Konkurrenceredegørelse 2005 - KAPITEL 3 Infrastrukturer

Forside - Indhold - Bund - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2005"

KAPITEL 3
Infrastrukturer

3.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Velfungerende og effektive infrastrukturer er helt afgørende for det moderne samfund. Vækst og effektivitet i økonomien afhænger af, at virksomhederne kan kommunikere og transportere varer og tjenesteydelser hurtigt, effektivt og billigt. Vigtigheden bliver også understreget af, at omkring 11 pct. af Danmarks BNP – svarende til ca. 160 mia. kr. – stammer fra infrastruktursektorerne.

Nogle infrastruktursektorer er præget af stærk konkurrence og lave priser. I nogle sektorer så meget, at man næsten har glemt, at området engang var præget af statsmonopoler, manglende udbud og høje priser. Et eksempel på det er teleområdet. I andre sektorer, for eksempel vandforsyning og affald, der deponeres og forbrændes, er niveauet indtil videre lavere.

De fleste infrastrukturbrancher har en række fælles økonomiske karaktertræk. Der kan for eksempel være tale om et fysisk net, som man skal have adgang til, for at kunne agere på markedet. Det kan også være, at der er fastsat en forsyningspligt i loven. De fælles træk betyder, at det i vidt omfang bør være de samme betingelser, der skal være til stede for at skabe konkurrence og effektivitet. Det er derfor muligt på tværs af infrastruktursektorerne at sammenligne og teste, om de rette vilkår for konkurrence er til stede i lovgivningen. Sammenligningen kan også finde sted i forhold til sektorer i andre lande.

En vellykket konkurrenceudsættelse af en infrastruktur afhænger af en række forhold. Blandt andet bør den myndighed, der regulerer området, ikke samtidig have ejerinteresser på markedet. Effektiviteten styrkes også, hvis lovgiver i rammevilkårene har forsøgt aktivt at skabe konkurrence eller åbne for udbud eller lignende. Det er vigtigt for konkurrencen, hvis netdelen er adskilt fra konkurrencedelen, så der ikke sker diskrimination af andre udbydere. Der bør desuden ikke være hverken tekniske eller lovgivningsmæssige forhold, der forhindrer grænseoverskridende konkurrence.

At sammenligne kvaliteten af rammevilkårene på tværs af sektorerne er en ny tilgang til forholdene omkring liberalisering.

For mange sektorer er der helt særlige hensyn, der gør, at man ikke umiddelbart kan sammenligne med andre brancher. Det kan for eksempel være miljøeller sundhedshensyn, sikkerhed eller sociale hensyn. Erfaringerne viser dog, at sådanne hensyn godt kan sikres samtidig med, at konkurrencen fremmes.

Der kan også være politiske interesser i, at en sektor er reguleret på en bestemt måde. De erfaringer, der drages af sammenligningen, må naturligvis ses i lyset af de aktuelle forhold i den enkelte sektor. Man skal imidlertid gøre sig klart, at samfundet vil kunne opfylde mange af de særlige hensyn endnu bedre end i dag ved at forbedre konkurrencestrukturen. Det vil være en fordel for samfundet, hvis konkurrence og effektivitet medfører, at udvalget bliver større og priserne lavere. Herudover skal metoden primært bruges som et redskab til fremover at holde øje med, om rammebetingelserne i en bestemt infrastruktursektor virkelig er så godt konstrueret, som de burde være.

Analysens udgangspunkt er, at der er en sammenhæng mellem konkurrence og pris. Bedre rammevilkår vil altså føre til mere konkurrence, som igen vil føre til højere effektivitet og som oftest lavere priser. Der er derfor en økonomisk gevinst at hente ved at forbedre rammevilkårene i infrastruktursektorerne.

Der er i sagens natur nogle infrastruktursektorer, hvor det af fysiske og tekniske grunde vil være sværere at skabe reel konkurrence end i andre. Toppoint i analysen betyder derfor ikke, at der er fuldkommen konkurrence i sektoren. Det er tit umuligt. Toppoint betyder, at lovgivningen har skabt de bedst mulige rammevilkår for konkurrence i sektoren.

Der er gennemført analyser af 11 af de største infrastrukturer: jernbaner, lufthavne, postomdeling, el, naturgas, fjernvarme, tele, distribution af TV, vandforsyning og spildevandshåndtering samt deponering og forbrænding af affald. For de fleste infrastrukturer vil der være tale om en vurdering af flere forskellige led i processen. Når for eksempel deponering og forbrænding af affald bliver vurderet, indgår også en vurdering af reguleringen af indsamling og transport af affaldet.

Blandt de undersøgte danske brancher har lufthavns- og teleområdet de bedste rammevilkår. Der er dog stadig mulighed for forbedringer. Affald til deponering, affald til forbrænding samt vandforsyning er områder med det største potentiale for forbedringer. Analysen viser, at der i de danske rammevilkår for infrastruktursektorerne generelt er et betydeligt forbedringspotentiale, jf. tabel 3.1.

Danmark ligger på niveau med gennemsnittet de af ni øvrige europæiske lande, som indgår i benchmarkingen. Dette resultat er umiddelbart overraskende set i lyset af den opmærksomhed, der i flere år har været i Danmark på at konkurrenceudsætte infrastrukturer. Sagen er blot, at opmærksomheden har været mindst lige så stor i flere andre lande.

Tabel 3.1: Kvaliteten af rammebetingelser for infrastrukturer i Danmark

Note 1: Der tildeles point efter en relativ pointskala fra 0 til 3 point.
Note 2: EU* beregnes som gennemsnit af point for de lande, som styrelsen har modtaget besvarelser fra: Sverige, Norge, Finland, UK, Frankrig, Holland, Tyskland, Polen og Ungarn.

Analyserne viser endvidere, at der kan spores en sammenhæng mellem kvaliteten af de konkurrencemæssige vilkår og den faktiske konkurrencesituation. Effektiviteten af de danske infrastrukturer er derfor på det jævne sammenlignet med andre lande i EU.

Det er især i begrænsningen af enerettigheder og reduktion af tekniske barrierer, at Danmark kan lære noget af andre lande. For begrænsning af enerettigheder drejer det sig om postområdet, affald til deponering, affald til forbrænding og til dels også vandområdet og TV-området. De lande, som har bedre rammevilkår end Danmark på disse områder, har ofte også lavere priser.

På baggrund af analyserne anbefales det ud fra en konkurrencemæssig vurdering at:

• Der bør ske en begrænsning i kommunernes eneret på anvisning af affald til deponering og affald til forbrænding. Affaldsregulativerne bør standardiseres, således at forskellige krav ikke virker som tekniske barrierer for handel. Endelig bør der ske en klar adskillelse af myndigheds- og driftsopgaver på affaldsområderne, således at begge dele ikke foregår i kommunalt regi.
• Der bør ske en adskillelse af myndighed og drift på vandområdet. Der bør endvidere indføres en effektiv økonomisk regulering af vand- og spildevandsforsyningerne til afløsning af hvile-i-sig-selv-princippet.
• Der bør ske offentligt udbud af en større del af togtrafikken i Danmark. Man bør desuden fra dansk side presse på for at harmonisere tekniske og sikkerhedsmæssige krav, så forskellene ikke virker som tekniske barrierer for grænseoverskridende jernbanedrift. Ejerskabet til DSB bør på lang sigt administreres i Finansministeriet frem for i Transport- og Energiministeriet.
• Der bør indføres en effektiv økonomisk incitamentsregulering af fjernvarmesektoren. Der bør være ret til tredjepartsadgang til fjernvarmenettene for virksomheder, som vil sælge overskudsvarme.
• Den selskabsmæssige placering af infrastrukturaktiviteter i naturgassektoren bør overvejes.
• På sigt bør Post Danmarks eneret til distribution af breve på under 50 gram fjernes eller begrænses.
• På TV-området bør lige konkurrencevilkår for "gatekeepere" sikres for eksempel ved auktion, og udvælgelse af programforetagender skal ske på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
• Der er desuden potentiale for mindre forbedringer i rammevilkårene for lufthavne samt på el- og teleområderne.

En indsats på de beskrevne områder, der vil medføre, at den gennemsnitlige score bliver højere, jf. tabel 3.1, vil kunne bidrage mærkbart til at øge det danske produktivitets- og velstandsniveau.

3.2 RAMMEBETINGELSER I DANMARK

Erfaringerne fra en lang række dereguleringer i Danmark og andre OECD- lande peger på, at en vellykket konkurrenceudsættelse af en infrastruktur afhænger af fem basale forhold:

• reguleringsmyndigheden skal være uafhængig af ejerinteresser s begrænsning af enerettigheder og øget brug af udbud
• separation og tredjepartsadgang
• tekniske barrierer
• internationalisering

De fem forhold vil nærmere blive gennemgået nedenfor, og 11 danske infrastrukturer bliver vurderet i forhold til hvor langt, de er kommet i liberaliseringsprocessen. Infrastrukturerne vil indenfor de fem delområder få point efter en relativ pointskala fra 0 til 3 point. Pointgivningen tager samtidig hensyn til de fysiske og tekniske muligheder i de enkelte brancher. Der er således lagt vægt på, at de indikatorer for effektiv liberalisering, som indgår i modellen, er anvendelige på et generelt niveau. Karaktererne for de enkelte infrastrukturer er derfor indbyrdes sammenlignelige på tværs af sektorer.

Det indebærer, at alle brancher har mulighed for at få det maksimale antal point. Men det kræver, at de organisatoriske og konkurrencemæssige rammer for infrastrukturaktiviteten bliver toptrimmet. De maksimale 15 point er altså ikke et udtryk for, at der er fuldkommen konkurrence. Maksimumpoint svarer i stedet til den grad af regulering, der giver de i praksis bedst mulige rammebetingelser for konkurrence.

Selv om der er en sammenhæng mellem konkurrencevenlige rammebetingelser og det faktiske konkurrenceniveau, kan der alligevel være markeder, hvor gode rammebetingelser ikke har skabt en tilfredsstillende konkurrencesituation, bl.a. på grund af virksomhedernes egne strategivalg.

Begrundelser for pointgivningen vil fremgå at de følgende afsnit, men listen over begrundelser er ikke udtømmende.¹

Reguleringsmyndigheden uafhængig af ejerinteresser

Fælles for de infrastrukturer, som er udvalgt til analysen, er ofte, at de traditionelt har været offentligt ejede monopoler. Ofte har alle aktiviteter i en sektor været placeret i et og samme selskab. Det var også helt naturligt, at myndighedsreguleringen blev foretaget i tæt forbindelse hermed. Enten var den enkelte infrastruktur placeret i et ministerium, eller også var der tale om en organisation med egne reguleringsmæssige beføjelser. I mange år blev denne tætte forbindelse mellem infrastruktur og regulering betragtet som det mest logiske og effektive.

Den øgede liberalisering har betydet ændrede forhold på markedet. Blandt andet skal nye aktører have adgang til net m.v. Det har medført, at myndighederne skal tage hensyn til andre end blot den tidligere enerettighedshaver. Det bør klart afspejle sig i myndighedsreguleringen.

En moderne og effektiv regulering skal derfor sikre, at der er gennemsigtighed, og at adgang til at bruge nettet sker på lige vilkår. Lovgivningen skal modvirke, at de selskaber, der tidligere har hørt under monopolet, drager fordel af deres position på det ændrede marked. Reguleringen skal samtidig give nye aktører på markedet en tiltro til, at de bliver behandlet lige med andre aktører.

Det kræver som udgangspunkt, at regulator er uafhængig af ejerne af de selskaber, som udfører kommercielle aktiviteter på markedet. Det indebærer dog ikke nødvendigvis, at staten skal opgive sit ejerskab. Uafhængighed betyder først og fremmest, at lovgivning og varetagelse af ejerinteresser er placeret i hver sin myndighed. Dette hensyn har i Danmark medvirket til, at ejeransvaret for flere statslige selskaber, som fx DONG, er flyttet til Finansministeriet. Derimod kan ejerskabet til infrastrukturdelen – dvs. den ikke-konkurrenceudsatte aktivitet – godt ligge i samme ministerium, som har regulator- og myndighedsrollen.

I starten af liberaliseringsprocessen, hvor de fremtidige rammer og markedsvilkår endnu ikke er på plads, og hvor statslige selskaber stadig ikke opererer indenfor normale forretningsmæssige vilkår – ofte fordi der ydes statsgarantier og subsidier – kan det dog være mere naturligt, at ejerskabet til de kommercielle aktiviteter varetages af det regulerende ministerium.²

Uafhængigheden indebærer også, at man skal kunne påklage regulators afgørelser til en uafhængig instans. En uafhængig myndighedsregulering vil ofte også give forbrugere mulighed for at kunne klage over virksomhedernes behandling af sine kunder.

Fem infrastrukturer får maksimumpoint for at sikre, at myndighedsreguleringen finder sted helt uafhængigt af ejerinteresser, jf. figur 3.1. Det drejer sig om lufthavnsområdet, teleområdet, samt energiområderne el, gas og fjernvarme.

Figur 3.1: Reguleringsmyndighed uafhængig af ejerinteresser

Kilde: Egne beregninger.

Teleområdet er måske det klareste eksempel på uafhængig myndighedsregulering. Videnskabsministeriet er regeludstedende myndighed, mens IT- og Telestyrelsen og Konkurrencestyrelsen varetager regulator- og tilsynsroller. Samtidig er teleområdet privatiseret, idet staten har frasolgt sine interesser i TDC. Staten har således ingen interesser i konkurrenceudsatte aktiviteter.

På el- og gasområderne er adskillelsen også god. Staten ejer det overordnede ledningsnet, og ejerinteresserne til det varetages af Transport- og Energiministeriet. Energistyrelsen er regeludstedende myndighed, mens Energitilsynet er regulator og tilsynsmyndighed. Staten har kun interesser i konkurrenceudsatte aktiviteter gennem DONG, hvor Finansministeriet – indtil en eventuel privatisering – varetager ejerinteresserne. De øvrige konkurrenceudsatte aktiviteter (produktion, handel m.v.) indenfor el og gas ejes primært af kommuner.

Post, jernbane og TV får to point. Årsagen hertil er, at myndighedsinteresser og ejerinteresser ikke er klart adskilte. Transport- og Energiministeriet varetager ejerinteresser i både Post Danmark og DSB, samtidig med at ministeriet er regeludstedende myndighed på både jernbane- og postområdet. For at afhjælpe adskillelsesproblematikken har Transport- og Energiministeriet dog oprettet en særskilt selskabsenhed, som varetager ejerinteresser i ministeriets selskaber. Denne enhed er adskilt fra de ressortkontorer, der varetager sektorreguleringen. Gennem Transport- og Energiministeriet er staten endvidere ejer af det primære jernbanenet via Banedanmark. Transport- og Energiministeriet er ved at forberede en privatisering af 25 pct. af Post Danmark. Det vil dog ikke løse adskillelsesproblemet fuldstændigt, da Transport- og Energiministeriet stadig vil have aktiemajoriteten. For TV gør sig gældende, at sendemulighederne blandt andet reguleres af Kulturministeriet, som også varetager ejerinteresser i DR og TV2.

Vandområdet får kun ét point. Kommunerne står for to tredjedele af vandforsyningen, mens den private sektor står for en tredjedel. Kommunerne står endvidere for håndteringen af langt størstedelen af spildevandet. I vidt omfang er kommunerne selv regulator og tilsynsmyndighed. Kommunerne godkender således priser både for private og kommunale vandforsyninger. Desuden fører kommunerne tilsyn. Miljøstyrelsen er lovgiver på området og har kun et helt overordnet tilsyn. Tre point vil kræve, at de kommunale vandforsyninger bliver udskilt og gjort til egentlige selskaber, der skal aflægge regnskab efter årsregnskabsloven. Heri ligger også, at selskaberne får en anden ejer end de regulerende kommuner.

Sammenblanding af ejerskab og regulatorrolle gør sig også gældende for affald til forbrænding og affald til deponering, hvor kommunerne både er ejer og regulator. Dette resulterer også i ét point.

Begrænsning af eneret og øget brug af udbud

Det næste spørgsmål er, om konkurrenceudsætningen er kommet så langt, som det er praktisk hensigtsmæssigt. Dette vil selvsagt ofte bero på et skøn.

I forbindelse med en liberalisering har det ofte været nødvendigt at bibeholde en eneret på dele af markedet. Argumentet kan for eksempel være, at der i lovgivningen er defineret en forsyningspligt på området. Det kan i nogle situationer retfærdiggøre en legal eneret. Testen består i at vurdere, om eneretten er begrænset mest muligt i forhold til, hvad der er praktisk og hensigtsmæssigt. Er der for eksempel dele af det område med eneret, som i virkeligheden kunne udsættes for konkurrence? Og er det i virkeligheden nødvendigt at opretholde et eneretsområde for at sikre forsyningspligten?

På nogle områder er det ikke altid nok at fjerne eneretten. Det kan være tilfældet, hvis der er et naturligt monopol. I sådan en situation kan man overveje, om for eksempel driften eller vedligeholdelsen af monopolaktiviteten kan sendes i udbud. Fordelen ved udbud er, at det herved testes, om et område kræver monopolbeskyttelse for at kunne være økonomisk rentabelt. Problemet er, at monopolselskabet ofte vil hævde, at dette er nødvendigt, uanset om det reelt er tilfældet.

Dernæst består testen i at vurdere, hvor de enkelte områder i infrastrukturen (produktion, distribution, engrossalg, detailsalg m.v.) ligger i pyramiden i figur 3.2, og om det i givet fald er tilstrækkeligt set ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt.

Figur 3.2: Konkurrenceintensitet

Pyramiden afspejler en tredeling af konkurrenceintensiteten. Det mest effektive er at udsætte et marked (eller en del af markedet) for konkurrence. Når et marked, hvor der tidligere har været en eneret, bliver udsat for konkurrence, kan der være grund til at overveje, om forbrugerne har mulighed for at gennemskue de ændrede forhold, og om gennemsigtigheden i markedet er tilstrækkelig.

Nogle infrastrukturer vil være karakteriseret ved, at der i dele af markedet eksisterer et naturligt monopol. Det vil oftest være tilfældet for store fysiske net som eksempelvis elnettet og kan også forekomme inden for visse dele af telenettene. For disse områder kan incitamentet til effektivitet ikke komme fra konkurrence, da det samfundsøkonomisk ikke vil være effektivt at have parallelle net, som konkurrerer med hinanden.

Effektiviteten må da komme via andre metoder. Den næstbedste løsning kan være at udbyde det naturlige monopol eller dele af det, for eksempel drift eller vedligeholdelse. Denne løsning er dog ikke altid mulig. Driften af det naturlige monopol kan fx kræve så specifik viden, at det ikke er velegnet at sende i udbud. Alternativet kan være at gøre det naturlige monopol til genstand for incitamentsregulering eller benchmarking.³

Reguleringen af såkaldte forsyningspligtydelser kommer også ind under denne kategori. Lovgiver har pålagt en del infrastrukturer at udføre aktiviteter, som skal sikre alle forbrugere levering af de mest basale tjenester (el, gas, telefon, vand, post m.v.) til en rimelig pris og på rimelige vilkår. Historisk har forsyningspligt ofte været finansieret ved krydssubsidiering, dvs. at den forpligtede udbyders overskudsgivende forretningsområder har betalt til de underskudgivende områder. Adgang til subsidier og krydssubsidiering er dog ikke altid nødvendig på et forsyningspligtområde. For eksempel opretholder TDC i øjeblikket forsyningspligten i telelovgivningen uden at få subsidier for det.⁴

I liberaliserede infrastrukturer, hvor flere områder er blevet konkurrenceudsat, kan krydssubsidiering mellem eneretsaktiviteter og andre aktiviteter hæmme konkurrencen. Definitionen af forsyningspligtydelsen spiller også ind. Tidligere indgik forsyningspligt blot som en del af monopolets virksomhed. Hvordan denne del blev drevet var ikke så interessant i den store sammenhæng. I et liberaliseret marked vil en dårlig og upræcis definition af forsyningspligtydelsen være et problem.

Figur 3.3: Begrænsning af eneret og øget brug af udbud

Kilde: Egne beregninger.

Inden for denne kategori opnår teleområdet de maksimale tre point. Årsagen er, at det oprindelige monopol helt er afskaffet. Der er således mulighed for at konkurrere på alle dele af markedet – også netdelen. Der er således allerede konkurrenter, der har egne hovednet i konkurrence med TDC. Den sidste del af nettet – det såkaldte rå kobber – bliver typisk betragtet som et naturligt monopol. Men selv på dette område sker der udvikling. Elselskaberne overvejer for eksempel at udnytte fibernettet, som går helt ud til forbrugeren, til internetforbindelser. Konkurrencen på teleområdet har resulteret i faldende priser til gavn for forbrugerne.

Lufthavne, jernbaner, el- og gasområdet samt TV har alle fået to point. På elog gasområdet trækker det ned, at forsyningspligt på det konkurrenceudsatte område varetages af selskaber, der ejermæssigt er helt eller delvist forbundet med distributionsselskaber. Optimal pointgivning vil kunne opnås, hvis reguleringen af forsyningspligtydelsen blev ophævet eller i det mindste blev indskrænket til en leveringsgaranti. Danmark er på dette område bundet af direktivbestemmelser. Men selv om forsyningspligten gælder for alle EU-lande, påvirker den stadig konkurrencen i negativ retning. På en række andre områder – fx benzin – hvor der i vidt omfang er tale om lige så nødvendige ydelser, er der ingen forsyningspligt. På trods af det er der ingen forbrugere, som ikke har adgang til ydelsen til en fornuftig pris.

På jernbaneområdet er det i trafikaftalen fra november 2003 aftalt, at der fra 2005-2014 skal ske udbud af mindst en tredjedel af regionalruterne (ikke fjernbanen og S-togsstrækningerne). Endvidere skal togtrafikken i Midt- og Vestjylland genudbydes med virkning fra 2010.

Årsagen til, at postområdet får ét point, er, at der ikke er konkurrence på breve under 50 gram. Langt den største mængde post findes indenfor dette område. Selv om det kan diskuteres, hvorvidt udbringning af breve i tyndt befolkede områder har karakter af et naturligt monopol, er det vurderingen, at monopoldelen på sigt kan blive mindre.

På fjernvarmeområdet er det kun de områder, der har sammenhængende net, der er blevet bedømt. Her gives ét point. Vurderingen er, at der mangler udbud på dele af ydelserne. Endvidere er effektiviteten i benchmark-reguleringen begrænset. Bedre pointgivning vil også kunne opnås, hvis tilslutningspligten blev fjernet.⁵

Affald til deponering og affald til forbrænding samt vandområdet opnår ingen point. Her er tale om enheder, der drives efter hvile-i-sig-selv-princippet.⁶ Markederne vil i større omfang end i dag kunne frigives. Det skal dog nævnes, at man i meget høj grad anvender udbud ved indsamling og transport af affald.

Separation og tredjepartsadgang (TPA)

En ofte brugt model er at dele aktiviteterne i det tidligere monopolselskab (det dominerende selskab) op i en del med monopol (typisk et netselskab eller andet naturligt monopol) og én eller flere konkurrenceudsatte dele. Herefter må det overvejes, hvordan disse dele bør separeres fra hinanden. Den mest effektive separation er ejermæssig, dvs. at de frasolgte dele af selskabet får nye ejere. Mindre vidtgående former er ledelsesmæssig, selskabsmæssig og regnskabsmæssig separation.

Separation skal blandt andet forhindre, at det dominerende selskab har incitament til at krydssubsidiere mellem monopolvirksomhed og konkurrenceudsat virksomhed. Krydssubsidiering virker hæmmende på konkurrencen. Et alternativ til separation kan være krav om regnskabsmæssig adskillelse. En effektivt reguleret regnskabsmæssig adskillelse vil også forhindre krydssubsidiering.

Et andet problem opstår, når konkurrenter til det dominerende selskab skal have adgang til nettet. I et integreret selskab vil netvirksomheden have en interesse i at forhindre nye aktører i at komme ind eller at forskelsbehandle til fordel for egne konkurrenceudsatte aktiviteter. For at styrke konkurrencen bør der i princippet foretages ejermæssig separation. Det er allerede gennemført for flere af infrastrukturerne i undersøgelsen.

Der kan dog også være forhold, der taler for at vælge en mindre omfattende separation. Årsagen hertil er, at der undertiden kan være synergieffekter ved, at netvirksomheden og den konkurrenceudsatte virksomhed er tæt forbundne. Sådanne synergier trækker i modsat retning af ejermæssig adskillelse. Hovedreglen er, at hvis synergierne og stordriftsfordele i et integreret selskab overstiger konkurrencefordelene ved ejermæssig adskillelse, bør man overveje en mindre omfattende løsning.

Det er helt afgørende for konkurrencen, at det sikres, at informationer ikke strømmer mellem konkurrenceudsatte dele af virksomheden og netvirksomheden, som ofte sidder inde med fortrolige oplysninger om tredjeparter. Hvis der ikke er en egentlig juridisk eller selskabsmæssig adskillelse, kan netvirksomheden begrænse dataudvekslingen ved at indføre regler herom – såkaldte "Chinese Walls".

Hvis netvirksomheden ikke har incitament til at sikre lige adgang for tredjeparter, er der behov for et sektortilsyn. Når den regulerende myndighed ikke kan styre det dominerende selskabs incitamenter, må den forsøge at styre handlingerne.

Normalt fremmer det konkurrencen mest, hvis lovgivningen fastsætter præcise regler og vilkår for tredjepartsadgang – også betegnet som reguleret TPA. Reguleret TPA giver gennemsigtige vilkår for adgangen og dermed en mindre risiko for, at netvirksomheden diskriminerer mellem forskellige parter. Et konkurrencemæssigt ringere alternativ til reguleret TPA er forhandlet TPA, hvor tredjeparten forhandler adgang og kriterier herfor direkte med netvirksomheden. Ved forhandlet TPA er der i højere grad tale om et strategisk spil, hvor der er risiko for, at netvirksomheden udnytter sin position til fordel for konkurrenceudsatte aktiviteter i samme koncern.

Figur 3.4: Separation og TPA

Kilde: Egne beregninger.

Højeste pointgivning opnår affald til deponering og affald til forbrænding, fordi der er klar ejermæssig adskillelse mellem henholdsvis deponier/forbrændingsanlæg og producenter samt indsamlere af affald. Såfremt branchen konsoliderer sig i fremtiden, bør man være opmærksom på fortsat at holde interesserne adskilt.

TV opnår ligeledes 3 point. For offentligt støttet TV skal der være indført foranstaltninger til at sikre, at der ikke sker sammenblanding af public serviceaktiviteter og kommercielle aktiviteter. Dette gælder i Danmark for DR og TV2, hvor der siden 2001 har været krav om regnskabsmæssig adskillelse af public service virksomhed fra anden virksomhed. Endvidere modtager TV2 fra 2005 ikke længere licens.

Tele, jernbane, post, el, gas samt lufthavne opnår to point. På teleområdet er der eksempelvis kun regnskabsmæssig adskillelse i TDC mellem netdelen og den del, som udbyder teleydelser. Det er dog en formildende omstændighed, at der skønnes at være synergieffekter forbundet med en sammenhæng mellem netdelen og udbuddet af teleydelser, som har betydning for udviklingen af hele telemarkedet og antallet af produkter.⁷ Blandt andet konkluderer undersøgelser foretaget af OECD, at strukturel separation på teleområdet ikke er noget attråværdigt mål.⁸

På jernbaneområdet er DSB og Banedanmark adskilt i to forskellige selskaber. Der er i dag reguleret TPA til skinner og stationer for gods- og passagertransport.⁹

På postområdet er der regnskabsmæssig adskillelse mellem den konkurrenceudsatte del og monopoldelen i Post Danmark. Der er desuden ingen TPA til postkasserne eller adgang til at opstille konkurrerende postkasser. Det må dog vurderes, at denne TPA ikke spiller så stor en rolle, så længe der er eneret på små breve. Hvis eneretten fjernes, vil TPA til postkasser dog blive relevant.

På el- og gasområderne er der ligeledes selskabsmæssig adskillelse mellem netvirksomheder og konkurrenceudsatte aktiviteter. Ud fra et konkurrencesynspunkt er det dog en svaghed, at der kun er regnskabsmæssig adskillelse og såkaldte chinese walls mellem DONG's handelsaktiviteter og opstrømsaktiviteter.

At lufthavnsområdet får to point skyldes, at der er fuld adskillelse mellem lufthavne og luftfartsselskaber. På ground handling-området er der dog kun krav om regnskabsmæssig adskillelse mellem ground handling-aktiviteter og lufthavnens øvrige aktiviteter. Kastrup Lufthavn er så stor, at der er krav om, at uafhængige aktører kan få adgang.¹⁰ Billund er stor nok til, at der skal gives adgang til egenhandling. I de øvrige lufthavne sker TPA kun efter forhandling. Fuld pointgivning vil kræve selskabsmæssig adskillelse af ground handlingaktiviteten og øvrige aktiviteter i alle danske lufthavne. Samtidig kan det over vejes at indføre reguleret TPA til at udføre ground handling-ydelser i alle lufthavne.

Fjernvarme får kun ét point. Netselskaber i fjernvarmesektoren har ikke pligt til at tilbyde TPA. Det burde i højere grad være tilfældet for de sammenhængende nets vedkommende.

Vandsektoren opnår ikke point. Det skyldes, at der ikke er separation overhovedet mellem produktion og distribution. Der er endvidere ingen mulighed for TPA på de lokale net.

Tekniske barrierer

Denne kategori vedrører eksistensen af tekniske barrierer for nye aktører på markedet. Der kan være tale om generelle barrierer for alle nye aktører eller hindringer, som kun vil gælde for udenlandske aktører, der ønsker at trænge ind på det danske marked.

Barriererne kan bestå i, at en netvirksomhed favoriserer sin egen tilknyttede konkurrenceudsatte virksomhed. De kan også bestå i hindringer, som lovgiveren har opstillet, fx et krav om autorisation eller krav om opfyldelse af rene danske standarder. Det virker således begrænsende for konkurrencen i EU's indre marked, at der stadig mangler tekniske standarder for en lang række produkter. Direktiverne er vedtaget eller er undervejs, men de tekniske specifikationer, som skal udarbejdes af de europæiske standardiseringsorganisationer, mangler på en række vigtige områder.

Tekniske barrierer overfor udenlandske aktører kan også bestå af særlige told- eller grænsetariffer, som opkræves ved transport over grænsen, særligt besværlige fortoldningsprocedurer eller lignende. Tekniske barrierer kan bestå af alle tænkelige former for diskrimination. Der vil ofte opstå en diskussion om, hvorvidt der egentlig er tale om en barriere. Fælles europæiske standarder om adgang til markedet vil betyde, at aktørerne ikke bliver mødt med nye krav i nye lande. Det vil skærpe konkurrencen.

Figur 3.5: Tekniske barrierer

Kilde: Egne beregninger.

For så vidt angår lufthavne er der ingen tekniske barrierer for at indtræde hverken på luftfartsmarkedet eller på markedet for ground handling-ydelser. Derfor gives der tre point. Samme point opnår postområdet. Vandområdet opnår ligeledes 3 point, da der ikke vurderes at være tekniske barrierer for at få TPA til sammenhængende net eller til at opstarte produktion. Området er i vidt omfang reguleret af EU-bestemmelser.

Fjernvarmeområdet får to point. Begrundelsen er, at varmeforsyningsloven vurderes at være en teknisk barriere, blandt andet på grund af begrænsninger i brændselsvalg m.v.¹¹

El- og gasområdet får ligeledes to point. Det skyldes, at konkurrencen hæmmes af, at det kræver kendskab til forbrugerprofiler at trænge ind på markedet. Mulighed for kun at udsende én regning til forbrugerne – som dog er på vej på gasområdet – vil ligeledes fremme konkurrencen.

Det er en teknisk barriere, at det på teleområdet kun er muligt for konkurrenter til TDC at foretage indgreb i tekniske installationer, softwaresystemer m.v. hos TDC, når konkurrenternes personale er ledsaget af personale fra TDC. Derfor gives der kun to point.

Jernbaneområdet får ligeledes to point. Det skyldes, at der af historiske årsager er en ringe grad af standardisering af de tekniske standarder for eksempel for sikkerhedssystemer, signaler, uddannelse m.v. landene imellem. Transport- og Energiministeriet har dog søgt at fjerne disse problemer ved, at det eksisterende materiel med relevante sikkerhedssystemer stilles til rådighed for nye aktører i forbindelse med udbud. Ved udbud af togtrafikken i Midt- og Vestjylland afholdt ministeriet endvidere omkostningerne til at indbygge det særlige ATC togkontrolsystem.

Der gives kun ét point til affaldsområderne. Årsagen er, at kommunerne opstiller egne regler på affaldsområderne. Det betyder, at der er store forskelle i affaldshåndtering kommunerne imellem, hvilket vanskeliggør en frigivelse af markedet. Tre point kræver en fuldstændig harmonisering af affaldsfraktionerne kommunerne imellem og udformning af nationale standardregulativer.

Internationalisering

Den sidste kategori tager det grænseoverskridende element et skridt videre. En infrastruktur kan først få den fulde gavnlige effekt af EU's indre marked – eller endnu større markeder – når internationaliseringen er komplet.

Kategorien vedrører derfor udenlandske aktørers faktiske udbud af tjenesteydelser i Danmark og omvendt. Spørgsmålet er her, om den konkurrencemæssige markedsafgrænsning er begrænset til Danmark, eller om den rækker videre til også at omfatte andre lande.

Internationalisering vedrører også muligheder for danske selskaber for at investere i udenlandske selskaber og for udenlandske investeringer i danske infrastrukturer.

Endelig bliver muligheden for grænseoverskridende handel afspejlet i landenes (netvirksomhedernes) fælles integrering af priser og tariffer. Et af de store problemer i fx gassektoren har været, at hvert land har haft sit eget individuelle tarifsystem. Transport af gas gennem flere lande medfører, at transportkunden skal betale en ny transporttarif i hvert land. Det har gjort prisen meget højere og ikke konkurrencedygtig. Forhold af den karakter er også med til at begrænse markedets størrelse. Fænomenet med tariffer i hvert land betegnes "pancaking".

Figur 3.6: Internationalisering

Kilde: Egne beregninger.

Ingen af infrastrukturerne i undersøgelsen får tre point.

Lufthavne får to point. Det skyldes, at staten har fastsat en høj dansk afrejseafgift. Derimod har for eksempel svenske lufthavne ikke de samme høje afgifter. Det, at Danmark fortsat kan opretholde et højere afgiftsniveau, selv i en region som Øresundsregionen, kan tyde på, at der ikke er direkte konkurrence mellem danske og svenske lufthavne.

Fjernvarmeområdet har fået to point. Der er ingen internationalisering, men det vurderes med den danske geografi også at være svært at indføre grænseoverskridende handel med fjernvarme. Strukturen gør, at markedet formentlig altid som hovedregel vil være defineret som regionalt. Af samme grund bliver der givet to point til vandområdet, selvom der heller ikke hér er nogen internationalisering.

Jernbane- og postområdet tildeles også hver to point. For jernbaners vedkommende er der mulighed for at foretage grænseoverskridende investeringer, og der er også tale om en vis internationalisering af nettariffer. Det er dog slet ikke nok til, at markedet kan betragtes som internationalt. På postområdet er takstfastsættelsen ikke fuldt integreret. Der betales en takst i forhold til det land, hvor brevet postes.

Teleområdet opnår to point pga. mulighederne for grænseoverskridende investeringer, hvilket også sker i praksis. Det trækker dog fra, at forbrugerne er nødt til at oprette et mobilabonnement i hvert land, hvis man vil undgå at betale store omkostninger ved opkald over grænserne. For kunden bør det kunne betale sig at anvende sit normale selskab også ved opkald i udlandet. Forbrugerne i forskellige lande betaler ofte mere end omkostningerne ved internationale kald nødvendigvis berettiger til. Det tyder på, at der er behov for større konkurrence på de internationale opkald.¹²

Affaldsområdet tildeles ét point både vedrørende deponering og forbrænding. Der er mulighed for grænseoverskridende investeringer, men det er kun i begrænset omfang muligt at eksportere eller importere selve affaldet (gælder ikke affald til nyttiggørelse). Forholdene er reguleret af EU's transportforordning, som medfører, at såfremt affaldet skal bortskaffes, skal det som hovedregel behandles i den medlemsstat, hvor det er frembragt. Myndighederne i både afsender- og modtagerland kan gøre indsigelse mod transporterne. I Danmark er der med få undtagelser forbud mod import og eksport af affald til bortskaffelse. EU-regler sætter altså begrænsninger for internationaliseringen på dette område. Det kunne overvejes at have kontrolleret adgang til eksport og import af affald via en systemansvarlig. Det kan sikre en bedre og mere fleksibel kapacitetsudnyttelse på de danske forbrændingsanlæg.

Der gives også kun ét point til gasområdet på grund af den ovenfor nævnte "pancaking".

Sammenfatning

Gennemgangen viser, at der i hovedparten af brancherne er gennemført en række initiativer, som alle har haft til hensigt at øge liberaliseringen af markedet for infrastrukturydelser.

For forbrugerne på fx teleområdet har denne udvikling givet store fordele i form af faldende priser og et stærkt øget udbud af teleydelser. Andre infrastrukturer, som fx post-, el- og gasområdet samt TV, er ikke nået helt så langt i liberaliseringsprocessen som teleområdet. Men der er gennemført en række initiativer, som i løbet af en årrække vil udmønte sig i stigende konkurrence. Også på jernbaneområdet er en begyndende markedsorientering i gang.

Det er værd at bemærke, at tre af de gennemgåede områder skiller sig klart ud i forhold til de øvrige infrastrukturer. Det drejer sig om vandområdet samt affald til henholdsvis deponering og forbrænding. Initiativer, der har til formål at liberalisere og effektivisere disse infrastrukturydelser, har indtil videre været begrænsede. Som nævnt i kapitel 2 vil regeringen dog komme med forslag til liberalisering og effektivisering af affaldssektoren samt forslag til at modernisere reguleringen og er regulator.

3.3 INTERNATIONAL SAMMENLIGNING

En sammenligning af rammevilkårene i forskellige infrastrukturbrancher kan identificere, hvor ændringer af reguleringen måske kan skabe mere konkurrence i den enkelte sektor. Hvis det for eksempel kan lade sig gøre at åbne gasmarkedet for konkurrenter, bør det også kunne lade sig gøre på vandmarkedet, om end transportomkostningerne vil være dyrere for vand end for gas.

En anden inspirationskilde kan være, hvordan infrastrukturen er reguleret i andre lande. For nogle infrastrukturer kan man måske med rette indvende, at forholdene er så specielle, at man ikke umiddelbart kan sammenligne med andre infrastrukturer. Men dette argument holder ikke, hvis et bestemt tiltag faktisk er gennemført med succes i et andet, sammenligneligt land.

Spørgeskemaundersøgelse

Til brug for indsamling af erfaringer fra udlandet er der udsendt et spørgeskema til konkurrencemyndighederne i en række udvalgte lande.¹³ Der er lagt vægt på, at de største lande og Danmarks nabolande er med i undersøgelsen. Derudover er der dels valgt lande, som vi normalt sammenligner os med, samt lande, som det ud fra en konkurrencemæssig vinkel kunne være interessant at sammenligne med, herunder nye medlemslande i EU.

Undersøgelsen indeholder spørgsmål om 10 forskellige sektorer.¹⁴ Der er valgt infrastruktursektorer, som må formodes at eksistere i alle de valgte lande. Da fjernvarme ikke findes i ret mange andre lande, er denne sektor taget ud af den internationale benchmarking.

For hver af sektorerne er der stillet 20 spørgsmål. Spørgsmålene er stillet, så det for hver sektor i vidt omfang har været muligt at give point i hver af de fem kategorier, som er beskrevet i afsnit 3.2.

Selv med et så forholdsvis omfattende spørgeskema vil besvarelserne give et ret overordnet og unuanceret overblik over rammebetingelserne i de udvalgte lande. Samtidig er det ikke alle lande, der har udfyldt alle spørgsmålene i skemaet. Undersøgelsen er derfor blevet fulgt op af besøg hos flere af de udenlandske konkurrencemyndigheder.

3.4 BENCHMARKING AF DANSKE OG UDENLANDSKE RAMMEBETINGELSER

Der har i de sidste 15-20 år været fokus på liberalisering og markedsåbning på infrastrukturområdet i EU. I en del af de store, traditionelle infrastrukturer er initiativet derfor kommet fra EU. Det gælder blandt andet på luftfartsområdet (som ikke er med i denne undersøgelse), tele, post, jernbane, el og gas. På de områder er der udstedt direktiver, som i vidt omfang forpligter medlemsstaterne til at skabe bedre rammebetingelser for konkurrence. Det kan være krav om markedsåbning, adgang for nye aktører til netfaciliteter, krav om adskillelse af net og operatørrolle m.v. Selv om kravene i direktiverne typisk er minimumskrav, så er det ikke overraskende, at alle landene i undersøgelsen ofte får det samme antal point i disse sektorer.

Den internationale sammenligning viser også, at liberaliseringen generelt ikke er kommet så langt i de brancher, hvor en markedsåbning ikke er blevet skubbet i gang af EU. Således får rammebetingelserne særligt i vandsektoren samt for affald til deponering og affald til forbrænding generelt ret lave point sammenlignet med andre sektorer i alle de udvalgte lande.

Danmark har generelt været bedre end de fleste af de andre lande i undersøgelsen til at sørge for, at ejerinteresserne i en sektor er adskilt fra myndighedsreguleringen, jf. tabel 3.2. Samlet set har de øvrige lande et forbedringspotentiale (forskellen mellem det nuværende niveau og den situation hvor der opnås 3 point for alle infrastrukturer) på 45 pct., hvor potentialet kun er 27 pct. for Danmarks vedkommende.

Tabel 3.2: International sammenligning – myndighedsregulering

Note 1: EU* beregnes som gennemsnit af point for de lande, som styrelsen har modtaget besvarelser fra: Sverige, Norge, Finland, UK, Frankrig, Holland, Tyskland, Polen og Ungarn.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

For nogle infrastrukturer er alle lande dog bagud. Det gælder særligt for vand, affald til deponering og affald til forbrænding. Her har der endnu ikke været stor fokus på at hjælpe liberaliseringen i gang ved at adskille aktiviteter og myndighed. I Danmark er det på vand- og affaldsområderne for eksempel stadig i vidt omfang kommunerne, der både ejer net og kapacitet, udfører ydelserne og er regulator.

Indikatoren om uafhængig myndighedsregulering fortæller noget om, hvorvidt lovgiver har forsøgt at skabe lige vilkår for alle aktører. Indikatoren om begrænsning af enerettigheder viser, om lovgiver mere aktivt via rammevilkårene har søgt at skabe konkurrence – eller noget, der ligner. Som det fremgår, har Danmark ikke været helt så god til at åbne op for konkurrence gennem lovgivningen, jf. tabel 3.3. De andre lande i undersøgelsen ligger således gennemsnitligt bedre end Danmark. Forbedringspotentialet er 55 pct. for Danmark og 42 pct. for de øvrige lande.

Tabel 3.3: International sammenligning – begrænsning af enerettigheder

Det er særligt vand- og affaldssektorerne, der trækker ned. De andre lande får også lave point for begrænsning af enerettigheder, særligt på vandområdet. Men spørgeskemaundersøgelsen viser, at de andre lande tilsyneladende i det mindste har forsøgt gennem lovgivningen at begrænse monopoldannelsen i affaldssektorerne.

Tabel 3.4: International sammenligning – separation og TPA

For kriteriet om separation af net og operatørrolle og konkurrenters adgang til TPA ligger Danmark lidt bedre end de øvrige lande, jf. tabel 3.4. For Danmark er der et forbedringspotentiale på 33 pct. og for de andre lande er potentialet 44 pct. Danmark halter bagud på vand, men ligger foran på affaldsområderne, tele, TV og til dels også post og naturgas.

Tabel 3.5: International sammenligning – tekniske barrierer

For tekniske barrierer har Danmark noget at indhente i forhold til de øvrige lande med et forbedringspotentiale, der er 8 pct. højere, jf. tabel 3.5. Omvendt er Danmark foran på internationalisering, hvor forbedringspotentialet er 6 pct. mindre end i de andre lande, jf. tabel 3.6. For begge kategoriers vedkommende skal resultaterne dog vurderes forsigtigt. Erfaringerne fra spørgeskemaundersøgelsen viser, at en del af de øvrige lande ikke nødvendigvis har opfattet tekniske barrierer på samme måde som Danmark. Styrelsens vurdering af de tekniske barrierer har formentlig været mere restriktiv end hos de andre konkurrencemyndigheder. Samtidig har svarprocenten på internationalisering været forholdsvis lav, hvilket også gør resultaterne mere usikre.

Tabel 3.6: International sammenligning – internationalisering

For kriteriet om internationalisering er det dog interessant, at forbedringspotentialet for hele Europa er højt. Noget tyder på, at udfordringerne i de kommende år – efterhånden som de øvrige rammebetingelser bliver forbedret – bliver at skabe nogle ordentlige vilkår for grænseoverskridende aktiviteter. Det er også sandsynligt, at konkurrencen i flere af infrastruktursektorerne først for alvor bliver effektiv, når internationaliseringen slår igennem.

3.5 SAMMENLIGNING MED INFRASTRUKTURER I ANDRE LANDE

Ideen med den internationale benchmarking er, at Danmark kan drage nytte af de erfaringer, man har gjort sig i de andre lande. Det vil først og fremmest være interessant at se på rammebetingelserne i de lande, der er gået videre i liberaliseringsprocessen end Danmark, og som samtidig har en bedre konkurrencesituation. Selv om sammenhængen mellem rammebetingelser og konkurrence ikke er givet, må det forventes, at gode rammebetingelser – i det mindste med tiden – vil resultere i en bedre konkurrence.

Som indikator for niveauet af faktisk konkurrence kan man bruge prisniveauet. Det er også et af de mål, der anvendes i kapitel 2.¹⁵ Hvis der er en utilstrækkelig konkurrence indenfor en branche, kan virksomhederne tage høje priser uden at miste markedsandele. Et højt prisniveau kan derfor være udtryk for en svag konkurrence.

Opgørelse af prisniveauet tager ikke altid hensyn til de afgifter, som de nationale myndigheder opkræver, samt de subsidier, som staterne i visse tilfælde yder infrastrukturerne. Infrastrukturer er i højere grad end andre brancher genstand for afgifter og subsidier. Når man skal basere en sammenligning på priserne i andre lande, er det derfor nødvendigt at forsøge at korrigere for eventuelle afgifter og offentlig støtte, som ellers kan forvirre billedet. Analysen er derfor foretaget på baggrund af de beregnede nettopriser, jf. tabel 3.7.

Tabel 3.7: Forbruger- og nettopriser

Note 1: EU* består af de lande, som styrelsen har modtaget besvarelser fra, og som samtidig indgår i de såkaldte EU9-lande: Danmark, Sverige, Holland, UK, Tyskland, Finland og Frankrig.

Note 2: Nettopriserne er beregnet som de indekserede forbrugerpriser korrigeret for afgifter og subsidier. Note 3: Affaldspriser stammer fra Det Europæiske Miljøagentur: Environment in the European Union at the Turn of the Century, 1999. Priserne er indhentet i 1995 og 1996 og inkluderer ikke priser for indsamling og transport. Tallene er indekseret i forhold til et gennemsnit af EU9-landene.

Kilde: Eurostat, EU-Kommissionen og egne beregninger.

Prisniveauet i analysen er opgjort ud fra den samme opdeling af brancher, som er anvendt i kapitel 2.¹⁶ Denne opdeling af brancher er ikke nødvendigvis identisk med den opdeling, der er brugt ved den analyse af rammebetingelserne, som fremgår ovenfor i afsnit 3.2, 3.3 og 3.4.¹⁷

Rammebetingelserne i Danmark er primært sat i forhold til de lande, hvor priserne er lavere. Prisniveauet kan for visse af infrastrukturerne dog være et usikkert mål. Hvis prisniveauet ikke giver et retvisende billede, er Danmark sammenlignet med et gennemsnit af priserne i alle de lande, der deltager i undersøgelsen, og som der eksisterer prisoplysninger fra.¹⁸I det omfang, der findes brugbare prisoplysninger, er de blevet lagt til grund for analysen. De danske rammebetingelser er herefter blevet sammenlignet med rammebetingelserne i de lande, som har de laveste priser i den pågældende sektor.

Man må forvente, at tiden har en vis betydning for, om der er effektiv konkurrence. Umiddelbart må man forvente, at der går en årrække, før gode rammevilkår slår igennem – at der så at sige er en "inkubationstid" for effektiv konkurrence. Tidspunktet for liberalisering er ikke en rammebetingelse, der kan ændres på, men det kan være en forklarende årsag til, at konkurrencen i Danmark kunne være bedre. Hvis Danmark på trods af gode rammebetingelser er et par år bagud, kan man forvente, at konkurrenceproblemer vil blive løst over tid. I de brancher, hvor det er relevant, vil det indgå i analysen, hvornår de første tiltag til liberalisering er taget. For overskuelighedens skyld er starttidspunkterne ligesom de øvrige rammebetingelser sat ind i en pointskala mellem 0 og 3 point.

Jernbane

Jernbanetrafikken er i mange lande kraftigt subsidieret af det offentlige. Prisniveauet er forsøgt korrigeret herfor. Problemet er, at de tilgængelige oplysninger omfatter mere end kun togtransport. Det giver derfor stadig ikke et helt retvisende billede af, hvor konkurrencen er bedst. Det giver sig for eksempel udslag i, at Frankrig i prissammenligningen ligger bedst, mens UK har et prisniveau, der er mere end dobbelt så højt som Frankrig.

Boks 3.1: Liberalisering af jernbaner i UK

Som følge af den kraftige subsidiering må det forventes, at en øget konkurrence især giver sig udslag i højere kvalitet, mere effektiv drift, lavere omkostninger og dermed lavere subsidier end i egentlig lavere priser. Det viser erfaringerne fra UK også. Prisen er derfor ikke brugt som udgangspunkt for hvilke lande, Danmark er sammenlignet med.

Figur 3.7: International sammenligning – jernbane

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af UK, Holland, Sverige, Finland, Tyskland og Frankrig.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

De tekniske barrierer, der eksisterer i Danmark, er primært krav til sikkerhedssystemer, tekniske standarder, signaler, uddannelse og lignende, der ikke er harmoniseret mellem landene. Erfaringerne fra EU-samarbejdet viser imidlertid, at forholdene er meget ens i de europæiske lande, selv om figur 3.7 – i moderat grad – viser noget andet. Manglen på standardisering mellem landene er et af de helt store problemer for grænseoverskridende jernbanedrift. Derfor arbejdes der også aktuelt på at harmonisere standarderne på EU-plan.

Boks 3.2: Togtrafik over Øresund

Danmark er i forhold til de øvrige lande kommet en anelse senere i gang med liberaliseringen. Holland startede som de første i 1993, mens Danmark først kom i gang i 1997. Karaktererne for monopolbegrænsning tyder på, at Danmark på den korte tid er kommet lige så langt som de øvrige lande med at udbyde togdriften.¹⁹

Naturgas

De tilgængelige data tyder på, at Danmark har de højeste priser på gasområdet.²⁰ Til trods herfor er Danmark nået ret langt i forhold til at tilpasse rammebetingelserne sammenlignet med de øvrige lande i undersøgelsen, jf. figur 3.8.

Figur 3.8: International sammenligning – gas

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af de 4 billigste lande: Holland, Frankrig, Tyskland og Sverige.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

Figuren indikerer, at de lovgivningsmæssige rammebetingelser såvel som de TPA-regler, som Gastra²¹ har opstillet, er blandt de bedre i Europa. UK, der ikke indgår i undersøgelsen, bliver normalt betragtet som det land, der er kommet længst i liberaliseringen. I forhold til UK kan Danmark formentlig stadig lære en del.

Problemet på det danske gasmarked består primært i, at der endnu ikke er kommet udenlandske aktører, der for alvor kan true DONG's dominerende position. Det sker formentlig først, når internationaliseringen bliver bedre og markederne i mindre grad er nationale. Det gælder ikke kun for Danmark. For alle EU-lande er der behov for øget harmonisering mellem transmissionssystemerne og formentlig også for at udbygge den grænseoverskridende kapacitet i rørene. Der er meget fokus på disse forhold indenfor EU.

El

Danmark tilhører det område, der hører under den nordiske elbørs Nord Pool. Danmark har – som de øvrige nordiske lande – lave elpriser i forhold til det øvrige Europa. Ved sammenligning af priser er det således kun Sverige og Finland, der ligger lavere end Danmark. I forhold til disse to lande er der områder, hvor Danmark har bedre rammebetingelser – myndighedsregulering og separation og TPA. Men der er tilsyneladende også områder, hvor Danmark kan forbedre rammebetingelserne, jf. figur 3.9.

Figur 3.9: International sammenligning – el

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af de 2 billigste lande: Finland og Sverige.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

De danske kabler til udlandet er nogle af de kraftigste og mest anvendte udlandsforbindelser i Europa. Det kan derfor lyde paradoksalt, at Danmark ifølge analysen, jf. figur 3.9, kan forbedre sig på internationalisering. Problemet er bare, at udlandsforbindelsernes betydning for konkurrencen stiger kraftigt, når der er monopol i produktionsleddet, hvilket for en stor dels vedkommende er tilfældet i Danmark.²² Der er således et behov for endnu større udlandsforbindelser. Dernæst er der behov for, at specielt forbindelserne til Tyskland bliver udnyttet endnu mere effektivt.

Det er også værd at bemærke, at Danmark liberaliserede området nogle år senere end Sverige og Finland.

Post

Post er ligesom jernbaner et område, hvor der typisk bliver ydet kompensation i én eller anden form for opretholdelse af forsyningspligten. Det kan være i form af egentlige subsidier. Det typiske er dog, at forsyningspligten bliver "betalt" ved, at forsyningspligthaveren har eneret på distribution af små breve. Sverige, som startede med liberaliseringen helt tilbage i 1993 og har liberaliseret hele postmarkedet, har de højeste priser i prissammenligningen. Det skyldes formentlig, at Sverige er tyndt befolket. Da priserne er usikre, vil Danmark blive sammenlignet med de 6 øvrige lande, som der eksisterer pristal fra.

I forhold til disse 6 lande kan Danmark primært forbedre monopolbegrænsningen, jf. figur 3.10.

Figur 3.10: International sammenligning – post

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af UK, Holland, Sverige, Finland, Tyskland og Frankrig.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

I de 6 øvrige lande udover Danmark indgår blandt andet Sverige og Finland, som begge har liberaliseret postmarkedet fuldstændig. Det vil sige, at der ikke er nogen områder med eneret, jf. boks 3.3. Styrelsen peger netop på, jf. afsnit 3.2, at eneretten i Danmark kan blive mindre. Det skal dog i den forbindelse tages med, at postloven er blevet ændret, så eneretten pr. 1. januar 2005 er begrænset til breve under 50 gram. Danmark følger postdirektiverne, som lægger op til, at eneretten skal fjernes senest i 2009.

EU's første postdirektiv er fra 1997. Men i Sverige og Finland havde man allerede på det tidspunkt fjernet de nationale postvæseners eneret.

Boks 3.3: Postliberalisering i Sverige og Finland

TV

Ved en prissammenligning har Danmark de højeste priser i forhold til de 6 øvrige EU9-lande, der er indkommet oplysninger fra.²³ Det er dog umiddelbart kun på kriteriet om myndighedsregulering, at Danmark ser ud til at kunne forbedre sig i forhold til de andre lande, jf. figur 3.11. Det skyldes, at statens ejerskab i DR og TV2 varetages af Kulturministeriet, som samtidig varetager reguleringen af public service forpligtelserne. Som figuren også viser, har Danmark dog også på visse områder bedre rammebetingelser end de andre lande i undersøgelsen.

Figur 3.11: International sammenligning – TV

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af de 4 billigste lande: Frankrig, Tyskland Sverige og Holland.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

For TV er tidspunktet for liberalisering ikke taget med i analysen. Det skyldes, at liberaliseringen i alle landene er startet for så mange år siden, at konkurrencen under alle omstændigheder må forventes at fungere. EU's direktiv om "fjernsyn uden grænser" stammer således fra 1989. I enkelte lande er liberaliseringen dog startet endnu tidligere – i UK helt tilbage i 50'erne.

Tele

Ifølge Eurostats prissammenligninger har Danmarks de næstlaveste telepriser i EU9-landene efter Sverige. I den nordiske telerapport fra 2004²⁴ nåede de nordiske konkurrencemyndigheder dog frem til, at Danmark faktisk har de laveste telepriser i Norden. Det skyldes forskellige opgørelsesmetoder. Men konklusionen må under alle omstændigheder være, at Danmark har lave telepriser. I forhold til Sverige ligger Danmark da også i top ved sammenligningen af rammebetingelser på teleområdet, jf. figur 3.12. Figuren viser også, at priserne i Danmark er lave, selvom vi tilsyneladende er gået senere i gang med liberaliseringen.

Figur 3.12: International sammenligning – tele

Note: Danmark er sammenlignet med Sverige, som prismæssigt ligger på niveau med Danmark.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

For separation og TPA har Danmark fået 2 point til trods for, at der kun er regnskabsmæssig adskillelse. Det skyldes som nævnt i afsnit 3.2, at der skønnes at være positive synergieffekter ved at holde infrastrukturen og konkurrenceaktiviteten samlet.

Langt de fleste af landene i undersøgelsen er enige i, at der af rent teknologiske årsager er synergieffekter ved at holde aktiviteterne i telesektoren samlet. Dette hænger sammen med, at sektoren kræver avanceret teknologi. Samtidig går den teknologiske udvikling på området hurtigt. Ejeren af et net har ikke nødvendigvis en interesse i at sørge for, at nettet er tilstrækkelig opdateret og vedligeholdt. Det kan være særlig problematisk, hvis udviklingen i sektoren sker hurtigt. Derfor kan det være en måde at sikre fornyelse og vedligeholdelse, at ejeren af nettet selv er afhængig af, at infrastrukturen fungerer optimalt. Det kan være grunden til, at mange lande vurderer, at der af tekniske grunde er positive effekter ved at bevare netværksaktiviteter og konkurrenceaktiviteter i telesektoren samlet.

Boks 3.4: Separation eller synergieffekter?

Note 1: Det nationale polske teleselskab er privatiseret og ejet af France Telecom.

Vand

Vand er et af de områder, hvor alle de undersøgte lande er i begyndelsen af liberaliseringsprocessen. Af den grund er tidspunktet for liberalisering også taget ud af analysen. Derfor er der heller ingen lande, som for alvor skiller sig ud ved generelt at få høje point for rammebetingelserne.

Prissammenligningen tyder ikke på, at nettopriserne er højere i Danmark end i de øvrige lande. Alligevel kan der være anledning til at lave forbedringer af rammebetingelserne. Ud fra oplysningerne fra de øvrige lande er det dog lidt svært at pege på specielle områder, hvor rammebetingelserne især kræver forbedringer, jf. figur 3.13.

Figur 3.13: International sammenligning – vand

Note: Danmark er sammenlignet med de 2 billigste lande: Sverige og Frankrig.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

Man kan dog generelt sige, at de andre lande tilsyneladende har gennemført tiltag, der rækker videre end Danmark på områderne myndighedsregulering, monopolbegrænsning samt separation og TPA.

I Sverige er vandforsyningen tilsyneladende i højere grad adskilt fra den kommunale drift end i Danmark – de gør i højere grad brug af selskabsdannelse. Derudover er der en – om end svag – prisregulering, hvor priserne ikke må være højere end de faktiske omkostninger. Prisreguleringen smitter af på separation, idet der så samtidig stilles krav om regnskabsmæssig adskillelse. Dette følger også af, at forsyningerne i Sverige ofte ligger i selskaber og ikke i den kommunale drift. Derudover er det interessant, at i Frankrig bliver både drift af vandforsyning og spildevandshåndtering sendt i udbud.

Internationalisering er taget ud af analysen, da vandforsyning af strukturelle årsager typisk vil blive defineret som regional.

Boks 3.5: Internationaliseret vandforsyning

Lufthavne

Ligesom TV er liberaliseringen af lufthavne startet for så mange år siden, at en sammenligning af tidspunktet for liberalisering ikke giver nogen mening.

Selve prissammenligningen er usikker, da der kun findes priser for ruteflyvning. Danmark er i analysen således sammenlignet med et gennemsnit af de 5 øvrige lande, der eksisterer pristal fra, og som har fremsendt et brugbart svar på spørgeskemaundersøgelsen.

Figur 3.14: International sammenligning – lufthavne

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af UK, Holland, Tyskland, Sverige og Finland.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

Efter EU's ground handling-direktiv er der adgang for konkurrerende ground handling-aktører i lufthavne med over 2 mio. passagerer årligt. Kun Kastrup lufthavn falder ind under de regler. Efter direktivet har flyselskaberne adgang til selv at udføre ydelserne i lufthavne med over 1 mio. passagerer årligt. Af de øvrige danske lufthavne falder kun Billund ind under den regel. I de andre lufthavne er der typisk kun én operatør – nemlig lufthavnen selv. Det kunne man overveje at ændre i de danske rammebetingelser.

Den største barriere for adgangen til lufthavne – og dermed for adgangen til luftfartsmarkedet – er dog tildelingen af slots. I øjeblikket er det sådan, at et flyselskab kan beholde en bestemt slot, hvis der bare bliver fløjet på 80 pct. over en periode. Det betyder, at de gode slots meget sjældent kommer i spil. Derudover er mange populære lufthavne så trafikerede, at nye selskaber har svært ved at komme ind. I erkendelse heraf er EU nu i gang med at ændre de regler, der regulerer fordelingen af slots i lufthavne. En mere markedsbaseret fordelingsmetode – fx auktioner eller handel – ville kunne skabe mere effektivitet og bedre adgang for nye konkurrenter.

Affald

Affald til deponering og affald til forbrænding er i denne analyse slået sammen. Analysen er desuden usikker, da kun forholdsvis få af de adspurgte lande har svaret på spørgeskemaet. Som ved vand er tidspunktet for liberalisering endvidere udeladt af analysen, da processen omkring liberalisering af affaldsmarkedet for alle lande er ret ny.

Da priser for indsamling og transport af affald ikke indgår i prisdata, og priserne derfor ikke vedrører de samme dele af affaldssektorerne, som analysen af rammebetingelser vedrører, vil Danmark i analysen alene blive sammenlignet med de 3 øvrige lande, der er indkommet fyldestgørende svar fra, jf. figur 3.15.

Figur 3.15: International sammenligning – affald

Kilde: Egne beregninger på baggrund af spørgeskemaundersøgelse.

Note: Danmark er sammenlignet med et gennemsnit af Sverige, Frankrig og Finland.

Analysen af rammebetingelserne er usikker på grund af sparsomme data. De nuværende forhold omkring husholdningsaffald i Polen er dog interessante, jf. boks 3.6.²⁵

Boks 3.6: Fri konkurrence om husholdningsaffald?

Fodnoter

1 En mere udførlig præsentation fremgår af baggrundsnotater offentliggjort på styrelsens hjemmeside http://www.ks.dk/.

2 Afsnit 3.4 i "Staten som aktionær", januar 2004.

3 Det kan for eksempel være bestemte effektiviseringskrav koblet sammen med benchmarking mellem de forskellige virksomheder i branchen. Se i øvrigt kapitel 9, hvor forholdene om incitamentsregulering er uddybet.

4 Dog giver den danske telelovgivning forsyningspligtudbydere adgang til under visse betingelser at modtage dækning af dokumenteret underskud via bidrag fra andre udbydere af tjenester svarende til dem, der er omfattet af forsyningspligten. Disse betingelser har ikke været til stede på det danske telemarked.

5 Ifølge varmeforsyningsloven kan en kommunalbestyrelse beslutte, at ny bebyggelse skal tilsluttes et varmeforsyningsanlæg. Det indebærer, at de tilsluttede skal bidrage til at dække anlæggets faste omkostninger. I praksis medfører det, at alternative brændsler bliver udelukket. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt er tilslutningspligten derfor ikke positiv.

6 På vandområdet er både net og drift omfattet af hvile-i-sig-selv-princippet. På affaldsområdet er affaldsgebyrerne (til både deponering og forbrænding) samt produktion af fjernvarme på forbrændingsanlæg omfattet af hvile-i-sigselv.

7 Om diskussionen om separation eller ej på teleområdet, se nedenfor boks 3.4.

8 "The benefits and costs of structural separation of the local loop", november 2003.

9 Kapitel 5 i Lov om jernbane, lovbkg. nr. 1171 af 2. december 2004. Godsterminalen i Høje Tåstrup samt terminalerne i Århus, Taulov, Padborg og på Vasbygade i København administreres dog af DSB og ikke af Banedanmark, selvom der er tale om infrastruktur. Transport- og Energiministeriet er dog i øjeblikket i færd med at undersøge det fremtidige ejerskab og den fremtidige administration med henblik på en udskillelse fra DSB.

10 Bkg nr. 933 af 9. december 1997 om adgang til ground handling-markedet i danske lufthavne.

11 At der ikke er frit brændselsvalg skyldes blandt andet afgiftsforskelle på forskellige typer brændsel.

12 "Telecompetition. Towards a single Nordic market for telecommunication services?". Rapport fra de nordiske konkurrencemyndigheder, 2004.

13 Norge, Sverige, Finland, UK, Irland, Tyskland, Holland, Belgien, Frankrig, Italien, Polen og Ungarn.

14 Jernbane, gas, elektricitet, post, TV, tele, vand, lufthavne, affald til deponering samt affald til forbrænding.

15 Prisniveauet i de enkelte brancher er her set i forhold til prisniveauet i de såkaldte EU9-lande (prisniveauet er indekseret i forhold til det gennemsnitlige prisniveau i EU9-landene).

16 Brancherne er opdelt efter det såkaldte 4-cifrede NACE kode niveau som angivet i "Dansk Branchekode 2003" udgivet af Danmarks Statistik. 17

17 Brancheopdelingerne er forsøgt tilpasset, så de passer bedst muligt sammen, men for enkelte infrastrukturer er tilpasningen ikke optimal. Dette kommer blandt andet til udtryk for lufthavne. Der eksisterer ikke en opgørelse af prisniveau for lufthavne, og det vil derfor være prisniveauet for ruteflyvning, der indgår i analysen.

18 UK, Holland, Sverige, Finland, Tyskland og Frankrig. Norge, Polen og Ungarn indgår ikke i de almindelige databaser fra EU9-landene, som Danmark sammenlignes med i Konkurrenceredegørelsens kapitel 2. Tal fra disse lande indgår derfor ikke i prissammenligningen.

19 Det skal endvidere bemærkes, at i det internationale indeks for liberalisering af den europæiske jernbanesektor (LIB- indekset) ligger Danmark på en femte plads ud af 17 mulige. I forhold til dette indeks er Danmark altså forholdsvis langt fremme i liberaliseringsprocessen.

20 At Danmark har høje priser kan dog også skyldes en kombination af stigende oliepriser og forskellig reguleringstakt i forbrugerpriser landene imellem. At de danske forbrugerpriser reguleres hurtigt i forhold til ændringer i olieprisen, har tidligere ført til forskelle mellem naturgasprisen i Danmark og andre lande.

21 Gastra driver det overordnede gastransmissionsnet, som blev udskilt fra DONG pr. 1. januar 2004.

22 Elsam har monopol i Vestdanmark, mens Energi E2 har monopol øst for Storebælt.

23 Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at størrelsen af licensbetalingen dels afspejler det "kvalitetsniveau", man i et land politisk har valgt skal gælde for public service virksomhederne, dels hvor mangle licensbetalere, der er til at finansiere udgiften. At Danmark er et lille land spiller således også ind.

24 "Telecompetition. Towards a single Nordic market for telecommunication services?" 2004. http://www.ks.dk/publikationer/konkurrence/2004/telerapp2//

25 Miljøstyrelsen vurderer, at det polske miljøbeskyttelsesniveau i affaldshåndteringen er lavere end i Danmark, og at en direkte sammenligning derfor kan være vanskelig.

Version 1.0 Juni 2005 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering