstilles forholdsvist objektive indikatorer for kvalitet. På eksempelvis sygehusområdet er der allerede taget en række initiativer for at sikre brugerne den nødvendige information. Hermed skal brugerne sikres bedre adgang til information om såvel mulighederne for at vælge mellem behandling i offentligt eller privat regi samt om forskellige kvalitetsoplysninger på sundhedsområdet. Oplysninger om karakterer for skoler, årsplaner og åbningstider for børnehaver, antal ansatte pr. bruger samt længden af ventetid er alle oplysninger, som kan hjælpe brugerne med at opleve et reelt frit valg. Ofte vil flere indikatorer være nødvendige for at sikre et tilstrækkeligt nuanceret billede af tjenesten. Her gælder det om at finde den rette balance mellem antallet af indikatorer og overskuelighed. Flere indikatorer vil kun hjælpe brugerne, hvis de ikke mister overblikket. Udpegning og efterfølgende offentliggørelse af de vigtigste indikatorer vil også hjælpe leverandørerne med at gøre sig klart, hvad brugerne lægger mest vægt på.⁷

Netop ventetid kan betyde, at det i praksis ikke er muligt at skifte leverandør. Ventetid kan afspejle, at de mest efterspurgte leverandører ikke får yderligere ressourcer på bekostning af mindre efterspurgte leverandører, som det ville være tilfældet på et velfungerende marked. Konsekvensen er, at de mindre efterspurgte leverandører ikke får incitament til at forbedre sig, fordi ventetid forhindrer brugerne i at skifte til en bedre leverandør. Ventetid kan hermed begrænse effekten af det frie valg.

På den anden side kan ventetid på offentlige tilbud netop åbne vejen for private. For private kan tilbyde ny kapacitet og dermed hurtigere levering til brugerne. Samtidig kan myndighederne undgå investeringer, som de evt. ikke kan udnytte fuldt ud. Øget kapacitet kan øge de offentlige udgifter, hvis kortere ventetid medfører, at den enkelte bruger modtager ydelser over en længere periode (som fx hvis børn kommer tidligere i daginstitution), eller hvis kortere ventetid giver ringere gennemsnitlig udnyttelse af kapacitet.⁸

Den offentlige afregning overfor private leverandører spiller også en vigtig rolle for, om frit valg kan give velfungerende konkurrence. Der er mange forskellige principper for afregning for de forskellige ordninger for frit valg, jf. tabel 4.4.

Tabel 4.4: Fastsættelse af priser for frit valg

Om og hvordan brugerne bedst får et mere frit valg afhænger af den enkelte situation. Andre hensyn end konkurrence kan gøre det nødvendigt ikke at give offentlige og private leverandører helt lige konkurrencevilkår. Men hvis der ikke er sådanne hensyn, er spørgsmålet, hvilken afregningsmetode der bedst sikrer lige konkurrence mellem offentlige og private leverandører. Mindre støtte end de gennemsnitlige offentlige omkostninger kan i nogle tilfælde være nok til at sikre private leverandører mulighed for at konkurrere. Men i mange tilfælde vil nogle af gevinsterne ved frit valg gå tabt, hvis private leverandører får mindre i tilskud end offentlige leverandører. For de private leverandører vil da skulle kræve brugerbetaling, selv om de er mere eller lige så effektive som den offentlige leverandør.

Med andre ord skal pengene altså følge brugeren, hvis private og offentlige leverandører skal have lige konkurrencevilkår. Ellers vil nye og mere effektive leverandører ikke kunne komme ind på markedet, og brugerne vil gå glip af de langsigtede gevinster ved konkurrencen.⁹ Omvendt er det også vigtigt, at alternative leverandører ikke får større tilskud end den oprindelige leverandør. I så fald vil frit valg nemlig kunne lede til mindre effektivitet og større offentlige udgifter.

Der er flere måder at indrette ordninger, hvor pengene følger brugerne. Brugerne kan få pengene som et personligt budget eller blot få ret til at vælge en leverandør, som myndigheden betaler. Der er fordele og ulemper ved begge løsninger.

Et personligt budget giver brugeren størst mulig frihed til at vælge den løsning, som passer brugeren bedst. Ved frit valg af ydelser som fx psykiater eller genoptræning giver det mulighed for fx at udvikle koncepter med få, dyre, men effektive konsultationer. Men problemet ved tilskud i form af personligt budget er, at det bliver næsten umuligt at bestemme årsagen til evt. manglende resultater, når tilskuddet er opbrugt. Er det udtryk for valg af en ineffektiv løsning, eller er tilskuddet blevet fastsat med en urealistisk lav forventning til behovet?

Personligt budget er i brug i lande som Østrig, Holland og Tyskland for brugere af hjemmehjælp. Brugerne kan her selv vælge, om pengene skal gå til fx hjælpemidler eller pleje. I Holland kræver myndighederne, at brugerne kan vise, hvad pengene er gået til. I Tyskland bliver brugerne vurderet med 3-6 måneders mellemrum for at fastslå, om hjælpen har haft den ønskede effekt. Ellers kan tilskuddet omdannes til hjælp i form af ydelser. Hermed undgår man, at frit valg nærmer sig indkomstoverførsel.

I nogle tilfælde kan ordninger, hvor pengene følger brugerne, dog også begrænse brugernes frie valg. Valg af daginstitution i en anden kommune kan fx lede til en betydelig stigning i brugernes egenbetaling. På baggrund af afregningsmetoderne og regler for egenbetaling kan fritvalgsordningerne inddeles i fire grupper, jf. tabel 4.5.

Tabel 4.5: Er der lige konkurrencevilkår for udbydere under frit valg?

Note: Brugerne kan kun vælge et privat hospital, hvis ventetiden til et offentligt hospital er over 2 mdr. Dette krav begrænser antallet af ydelser, som private kan levere. Private hospitaler vil således næppe tilbyde ydelser, hvor der ikke er ventetid – fx ved fødsler. Ydermere er det usikkert, om private sygehuse modtager en betaling pr. patient svarende til den gennemsnitlige totale omkostning ved at behandle patienten på et offentligt sygehus. Hvis private og offentlige sygehuse ikke modtager tilsvarende offentlig støtte for at levere tilsvarende ydelser, skal hospitaler placeres i samme kategori i tabellen som grundskoler og børnehaver.

Læger og tandlæger modtager det samme i tilskud pr. patient i hele landet, og brugerne kan uden ekstraudgift vælge mellem flere leverandører. Det sikrer både effektivitet og en høj grad af frit valg. Ved personlig og praktisk hjælp til ældre er der i princippet lige konkurrencevilkår i de tilfælde, hvor kommunen har valgt godkendelsesmodellen, der da også anvendes af næsten alle kommuner.

Plejehjem er et eksempel på vægtningen mellem det frie valg og effektivitet. Brugerne betaler intet selv og har derfor maksimal frihed til at vælge. Men det kan lede til ineffektivitet, fordi brugerne ikke har grund til at bekymre sig om omkostningerne ved deres valg.

Plejehjem er et nærmere eftersyn værd, da det er det område, hvor Danmark klarer sig ringest sammenlignet med de andre lande i undersøgelsen. Brugere visiteret til plejebolig/plejehjemsplads kan vælge mellem de boligtilbud, der er i kommunen. Dette gælder, uanset om de er ejet af kommunen, en almen boligorganisation eller en selvejende institution. Brugerne kan dog ikke vælge en privat leverandør. Brugerne kan også vælge et tilbud i en anden kommune. Det kræver dog, at tilflytningskommunen også vurderer, at pågældende bruger har behov for en plejebolig. Der er således et krav om dobbelt visitation.

Der er altså flere begrænsninger for frit valg på området. For det første kan tilflytningskommunen vurdere, at den ældre ikke har behov for en plejebolig/plejehjemsplads. Dette vil kunne ske, hvis de to kommuner har forskellig visitationspraksis. Brugeren vil da ikke kunne flytte til den ønskede kommune og har dermed ikke et egentligt frit valg. For det andet er det ikke muligt at drive plejehjem på kommerciel basis. Det holder private leverandører ude af markedet. Den ældre har derfor en smallere leverandørkreds at vælge imellem.

Regeringen arbejder konkret på at indføre frit valg af plejehjem mellem kommunale plejehjem, selvejende institutioner og private plejehjem. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt er det bedst, at brugerne kan vælge mellem en så bred kreds af leverandører som muligt, og at der er lige konkurrencevilkår mellem de forskellige typer leverandører. En ordning, hvor pengene følger brugeren, kan sikre begge disse mål og overflødiggøre kravet om dobbelt visitation ved valg af en alternativ løsning. Samtidig kan kommunerne fortsat selv definere deres service/udgiftsniveau.

I nogle tilfælde, hvor pengene følger brugerne, er der en risiko for, at private leverandører frasorterer brugere med særligt omkostningskrævende behov. Hvis offentlige og private leverandører modtager det samme i støtte, vil private leverandører altså blive overkompenseret. Der er flere måder at undgå sådanne problemer på. Fx er det muligt at graduere tilskuddet pr. bruger efter brugernes behov. En anden mulighed er at pålægge private leverandører, som modtager offentlig støtte, leveringspligt på lige vilkår med offentlige leverandører. Det er muligt, at det er nødvendigt at tage sådanne hensyn ved et udvidet frit valg af plejehjem.

Ved frit valg af børnehaver og skoler er problemet et andet. Lavere tilskud til private end til offentlige leverandører giver risiko for, at brugerne oplever en betydelig merudgift for tilsvarende ydelser ved valg af en privat leverandør.¹⁰ På trods af en betydelig egenbetaling har privatskolerne dog succes med et optag på omkring 10 pct. af en årgang. Hertil kommer, at 16 pct. af eleverne i 9. og 10. klasse går på efterskole. Privatskolerne er hermed et eksempel på, at det er muligt at opnå konkurrence selv med ulige vilkår for offentlige og private udbydere. Det er kun muligt, fordi brugerne vil betale så meget for den ekstra kvalitet hos den private leverandør, at det kan kompensere for det lavere offentlige tilskud.¹¹

Umiddelbart kan det virke problematisk, at ordningerne for valg af skoler og børnehaver hverken leder til reelt frit valg eller lige konkurrence. Dog kan ordninger som disse to godt tilgodese andre mål.

Den ansvarlige myndighed kan ofte selv fastsætte den ønskede kvalitet af det offentlige tilbud. Men hvis der fx er mangel på kvalificeret arbejdskraft, kan private leverandører, pga. indtægterne fra brugernes egenbetaling, tiltrække de dygtigste medarbejdere. Det kan lede til ringere kvalitet i den offentlige sektor og dermed øget social ulighed. På skoleområdet har man i Holland og Sverige søgt at dæmme op for sådanne problemer ved at forbyde brugerbetaling til private støttede skoler. I Sverige kan private, støttede skoler heller ikke afvise at betjene børn fra skoledistriktet.

Frit valg skal altså ikke blot sikre konkurrence men også understøtte målet med den oprindelige velfærdsydelse. Det har betydning for, hvilke løsninger brugerne skal kunne vælge imellem med offentligt tilskud. Det ville fx næppe højne kvaliteten af undervisningen, hvis forældre med offentligt tilskud kunne undervise deres børn hjemme. Der kan altså være gode grunde til at begrænse muligheden for at vælge fuldkommen frit.

Omkostninger ved frit valg

Der kan være betydelige omkostninger ved frit valg. Myndighederne skal opgøre omkostninger, udregne afregningspriser, godkende leverandører og opbygge systemer til at afregne overfor eksterne leverandører. Når ordningen først er i gang, vil myndighederne dog blot skulle opdatere deres oplysninger og vurdere nye leverandører. En del af udgifterne til frit valg kommer altså fra øget administration. Gevinsten ved frit valg (øget konkurrence) skal altså vejes op mod de negative effekter (mere administration).

En stor udfordring ved frit valg er udregningen af den enkelte ydelses omkostninger. Omkostningerne bestemmer afregningspriserne og afgør dermed, om frit valg overhovedet kan komme i gang. Hvis prisen er for lav i forhold til omkostningerne, vil det ikke være muligt for selv effektive operatører at komme ind på markedet.

Omkostningerne kan ændre sig over tid. Måske endda som følge af indførelse af frit valg. Ved frit valg vil private leverandører nemlig typisk investere i ny kapacitet, hvilket kan lede til ringere udnyttelse af den eksisterende kapacitet. Det er kun et problem i den periode, det tager den offentlige leverandør at tilpasse sin kapacitet. Men det er vigtigt, at sådanne midlertidige stigninger i offentlige omkostninger ikke leder til højere afregningspriser. Det kan nemlig betyde, at frit valg åbner op for, at mindre effektive leverandører kan komme ind på markedet.

Men selv om principperne for udregning af prisen for mange ordninger i teorien sikrer lige konkurrencevilkår mellem offentlige og private leverandører, er det ikke altid tilfældet i praksis. Konkurrencestyrelsen behandler fx løbende klager over fastsættelsen af afregningsprisen til private leverandører i fritvalgsordninger på ældreområdet.

I forbindelse med en sag mod Aalborg Kommune fastslog Konkurrencerådet i december 2003, at en forkert og for lav fastsættelse af afregningsprisen indebærer konkurrenceforvridende støtte i strid med konkurrencelovens § 11 a. Et af problemerne var, at kommunen ikke kunne dokumentere, at afregningsprisen var fastsat i overensstemmelse med reglerne for frit valg. Konkurrencerådet har i april 2005 vurderet Aalborg Kommunes omkostningsdokumentation for så vidt angår prisen på praktisk hjælp (rengøring). Dokumentationen var behæftet med en række væsentlige fejl, som trak afregningsprisen i hver sin retning. Det var rent tilfældigt, at prisen samlet set ikke blev påvirket af disse fejl. Rådet fandt, at konkurrencelovens § 11a ikke var overtrådt, hvis kommunen korrigerer for fejlene. Aalborg Kommune mangler stadig at dokumentere, at afregningsprisen for andre ydelser ikke udgør ulovlig, konkurrenceforvridende støtte.

Aalborg-sagen har sat fokus på kommunernes administration af reglerne for frit valg på ældreområdet. Reglerne søger at skabe balance mellem hensynet til myndighedernes kontrol af kommunerne og det kommunale selvstyre. Det betyder dog, at det i praksis er svært at sammenligne kommunernes prissætning på tværs. Konsekvensen er, at det er svært at fastslå, om kommunerne overholder reglerne.

I en vurdering af, om kommuner fastsætter prisen til private ved frit valg korrekt, er Konkurrencestyrelsen afhængig af oplysninger fra den enkelte kommune. Umiddelbart er der tre mulige kilder til problemer med fastlæggelse af afregningsprisen: At myndigheden ikke har overholdt de gældende regler. At der er betydelige fejl i myndighedens opgørelse af omkostninger. Eller at en myndigheds oplysninger er så mangelfulde, at de ikke kan danne grundlag for en afgørelse.

Konkurrencestyrelsen arbejder med flere metoder til mere smidigt at løse problemer med kommunernes prissætning. I de to første situationer bør styrelsen kunne træffe afgørelse på baggrund af rettelser i kommunernes udregninger. Men Konkurrencestyrelsen har haft betydelige problemer i sager, hvor en myndigheds oplysninger er så mangelfulde, at de ikke kan danne grundlag for en afgørelse.

Konkurrencestyrelsen kan til enhver tid kræve, at en kommune fremskaffer den fornødne dokumentation. Men da er styrelsen stadig afhængig af, at kommunen evner og ønsker at frembringe dokumentationen inden for en passende tidshorisont. Ofte er tid en afgørende faktor, fordi markedet ikke vil kunne udvikle sig mod større effektivitet, hvis offentlige og private leverandører ikke har lige konkurrencevilkår.

Med andre ord ville det være hensigtsmæssigt, om Konkurrencestyrelsen havde et effektivt redskab til at sikre private leverandører adgang til markedet, når det ikke er muligt at fastsætte en pris pga. manglende information. Et sådant redskab kunne fx være at give Konkurrencestyrelsen mulighed for at benytte andre kommuners priser som grundlag for vurderingen af priserne i den enkelte kommune.

Der er altså muligheder for at skabe konkurrence om offentlige opgaver gennem frit valg. Men der er situationer, hvor frit valg ikke egner sig til at skabe konkurrence. Det gælder fx køb af varer og ydelser til offentlige institutioner, levering af ydelser som lokal bustrafik eller renovation til borgerne og opførelse og drift at bygninger. I så fald kan en myndighed ved udbud sikre konkurrence om at levere til en gruppe af forbrugere.

4.4 BRUG AF UDBUD PÅ FORSKELLIGE OMRÅDER

Udbud er den mest udbredte form for OPS. Der kan skelnes mellem to typer af udbud: EU-udbud og udbud, der ikke er omfattet af EU's udbudsdirektiv.

EU-direktiverne kræver, at alle offentlige opgaver af en vis værdi skal i udbud. Grænsen er 44 mio. kr. for bygge- og anlægsopgaver og 1,7 mio. kr. for amter og kommuners køb af tjenesteydelser og varer. For staten er grænsen ved køb af tjenesteydelser 1,1 mio. kr.

I Danmark er værdien af offentlige EU-udbud i perioden 1995 til 2003 ikke steget nævneværdigt i forhold til værdien af offentlige indkøb. Og da andre lande i EU15 er blevet langt bedre til at bruge EU-udbud, er Danmark faldet fra en femteplads til en tolvteplads målt på brugen af EU-udbud, jf. figur 4.2.

Figur 4.2: Andel af offentligt indkøb i EU-udbud, pct.

Kilde: EU-Kommissionen, Generaldirektoratet for Det Indre Marked.

Danmarks stadig ringere placering rejser tvivl om, hvorvidt målet om væsentligt øget konkurrence om offentlige opgaver inden 2010 er inden for rækkevidde. Konkurrence om offentlige opgaver omfatter i sagens natur alle former for OPS. Men EU-udbud er en så vigtig del af konkurrencen om offentlige opgaver, at udviklingen er problematisk.

Spørgsmålet er, hvad grunden er til, at Danmark sakker agterud i forhold til de øvrige EU15 lande. Betragter man brugen af udbud i stat, amter og kommuner, er niveauet målt ved udliciteringsgraden¹² kun steget en smule fra 1997, jf. tabel 4.6. Dette til trods for at talrige initiativer i form af rådgivning og nye regler netop er gennemført for at fremme af udbud.

Tabel 4.6: Udliciteringsgrad for driftsopgaver i stat, amter og kommuner

Note: Forskellen i tallene mellem figur 4.2 og tabel 4.6 skyldes, at mange opgaver ikke kommer i EU-udbud men kun i lokalt udbud. Dette billede bør dog være det samme for alle landene og bør derfor ikke ændre Danmarks relative placering.

Kilde: Tal for kommuner fra Økonomi- og Erhvervsministeriet baseret på de kommunale regnskaber og tal for staten fra Udliciteringsrådet.

Staten udbyder konsekvent mere end kommunerne og amterne. Der kan være flere årsager til dette. Nogle opgaver egner sig bedre til udbud end andre. Af samme grund er det ikke sikkert, at kommuner og amter kan opnå samme udliciteringsgrad som staten, fordi der er forskel på opgaverne, som myndighederne løser.

Men der er også en anden vigtig forklaring på forskellen i brugen udbud i stat og kommuner. En særlig dansk regel betyder, at alle statslige opgaver over 1/2

mio. kr. skal i udbud, om end ikke EU-udbud. Staten er altså underlagt strengere krav til brug af udbud end kommunerne og amterne. Dette har en klar effekt på statens brug af udbud. I 2001 var 37 pct. af værdien af statens udbud fra kontrakter under EU's grænseværdier. Uden disse udbud ville statens udliciteringsgrad have været blot 13,7 pct.

Nogle varer og tjenesteydelser er ikke omfattet af EU's udbudsregler. Det kan enten være, fordi værdien af ydelsen falder under tærskelværdien, eller fordi typen af ydelse er direkte undtaget fra reglerne – såkaldte bilag B ydelser. I begge tilfælde skulle traktatens bestemmelser om ligebehandling og ikke-diskrimination sikre konkurrence om opgaverne. Men i praksis har det imidlertid vist sig, at EU-Traktatens regler ikke i sig selv har ledt til betydelig brug af udbud for disse ydelser. Erfaringerne med brug af udbud på det statslige område viser, at strengere krav til brug af udbud kan gøre en stor forskel. Det ville derfor være oplagt om også kommunerne blev underlagt tilsvarende krav. I lande som Sverige og Norge er kommunerne allerede underlagt strengere krav end i EU-direktiverne (og dermed også end i Danmark), jf. boks 4.3.

Boks 4.3: Regler for kommunale udbud i Sverige og Norge

En national reduktion af tærskelværdien for, hvornår kommuner skal bruge udbud, vil kunne øge brugen af udbud. Grænserne for, hvad det er muligt at udbyde, har ændret sig over tid. Dels fordi myndighederne er blevet mere erfarne i brug af udbud. Dels fordi traditionelle grænser for, hvad der egner sig til udbud, rykker sig. I dag er der fx gode erfaringer med udbud af lokal busdrift. Men for få år siden var mange skeptiske overfor tanken om udbud af sådanne opgaver. Det er derfor sandsynligt, at en ny vurdering af hvilke ydelser, der skal være undtaget for reglerne om udbud, vil lede til, at flere ydelser nu vurderes egnede til udbud.

Men for at en skærpelse af kravene om brug af udbud kan virke, kræver det, at kommunerne faktisk er bevidste om reglerne for udbud. I dag er der reelt ikke overblik over, om kommunerne lever op til reglerne. Hvis de ikke gør det, vil en skærpelse af reglerne næppe give den ønskede effekt. Konkurrencestyrelsen er i dag tilsynsførende myndighed på området. Men hverken Konkurrencestyrelsen eller andre myndigheder har i dag hjemmel til at kræve, at kommunerne generelt dokumenterer, hvordan de vælger leverandører til hvilke opgaver og til hvilken pris. Der er derfor intet overblik over, om kommunerne faktisk udbyder de opgaver, som reglerne allerede påbyder dem at gøre.

Effekten af øgede krav om brug af udbud og bedre tilsyn afhænger af, i hvilket omfang kommunernes opgaver egner sig til udbud. Der er ingen sammenhæng mellem kommuners størrelse og deres brug af udbud. Selv mindre kommuner har udliciteringsgrader på op mod 20 pct., jf. figur 4.3. Tallene indikerer altså, at kommunernes tilbageholdenhed med udbud ikke skyldes praktiske problemer, men snarere holdning eller tradition.¹³

Figur 4.3: Udliciteringsgrad for driftsopgaver i forhold til kommunestørrelse, pct.

Kilde: http://www.noegletal.dk/

Store og små kommuner kan have forskelligt udbytte ved udbud. På den ene side har store kommuner ofte større opgaver at udbyde. Hermed bliver opgaverne mere attraktive for leverandørerne. Omkostningerne til kontrakter og overvågning af leverandører udgør en mindre andel af kontraktsummen. Der vil derfor oftere være gevinst ved udbud. På den anden side kan store kommuner lettere opnå stordriftsfordele ved selv at levere. Det reducerer gevinsten ved udbud. For små kommuner er det omvendt: de opnår ikke stordriftsfordele ved selv at producere, men omkostningerne ved udbud bliver relativt store. Sammenlægningerne af kommuner i forbindelse med kommunalreformen kan derfor ikke nødvendigvis i sig selv forventes at føre til øget brug af udbud.

Generelt er udbud mest udbredt på tekniske områder. Navnlig når det handler om anlægsudgifter, bliver der ofte brugt udbud, uanset hvilken type anlæg det handler om. Det forholder sig anderledes for driftsområder. Her udbyder kommunerne mest på hårde områder som fx forsyningsvirksomhed, mens udbud på de mere bløde områder (fx social- og sundhed) er mindre udbredt, jf. tabel 4.7.

Tabel 4.7: Forskelle i kommunale udliciteringsgrader på drifts- og anlægsudgifter, 2003

Kilde: Konkurrencestyrelsens egne beregninger og data fra Danmarks Statistik

De lave udliciteringsgrader på de bløde områder dækker over store forskelle mellem kommunerne. Social- og sundhedsvæsen er det område, hvor kommunerne i gennemsnit udbyder mindst. Dog er enkelte kommuner bedre til at bruge udbud på netop dette område, end andre kommuner er til at anvende udbud i al almindelighed. Visse kommuner har altså en udliciteringsgrad på social- og sundhedsvæsen på niveau med andre kommuners samlede udliciteringsgennemsnit, jf. tabel 4.8. Der er altså et stort potentiale for udbud også på disse områder.

Tabel 4.8: Kommuner med højeste og laveste udliciteringsgrader inden for social- og sundhedsvæsen (drift og anlæg), 2003

Kilde: Konkurrencestyrelsens egne beregninger og data fra Danmarks Statistik.

Meget tyder på, at primært politisk vilje – men også praktiske begrænsninger – er afgørende for brugen af udbud. På nogle områder er der omkostninger, som det ikke er muligt at udsætte for konkurrence – fx udgifter til myndighedsopgaver. Myndighedsopgaver omfatter fx visitering af hjemmehjælp. Derfor giver det ikke altid mening at sammenligne udliciteringsgrader på tværs af opgaver.

En retvisende vurdering af potentialet for udbud bør derfor tage udgangspunkt i, hvilke opgaver det reelt er muligt at udbyde i forhold til de opgaver, kommunerne faktisk udbyder.

Der er flere måder at afgøre på, om det er muligt at udbyde en opgave. Én måde er aktivt at vurdere hver enkelt post i det kommunale regnskab. Hvis 20 pct. af udgifterne på et område ikke er egnet til udbud, bliver den maksimale mulige udliciteringsgrad 80 pct. Men det er ikke altid klart, hvilke opgaver der ikke egner sig til udbud. Ydermere er de kommunale regnskaber ikke nødvendigvis tilstrækkeligt detaljerede. Den maksimale udliciteringsgrad opgjort på denne måde vil derfor komme til at afhænge af hvem, der laver opgørelsen.

En anden metode er at bruge den faktiske brug af udbud som basis for vurderingen. Hvis en del af kommunerne faktisk udbyder en given andel af udgifterne på et område, må alle andre kommuner formodes at kunne gøre det samme. Denne metode har dog også en ulempe. Hvis der ikke er erfaringer med udbud af en ydelse, tæller den som om udbud ikke er mulig. Der er altså risiko for, at denne metode undervurderer potentialet for udbud.

I figur 4.4 er det faktiske og det mulige brug af udbud inden for de seks kommunale hovedkonti vist. Potentialet er opgjort under antagelsen, at alle kommuner kan opnå den samme udliciteringsgrad – dvs. at kommunerne kan hæve deres udliciteringsgrad, så de kommer på linje med de 10 pct. kommuner, der har højest udliciteringsgrad på den enkelte konto.

Figur 4.4: Kommunernes faktiske og mulige udliciteringsgrader på hovedkonti, 2003

Kilde: Konkurrencestyrelsens egne beregninger og data fra Danmarks Statistik.

Figur 4.4 viser den nuværende udliciteringsgrad, det uudnyttede potentiale og en restgruppe. Restgruppen består af de udgifter, der enten ikke egner sig til udbud, eller hvor der blot ikke er erfaringer endnu. Den højest mulige udliciteringsgrad er inden for området byudvikling, bolig- og miljøforanstaltninger. Her viser hidtidige erfaringer, at svarende til 81 pct. af udgifterne har været udliciteret, og udliciteringsgraden er på 47 pct. Det uudnyttede potentiale svarer altså til 34 pct. af de samlede udgifter eller 2,6 mia. kroner om året. Det område, hvor der er erfaringer med at udlicitere den mindste andel af omkostningerne, er social- og sundhedsvæsenet. Den højeste oplevede udliciteringsgrad er her godt 13 pct. Den gennemsnitlige udliciteringsgrad er blot 8 pct., hvilket giver et uudnyttet potentiale på 5 pct. af de samlede udgifter eller 4,4 mia. kroner om året.

Selvom der kun er erfaringer med udbud af en mindre andel af udgifterne til social- og sundhed end inden for byudvikling etc., er værdien af at udnytte potentialet for udbud langt større inden for social- og sundhed. Det skyldes det høje udgiftsniveau på dette område.

For alle områder under et er der et uudnyttet udbudspotentiale på 13,7 mia. kr. om året.¹⁴ Blev dette potentiale udnyttet fuldt ud, ville det give kommunerne en gennemsnitlig udliciteringsgrad på godt 24 pct. for alle opgaver. Fuld udnyttelse af potentialet for driftsopgaver vil alene indebære udbud for yderligere 11 mia. kr. Det vil give kommunerne en udliciteringsgrad for driftsudgifter på 17 pct. Dermed ville kommunerne få lukket en stor del af afstanden op til staten.

Det er vigtigt at huske, at dette resultat bygger på kommunernes faktiske brug af udlicitering. Formentlig vil en større andel af udgifterne i praksis kunne konkurrenceudsættes. Der er blot i dag ingen kommuner, der har erfaringer med en udliciteringsgrad på et højere niveau.

Muligheder for at udvide potentialet

En grundlæggende forudsætning for estimatet af potentialet for udbud var, at nogle kommuner allerede foretog udbud på området. Men en række opgaver er hidtil kun blevet løst i offentligt regi. Og hvis udbud af disse opgaver faktisk er muligt, vil potentialet selvsagt blive større.

Hvis en opgave aldrig før har været udbudt, kan det være et problem, at ingen private leverandører har de rette kompetencer til at byde på opgaven. Hermed vil kun offentlige leverandører kunne byde på opgaven. Svaret på dette problem kan være afknopning. Ved afknopning danner offentligt ansatte et firma, som overtager ansvaret for medarbejdernes hidtidige opgaver. I Sverige er der lange erfaringer med avknoppning inden for fx daginstitutioner, grundskoler og ældrepleje.

Hvis flere kommuner afknopper på samme område, vil de nye firmaer kunne konkurrere om hinandens opgaver. Afknopning kan derfor virke som en genvej til at starte et privat marked for ellers offentlige ydelser. Det vil åbne for øget specialisering og dermed yderligere muligheder for effektivisering.

Rent praktisk byder afknopning dog på flere udfordringer. Overgang fra offentlig til privat organisering giver fx risiko for statsstøtte. Myndigheden vil også skulle være opmærksom på, om opgaven, som den afknoppede virksomhed udfører, skal i udbud. Siden Sverige tilsluttede sig EU, har Sverige haft erfaringer med at afknoppe mere end 100 virksomheder inden for det samme EU-regelsæt, som gælder i Danmark. Der er altså gode, konkrete erfaring med at afknoppe uden at komme i konflikt med EU's regler for statsstøtte og for udbud.

En variant af afknopning er allerede kendt i Danmark, nemlig når kommunale afdelinger byder på kommunens eget udbud i konkurrence med private. Her agerer den kommunale afdeling, som om den var privat. Denne form for delvis afknopning giver dog visse ulemper. For det første kan der være risiko for, at den bydende afdeling anvender offentlige midler til at nedbringe sit bud – såkaldt krydssubsidiering. For det andet kan den enkelte kommunes afdeling som udgangspunkt ikke byde på udbud i andre kommuner. Derved bliver der ikke på samme måde skabt et marked.

Barrierer for udbud

Konkurrencestyrelsen undersøgte i 2003 kommunernes besparelser ved udbud. En vurdering af besparelserne alene tager ikke højde for, at udbud kan lede til bedre kvalitet til den samme pris. Udbud kan altså godt være fordelagtigt, selv om det ikke giver lavere udgifter. Med dette forbehold viste Konkurrencestyrelsens undersøgelse, at 17 pct. af kommunerne fandt, at de i gennemsnit ikke havde nogen besparelse efter udbud. 20 pct. af kommunerne fandt, at de havde en gennemsnitlig besparelse på 1-5 pct. Over 60 pct. af kommunerne vurderede, at besparelserne ved udbud var væsentlige. I gennemsnit var besparelsen ca. 7 pct.¹⁵

Kommunerne angav også en række barrierer for udbud. Barriererne omfatter praktisk besvær (38 pct. af kommunerne), at udbud tager for lang tid (25 pct.), at udbud begrænser fleksibiliteten (18 pct.), og at udbud ikke giver bedre resultater (13 pct.).

Konkurrencestyrelsens analyser viser, at kommunerne ser praktisk besvær som en mindre barriere, jo mere erfarne de er. Samtidig falder tidsforbruget ved udbud også, når kommunerne bliver mere erfarne. Manglende erfaring er altså kommunernes vigtigste problemer ved udbud.

Men uanset erfaring vil der altid være udgifter forbundet med at sende en opgave i udbud og efterfølgende overvåge leveringen. Undersøgelser viser, at udgifterne til udbud varierer med opgaven.¹⁶ En undersøgelse af danske ministeriers brug af udbud i 2001 viste, at kontraktomkostningerne var ca. 2 pct. af kontrakternes værdi.¹⁷

Mere erfarne kommuner giver udtryk for, at udbudsreglerne ikke er fleksible nok. Umiddelbart kan det virke negativt. Men det kan også være et tegn på, at kommunerne er mere bevidste om deres muligheder ved udbud. At de ønsker at bruge udbud på andre og måske bedre måder, end reglerne umiddelbart giver mulighed for. Det er her værd at bemærke, at udbudsreglerne er ændret siden undersøgelsen, og de nye regler netop giver en højere grad af fleksibilitet end tidligere.

Det kan undre, at 13 pct. af kommunerne mener, at udbud i mange tilfælde ikke giver et bedre resultat. En årsag kan være, at pågældende kommuner allerede leverede ydelsen effektivt. Det bør dog ikke være et argument mod at udbyde i fremtiden. For både kommuners og private leverandørers effektivitet kan ændre sig over tid. Udbud kan netop være med til at sikre, at det sker.

En vurdering af besparelsen ved udbud bør tage højde for samtlige effekter af udbud. For udbud kan fremme effektiviteten til gavn for andre opgaver end blot den, der konkret kommer i udbud.

Ved at sende en opgave i udbud i stedet for at levere selv øger en myndighed konkurrencen mellem private leverandører på markedet for ydelsen. Samtidig kan leverandøren, som vinder opgaven, opbygge stordriftsfordele og samproduktionsfordele til gavn for alle sine kunder. Offentligt udbud kan altså ikke bare give en mere effektiv offentlig sektor, men kan også bidrage til generel specialisering og øget effektivitet i samfundet. Dette afspejler sig bl.a. i en tendens imod, at kommuner med en høj udliciteringsgrad ofte ligger samlet geografisk.

Mange myndigheder køber ydelser under tærskelværdierne direkte fra private leverandører uden at bruge udbud. Det er klart, at effekten af generelt øget konkurrence om levering af en ydelse også kommer disse myndigheder til gode. Men også de myndigheder, som fortsat selv leverer, kan få gavn af øget konkurrence blandt private leverandører. Erfaringer fra fx telemarkederne viser, at blot udsigten til, at der kommer konkurrence om en opgave, kan forbedre effektiviteten.¹⁸

Hvis én myndighed udbyder en opgave, kan det med andre ord medføre lavere udgifter for andre myndigheder. Enten fordi den nuværende leverandør ruster sig til at byde i konkurrence med andre leverandører, hvis opgaven skulle komme i udbud. Eller fordi den nuværende leverandør ved at forbedre sin effektivitet kan overbevise myndigheden om, at et udbud ikke er nødvendigt.

Disse indirekte effekter ved udbud kan være årsagen til, at mange kommuner anser gevinsterne ved udbud for begrænsede. Men her er det vigtigt at pointere, at den enkelte myndigheds ringe gevinst ved at sende en opgave i udbud netop er resultatet af, at andre myndigheder bruger udbud. Der er altså en modstrid mellem den enkelte myndigheds incitament til at sende en opgave i udbud og samfundets gevinst ved udbud. Myndigheder, der udbyder, bærer hermed omkostningerne til udbud, mens en del af gevinsterne tilfalder de øvrige myndigheder.

En måde at sikre, at myndighederne får øget incitament til udbud kan være at kompensere kommunerne for dele af udgifterne til at udbyde opgaver. For at lette administrationen kan kompensationen fastsættes til 1 pct. af kontraktsummen, svarende til halvdelen af de målte gennemsnitsomkostninger. Det vil give kommunerne yderligere tilskyndelse til at prøve at opnå besparelser – eller øget kvalitet – til gavn for alle.

Der kan være mange måder at indrette en sådan kompensation på. Ordningen bør gøres selvfinansierende ved at lade den indebære en omfordeling af midler mellem kommunerne på linje med den omfordeling, der sker i det kommunale udligningssystem. Hermed vil kommuner, som kun udbyder lidt, bidrage til de kommuner, som udbyder meget.

Fodnoter

1 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect".

2 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Et eksempel er busdrift. Her er erfaringer fra tidligere udbud brugt til at præcisere kontrakterne ved senere udbud. Resultatet er større kundetilfredshed og lavere omkostninger.

3 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Europaparlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004.

4 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Udbudsdirektivets art. 29, stk. 1.

5 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Pointgivningen bygger på de enkelte landes egen vurdering af de enkelte elementer i undersøgelsen.

6 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". OECD (2004), Social Expenditure Database (SOCX, http://www.oecd.org/els/social/expenditure/).

7 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". I Indenrigs- og Sundhedsministeriets regi pågår der allerede et arbejde om at udvikle konkrete mål for sammenlignelig brugerinformation.

8 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Jo større grad af egenbetaling, jo mindre vil dette problem være. Højt offentligt tilskud kan dog betyde, at adgang til en tjeneste først kan ske efter visitation. Ellers vil det ikke være muligt at styre de offentlige udgifter. Netop dette hensyn kan lede til længere ventetid i lande med højt offentligt tilskud.

9 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". I nogle tilfælde vil en privat udbyder ikke have udgifter til at uddanne personale eller forsyningspligt i forhold til særligt udsatte grupper af brugere. I så fald kan det være nødvendigt at reducere betalingen til de private leverandører for at undgå, at offentlige udbydere hæmmes i konkurrencen.

10 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Regeringen har dog fremsat et lovforslag med henblik på at sikre friere valg i forhold til private daginstitutioner ved at pengene følger barnet.

11 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Private skoler har dog ikke de samme fx sociale forpligtelser som offentlige skoler.

12 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Udliciteringsgraden udregnes som andelen af offentlige udgifter, der leveres af eksterne leverandører. Ikke alle udliciterede tjenester har været i udbud. Udliciteringsgraden giver derfor kun en indikation for brugen af udbud.

13 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Bl.a. Strukturkommissionen (2004) har også analyseret problemstillingen. Denne analyse finder heller ingen klar sammenhæng mellem udlicitering og kommunestørrelse. Analysen viser dog, at de mindre kommuner i højere grad udliciterer på de tekniske områder, mens de større kommuner i højere grad udliciterer på velfærdsområderne.

14 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Bemærk at tallet er beregnet ud fra den antagelse, at alle kommuner kan opnå en udliciteringsgrad på højde med de 10 pct. kommuner, der har højeste udliciteringsgrad.

15 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Konkurrenceredegørelse 2003, kapitel 10.

16 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Lundsgaard, J. (2002). "Competition and efficiency in publicly funded services", OECD Economic Studies no. 35, 2002/2.

17 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Udliciteringsrådet (2001): "Redegørelse om ministeriernes anvendelse af udbud og udlicitering i 2001."

18 Dette er beskrevet i den økonomiske litteratur som "the ratchet effect". Boylard, O og Nicoletti, G. (2001). "Regulation, Market Structure and Performance in Telecommunications", OECD Economic Studies no. 32, 2001/1.

Version 1.0 Juni 2005 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering