Konkurrenceredegørelse 2004 - KAPITEL 2 Konkurrencestrategi 2010

Forside - Indhold - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2004"

KAPITEL 2
Konkurrencestrategi 2010

2.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Det er regeringens mål, at konkurrencen i Danmark i 2010 er på højde med de bedste lande i OECD. Målet er et af de vigtigste elementer i regeringens vækststrategi.¹

En effektiv konkurrence har brede samfundsmæssige fordele. For den enkelte forbruger bliver forbrugsgoderne billigere, og familien opnår dermed større økonomisk frihed. Forbrugeren vil også opleve, at udbuddet af produkter og tjenesteydelser bliver større og bedre, da konkurrencen tvinger virksomhederne til at tænke i nye og mere produktive baner.

Effektiv konkurrence betyder endvidere, at den enkelte virksomhed får mulighed for at udbyde sine produkter på markedet på lige vilkår med andre. Virksomheder med en effektiv produktion bliver ikke presset ud af markedet, fordi andre virksomheder enten sammen eller alene udnytter en dominerende stilling.

Virksomheder, som udbyder sine produkter i et konkurrenceudsat miljø, får også styrket deres evne til at klare sig på de globale markeder. Det betyder igen en øget vækst og beskæftigelse i Danmark.

Analyserne viser, at der endnu er et stykke vej, før konkurrencen i Danmark er i top. Og det er ikke en situation, som kan ændres fra den ene dag til den anden, ligesom den ikke kan ændres udelukkende ved at stramme konkurrenceloven. At konkurrencen i Danmark skal være på højde med de bedste OECD-lande er således et meget ambitiøst mål. Opfyldelsen af det vil kræve, at konkurrencekulturen i hele det danske samfund bliver ændret. Betingelserne for en skarp konkurrence skal være på niveau med de lande, hvor konkurrencen allerede nu er i top.

Konkurrencekulturen karakteriserer den måde, virksomhederne handler på i en given markedssituation. I de fleste brancher er konkurrencen skarp, men der er stadig en række brancher, hvor holdningen til konkurrence kan forbedres. Konkurrencekulturen vedrører også den offentlige sektor, hvor der kan være behov for en mere konkurrencemæssig holdning.

En god konkurrencekultur handler også om de generelle strømninger i samfundet, hvor kritiske forbrugere og indkøbere i offentlige og private virksomheder er med til at lægge et pres på leverandører og producenter for at få billige varer af høj kvalitet. Konkurrencemyndighederne kan således ikke alene ændre konkurrencekulturen.

Dertil kommer det danske samfunds evne og vilje til at lukke op for nye og måske bedre varer og til at tænke i nye baner. Områder – herunder infrastrukturer – hvor man dårligt kan forestille sig andet end en enkelt leverandør, kan måske alligevel lukkes op for konkurrence. Nye varer og leverandører af tjenesteydelser kan være med til at sætte nye standarder for pris og kvalitet.

Konkurrencekulturen afhænger af normer og sædvaner, som er opbygget over mange år, og ændrede rammevilkår – herunder lovgivning – vil kun langsomt ændre kulturen. Det bliver derfor et langt og sejt træk at opfylde det overordnede mål frem mod 2010. At få Danmark op på niveau med de bedste lande i OECD vanskeliggøres bl.a. af, at den danske økonomi har en beskeden størrelse.

I dette kapitel præsenteres den konkurrencepolitiske handlingsplan. Planen beskriver de bredt sammensatte initiativer, som er nødvendige for at ændre på konkurrencekulturen i Danmark med henblik på at nå det overordnede mål i 2010.

Den konkurrencepolitiske handlingsplan lancerer seks områder, hvor vilkårene for konkurrence bør ændres. Handlingsplanen bliver præsenteret i afsnit 2.2.

Handlingsplanen har i højere grad end tidligere fokus på det offentlige område. Øget konkurrence om offentlige opgaver vil højne effektiviteten og give bedre kvalitet. Derudover er der også kommet øget fokus på infrastrukturerne. Liberaliseringerne på dette område bliver omtalt i afsnit 2.5.

Det har i flere år været regeringens målsætning, at antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres, og at danske forbrugere ikke skal betale højere nettopriser end forbrugerne i andre EU-lande. Analyserne i dette års redegørelse viser, at antallet af konkurrencebegrænsede brancher er faldet til
56. For prisniveauets vedkommende ligger Danmark fortsat højere end gennemsnittet. De seneste endelige tal for prisniveauerne tyder på, at Danmark fortsat ligger 4 pct. over niveauet i andre EU-lande (2001). Skønnet for 2003, som fremkommer ved at fremskrive 2001 tallet med forbrugerprisindekset, viser en forskel på 6 pct. Forskellen i forhold til tallet i sidste års konkurrenceredegørelse skyldes dog alene statistiske revisioner.

Målsætningerne for antallet af konkurrencebegrænsede brancher og det danske prisniveau bliver fastholdt med 2010 som tidshorisont. Da indsatsen for at ændre konkurrencekulturen er bredere end tidligere, introduceres herudover en række nye delmålsætninger. Til brug for en vurdering af målsætningernes opfyldelse bliver der anvendt en række forskellige indikatorer, som vedrører omfanget af offentlig regulering, mængden af udbud og udliciteringer hos det offentlige, mængden af frit valg for forbrugerne i forhold til offentlige ydelser, og endelig er der to indikatorer, som omhandler Danmarks åbenhed overfor globaliseringen. Alle disse indikatorer tyder på, at Danmark i dag ligger et stykke fra toppen. Delmål og indikatorer fremstilles i afsnit 2.3.

2.2 KONKURRENCEPOLITISK HANDLINGSPLAN

En lang række forhold kan påvirke konkurrencekulturen. Først og fremmest har konkurrenceloven og håndhævelsen af den betydning. Derudover regulerer særlovgivning en række brancher, og det har også indflydelse på konkurrencen i de berørte brancher.

Et af de områder, hvor der især er rum for forbedringer, er på det offentlige område. Effektiv konkurrence skal ikke kun gælde for private virksomheder, men bør også gælde for det offentlige. Øget konkurrence om offentlige opgaver bør derfor få større opmærksomhed.

Infrastrukturer er et andet område, som skal have større fokus. Infrastrukturerne undergår store forandringer i disse år i retning af øget liberalisering. Der er behov for at se på, hvor langt liberaliseringen er nået i de forskellige infrastrukturer og herunder undersøge, om der er barrierer, som forhindrer liberaliseringerne i at fremme konkurrencen og komme alle til gode.

Da opgaven med at ændre konkurrencekulturen har mange facetter og kræver en langvarig indsats, lancerer den konkurrencepolitiske handlingsplan seks områder, hvor rammevilkårene i en eller anden form bør ændres, jf. figur 2.1. Udover konkurrenceloven og håndhævelse er de nye fokusområder infrastrukturer, anden offentlig regulering, offentlig markedsadfærd og åbenhed. Disse områder kræver også en indsats fra andre myndigheders side.

De seks områder giver et bredt billede af, hvordan konkurrencen kan ændres på længere sigt. Der vil nu og i fremtiden blive målt på status indenfor de seks områder, jf. afsnit 2.3. Det vil give en indikation af, hvor Danmark står i forhold til at opfylde det overordnede mål.

Figur 2.1: Konkurrencepolitisk handlingsplan

Den danske konkurrencelov er blevet strammet tre gange siden 1998. Da loven senest blev strammet i 2002, var den vigtigste ændring, at niveauet for de bøder, som kan idømmes ved lovovertrædelse, blev forhøjet. Dermed blev bøderne hævet til samme niveau som i andre europæiske lande. Med ændringen i 2002 er der nu også mulighed for at give strafnedsættelse, hvis den tiltalte har bidraget væsentligt til sagens opklaring – såkaldt leniency. Styrelsens mulighed for at undersøge en sag er også forbedret, da styrelsen har mulighed for at tage materiale med sig, når styrelsen på et kontrolbesøg ikke kan kopiere materialet på stedet.

Danmarks konkurrencelovgivning er med den seneste ændring kommet på højde med andre landes. Den nylige reform af EU-konkurrencereglerne har dog medført, at yderligere ændringer af konkurrenceloven kan være hensigtsmæssige.

EU's fusionskontrolforordning blev ændret 1. maj 2004, så det nu er muligt at gribe ind over for stærke oligopoler. Hvis den samme mulighed skal gælde i Danmark, skal konkurrenceloven ændres.

Det vil ligeledes være hensigtsmæssigt med en ændring som følge af EU's konkurrencereform. Særligt vil muligheden for at indgå konkurrencefremmende tilsagn, som er bindende for virksomhederne, være vigtig. Hidtil har Konkurrencerådet og -styrelsen været betænkelige ved at indgå „forlig“ via bindende tilsagn, da disse kan være vanskelige at håndhæve bagefter. Denne tilbageholdenhed gælder dog ikke fusionssager. Hvis der bliver bedre muligheder for bindende tilsagn, vil det fremme konkurrencen.

Der er risiko for, at Konkurrencestyrelsens indsats overfor karteller med tiden bliver vanskeliggjort, hvis de virksomheder, som bryder loven, bliver mere forsigtige. Det kan efterhånden blive sværere at finde eventuelle belastende oplysninger. På den baggrund har Kommissionen ved ændringen af procedurereglerne på konkurrenceområdet pr. 1. maj 2004 fået udvidet sine muligheder for kontrolbesøg i private hjem.

Også på en række andre områder pågår der i foråret 2004 politiske drøftelser af, om konkurrenceloven bør ændres.

Håndhævelse

Håndhævelse drejer sig om Konkurrencestyrelsens og -rådets administration af konkurrenceloven og dermed myndighedernes egen indsats for at forbedre konkurrencen. Det kan også betegnes som konkurrenceadministrationen. Håndhævelsen er dog vanskelig at planlægge på forhånd. Konkurrencemyndighedernes arbejde vil altid være præget af opgaver, som opstår uforudsigeligt.

Administrationen af konkurrenceloven kommer til udtryk via en række forskellige sagstyper, jf. boks 2.1. Sagstyperne virker forskelligt og kan supplere hinanden.

Boks 2.1: Konkurrencestyrelsens sagstyper

Styrelsen søger løbende at prioritere ressourcerne og sætte dem ind på de områder, hvor de har den største effekt. På de områder, hvor det er muligt at prioritere (kontrolundersøgelser, klagesager og analyser), tilstræbes det at sætte ind over for de brancher, hvor der er de største konkurrenceproblemer.

Hvis håndhævelsen skal medvirke til at føre Danmark op blandt de bedste lande i OECD, bør antallet af, hvad der kan kaldes adfærdsregulerende sager, ikke være lavere end i andre mindre OECD-lande. Det være sig straffesager og kontrolundersøgelser, klagesager og sager af egen drift, som fører til forbud eller påbud samt fusionssager, der fører til forbud eller afgivelse af tilsagn.

Det er klart, at antallet af disse sager afhænger af meget andet end Konkurrencestyrelsens indsats. Styrelsen kan kun i begrænset omfang påvirke antallet af de forskellige sager. Via en stram prioritering og en effektiv sagsbehandling stræbes dog løbende efter at bruge ressourcerne, hvor de gør mest gavn.

Ud over sagsbehandlingen er formidling af analyser og resultater også et vigtigt element i håndhævelsen. Den rolle, som styrelsen og rådet spiller i medierne og den offentlige debat, er betydningsfuld i forhold til at ændre konkurrencekulturen i retning af en større forståelse for den effektive konkurrences betydning. Derfor bør antallet af rapporter og offentliggjorte analyser heller ikke være lavere end i andre mindre OECD-lande.

Konkurrencemyndighederne i de nordiske lande har i 2003 lavet en benchmarkanalyse af effektivitet og produktivitet samt brugernes tilfredshed med kompetencer og kvalitet. Den giver en indikation af, at Danmark ligger pænt, jf. figur 2.2, hvor antallet af afgørelser pr. ansat er angivet. Antallet af afgørelser er dog kun en enkelt faktor blandt mange, som alle bør medregnes, hvis der skal være tale om et dækkende billede.

Figur 2.2: Antal afgørelser pr. ansat i konkurrencemyndigheden i 2001 og 2002

Anden offentlig regulering

Dansk lovgivning må være af høj kvalitet og fremmende for konkurrencen, hvis målet om at komme op blandt de bedste OECD-lande skal blive en realitet. Reguleringen kan deles op i konkurrencebegrænsende regler og konkurrencefremmende regler. De konkurrencebegrænsende regler – eller konkurrencebarrierer – kan fx være:

• begrænsninger i antallet af udbydere i et erhverv s unødigt restriktive krav om autorisation eller branchemedlemskab s begrænsninger i ejerforhold
• begrænsninger i retten til at etablere en virksomhed
• begrænsninger i den måde, hvorpå virksomhederne må producere eller markedsføre deres varer
• prisreguleringer

Omvendt kan aktivt konkurrencefremmende regler være tiltag, som eksempelvis fremmer gennemsigtighed overfor forbrugere, eller regler, som giver tredjeparter adgang til infrastruktur eller lignende faciliteter på favorable vilkår.

Konkurrencestyrelsen har sammen med Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og Finansministeriet gennemført et regelforenklingsprojekt med det formål at nedbringe antallet af konkurrencebegrænsende love og regler i dansk lovgivning. Projektet og de initiativer, der følger heraf, er nærmere beskrevet i afsnit 2.4. Der er endvidere iværksat udredningsarbejder på flere andre områder, fx vedrørende affald og vand, bl.a. med det formål at gøre reglerne mere konkurrencevenlige.

Hvis Danmark skal være på niveau med de bedste OECD-lande, vil det også være nødvendigt at fjerne andre regler. En øget indsats på dette område kræver, at Konkurrencestyrelsen og -rådet afgiver flere „offentliggjorte anbefalinger“ efter konkurrencelovens § 2, stk. 5. Efter den seneste lovændring i 2002 er dette instrument styrket, idet ressortministeren skal svare på anbefalingen efter forhandling med økonomi- og erhvervsministeren. I 2003 har rådet givet to anbefalinger, nemlig vedr. lodser og Dansk Retursystem. I sagen om Dansk Retursystem er de fleste af rådets tilkendegivelser blevet fulgt. På lodsområdet er der nedsat en arbejdsgruppe, der skal komme med løsningsforslag til de problemer, som rådet har påpeget.

Infrastrukturer

Infrastrukturer er et område, hvor spørgsmålet om konkurrencebegrænsende eller -fremmende regler har ekstra stor betydning. Infrastrukturerne har derfor fået deres eget afsnit i den konkurrencepolitiske handlingsplan.

De senere år er reguleringen af infrastrukturerne ændret afgørende. Fælles for ændringerne er, at de alle går i retning af større liberalisering. Infrastrukturerne har stor betydning for den måde, samfundet fungerer på, og det er i sig selv nok til, at der bør være øget fokus på, hvordan reguleringen foregår, og at strukturerne dermed skal have sin egen plads i handlingsplanen.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har som led i den konkurrencepolitiske handlingsplan igangsat et projekt, der skal se på konkurrencen i en række infrastrukturer. Projektet tager udgangspunkt i de forskellige forløb i liberaliseringsprocessen. For hvert forløb opstilles en række målepunkter (indikatorer), der siger noget om, hvor langt processen er nået. Ideen er herefter at bruge indikatorerne til at måle konkurrencen i de enkelte infrastrukturer.

Denne tilgang muliggør en sammenligning mellem de forskellige infrastrukturer. Det gør det også muligt at udpege strukturer med dårlige rammevilkår for konkurrence. Med erfaringer fra hidtidige liberaliseringer af infrastrukturer i Danmark og udlandet er det hensigten at finde frem til de initiativer, der giver den bedste konkurrence. Erfaringerne vil herefter kunne bruges på områder, hvor liberaliseringen enten ikke er kommet så langt eller endnu ikke er startet. De første ideer og vurderinger i projektet er beskrevet i afsnit 2.5.

Offentlig markedsadfærd

Offentlig markedsadfærd vedrører det offentliges (staten, amter, kommuner mv.) anvendelse af konkurrence ved løsning af opgaverne. Regeringen har et mål om øget konkurrence om de offentlige opgaver, hvilket vil forbedre effektiviteten og give bedre kvalitet.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har igangsat en række initiativer, som skal hjælpe med til at bringe Danmark op blandt de førende OECD lande, når det kommer til konkurrence om offentlige opgaver. Initiativerne er præsenteret i Vækstredegørelse 03, som udkom i december 2003.

Initiativerne går bl.a. ud på, at det offentlige skal være bedre til at udnytte konkurrence ved at sende flere opgaver i udbud. Noget tyder på, at en række lande er bedre til at udbyde offentlige opgaver end Danmark. Endvidere er niveauet for udlicitering ikke steget ret meget de seneste 10 år.

Dernæst skal borgerne have mest mulig valgfrihed mellem forskellige leverandører af offentlige serviceopgaver. Valgfrihed vil understøtte konkurrencen. Udviklingen i udbud, udlicitering og valgfrihed vil blive fulgt de nærmeste år.

Herudover er der også initiativer vedrørende Offentlig-Privat Partnerskab (OPP). Enkelte opgaver kan være så langvarige, komplicerede eller så forbundne med andre offentlige opgaver, at udlicitering ikke er en hensigtsmæssig fremgangsmåde. Løsningen kan så være at lave et samarbejde mellem det offentlige og private virksomheder. Formålet med OPP er, at det offentlige skal blive bedre til at anvende de ekspertiser, som den private sektor er i besiddelse af. Det skal være naturligt for det offentlige at anvende OPP, når det er hensigtsmæssigt.

Omfanget af OPP har hidtil været forholdsvis begrænset i Danmark. Flere af de lande, vi normalt sammenligner os med, er kommet længere i den udvikling. Regeringen fremlagde i januar 2004 en handlingsplan for OPP, hvor bl.a. en række pilotprojekter blev præsenteret.

Åbenhed

Åbenhed handler om Danmarks deltagelse i globaliseringen. Konkurrencevilkårene kan blive bedre ved at sikre udenlandske virksomheder adgang til de danske markeder. Dette gør også de danske virksomheder bedre til at konkurrere på de udenlandske markeder.

For at forbedre åbenheden og globaliseringen sætter Økonomi- og Erhvervsministeriet en række initiativer i gang. De blev præsenteret i handlingsplanen Vækst gennem globalisering, der udkom i oktober 2003.

Importpotentialet kan udnyttes bedre, hvis der sættes ind overfor specielle danske standarder og krav om certificering. Det vil øge adgangen til de danske markeder. Her spiller den generelle forbedring af konkurrencevilkårene også ind. Herudover sættes der ind med initiativer overfor statsstøtte og antidumpingtold. Danmarks Eksportråd vil introducere initiativer, der skal fremme grænseoverskridende handel – det kunne fx være hjælp til at finde konkurrencedygtige udenlandske underleverandører. Derudover nedsætter regeringen en task force, som skal gøre det nemmere for udenlandske virksomheder at etablere sig på det danske marked.

2.3 MÅL FOR KONKURRENCESTRATEGIEN

Det er svært at måle, hvor god konkurrencen er. Styrelsen har over flere år i konkurrenceredegørelserne udviklet en række forskellige konkurrenceindikatorer. Nogle er gode indikatorer for resultatet af konkurrencen, fx nettopriserne, mens andre i højere grad viser noget om rammevilkårene for konkurrencen, fx koncentrationen. I de senere år har to af målene været regeringsmålsætninger, nemlig at danske forbrugere ikke skal betale højere nettopriser end forbrugerne i andre EU-lande, og at antallet af konkurrencebegrænsede brancher skal halveres. Disse mål fastholdes. Men for at tage højde for, at der til alle målene er knyttet en statistisk usikkerhed, og at konkurrenceindsatsen på det offentlige område skal indgå i strategien med større vægt, er antallet af delmål øget.

Delmålene i den konkurrencepolitiske strategi er herefter, at:

• Antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010.
• Danske forbrugere skal ikke betale mere for de samme varer end forbrugerne i andre sammenlignelige europæiske lande i 2010.
• I 2010 skal der være færre områder, hvor offentlig regulering er med til at hæmme konkurrencen.
• Staten, amter og kommuner skal forøge mængden af udbud og udlicitering.
• Øgede muligheder for frit valg af offentlige ydelser. s Danmark skal i 2010 stå stærkere i globaliseringen.

De to første af de seks delmål er tæt knyttet til indikatorer, som styrelsen har udviklet og præsenteret i de senere års konkurrenceredegørelser. De øvrige delmål må belyses gennem andre indikatorer. Nogle af disse præsenteres i det følgende, hvor de seks delmål gennemgås. Andre vil blive udviklet eller videreudviklet i de kommende år. Tidshorisonten for alle delmålene er 2010. Analyserne viser, at der endnu er et stykke vej, før konkurrencen i Danmark er i top, hvilket fortsat understreger behovet for en indsats.

Antal brancher med konkurrenceproblemer

I år er antallet af brancher med konkurrenceproblemer faldet til 56. I forhold til sidste år er antallet faldet med 4, jf. tabel 2.1, som også viser udviklingen i forhold til situationen i 2001. Hvilke brancher, der konkret er tale om, fremgår af bilaget til dette kapitel.

Tabel 2.1: Udviklingen i antallet af konkurrencebegrænsede brancher

Det har i flere år været et erklæret regeringsmål, at antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010. Ændringer i analysen, herunder grunddata og den statistiske metode, i forhold til tidligere år forrykker grundlaget for dette mål en anelse. Med udgangspunkt i 2001-tallet vil målet i 2010 således være, at antallet af konkurrencebegrænsede brancher falder til
32.

I forhold til tidligere er der i år brugt mere detaljerede pristal fra Eurostat, hvilket betyder, at brancherne har fået en mere dækkende pris. Der er endvidere indført en bagatelgrænse. Et problem med udpegningen har hidtil været, at en række meget små brancher blev udpeget. For at løse dette problem er der nu opstillet en grænse for, hvor store brancherne som minimum skal være for at komme med på listen. Bagatelgrænsen bygger i første omgang på branchens omsætning. For de brancher, hvor omsætningen ikke er oplyst, eller hvor branchen ikke er fuldt momspligtig, er grænsen baseret på antal ansatte. Grænsen for omsætningen er sat til 500 mio. kr., og grænsen for antal ansatte er 600. Disse ændringer betyder en mindre ændring i antallet af konkurrencebegrænsede brancher i tidligere udpegninger, jf. tabel 2.1.

Udpegningen af de konkurrencebegrænsede brancher sker ved hjælp af en række indikatorer, som hver for sig er behæftet med usikkerhed. Tilsammen giver indikatorerne dog et bredt billede af konkurrenceintensiteten i de enkelte brancher. De indikatorer, som indgår i vurderingen, er graden af offentlig regulering, koncentration (de fire største virksomheders markedsandele), importkorrigeret koncentration, tilgang af nye virksomheder, mobilitet i markedsandele, spredning i produktivitet, lønpræmier, afkastningsgrad i forhold til Danmark og EU samt priser. Derudover indgår der også en mere subjektiv vurdering, som styrelsen foretager. Hvordan udpegningen mere nøjagtigt er foretaget, er beskrevet i bilaget. Desuden fremgår figurer for mobilitet og importkorrigeret koncentration samt en tabel for lønpræmier også af bilaget.

For at bringe antallet af konkurrencebegrænsede brancher endnu længere ned vil der – udover initiativerne beskrevet i afsnit 2.2 – blive udarbejdet handlingsplaner for hver enkelt branche. Planerne skal beskrive mulighederne for at ændre konkurrenceforholdene og de eventuelle tiltag, som kan hjælpe på rette vej.

Prisniveauet i Danmark

I sidste års konkurrenceredegørelse blev det vurderet, at de danske priser lå 4 pct. over niveauet i de 8 andre EU-lande, som traditionelt indgår i prissammenligningen. De foreliggende prisstatistikker viser ingen afgørende ændring i billedet de sidste 1–2 år. Den underliggende inflation, forstået som de generelle prisstigninger renset for ændringer i energipriser, fødevarepriser og offentligt fastsatte priser, har i de seneste år ligget lidt over niveauet i de lande, der er med i Euroen. Dette er i overensstemmelse med, at den gennemsnitlige lønstigningstakt i den private sektor stadig udgør ca. 4 pct., mens den i Euroområdet udgør ca. 3 pct. De seneste tal for stigningen i forbrugerpriserne i Danmark er – i foråret 2004 – nået helt ned under 1 pct. Dette skyldes dog primært afgiftsreduktioner på grænsehandelsvarer i efteråret 2003.

I foråret 2004 er der endvidere eksempler på prisfald som følge af skærpet konkurrence, især for mælkeprodukter og på mobiltelefoniområdet.

På trods af, at indikatorerne således samlet peger på uændrede relative priser i forhold til sidste år, leder ændringer i det materiale fra Eurostat, som styrelsen anvender, sammen med revisioner i nationalregnskabsmateriale fra Sverige, som anvendes til at korrigere for afgiftsforskelle, til en merpris i forhold til de øvrige EU-lande på 6 pct., dvs. 2 procentpoint mere end sidste år, jf. figur 2.3 og 2.4.² Den statistiske revision understreger usikkerheden i datamaterialet. Den statistiske usikkerhed bør ikke have indflydelse på den konkurrencepolitiske strategi, men den understreger det hensigtsmæssige i, at antallet af delmål er øget, og at konkurrencepolitikkens resultater derfor bør baseres på et bredt udsnit af mål og indikatorer.

Figur 2.3: Det danske nettoprisniveau sammenlignet med Sverige, UK, Tyskland og Holland (EU9=100)

Note: Prisniveauet er beregnet som to års glidende gennemsnit (et år bagud). Finland, Belgien, Italien og Frankrig indgår også i beregningerne og fremgår af figur 2.4. For hvert år er gennemsnittet af landene sat til 100.
Kilde: OECD, Eurostat og egne beregninger.

Figur 2.4: Det danske nettoprisniveau sammenlignet med Finland, Belgien, Italien og Frankrig (EU9=100)

Note: Prisniveauet er beregnet som to års glidende gennemsnit (et år bagud). Sverige, UK, Tyskland og Holland indgår også i beregningerne og fremgår af figur 2.3. For hvert år er gennemsnittet af landene sat til 100.
Kilde: OECD, Eurostat og egne beregninger.

Boks 2.2: Prissammenligninger mellem lande

En del varer er dyrere i Danmark end i de øvrige lande, jf. tabel 2.2. Listen over varegrupper er længere end sidste år, hvilket først og fremmest skyldes, at prisdata er blevet mere detaljerede, så varegrupperne kan deles yderligere op. Årsagen er dog også, at flere varegrupper tilsyneladende har haft stigende priser i forhold til de øvrige lande. Prisniveauet er især gået meget op for undervisning og børneinstitutioner, som i sidste års analyse lå under niveauet for de øvrige lande. Af andre varegrupper, hvor prisniveauet er gået op i analysen, kan nævnes autoreservedele, fyringsolie, kollektiv transport og alkoholiske drikke.

Det bemærkes, at rejser og fritid og kultur er kommet med på listen efter tidligere at have ligget under gennemsnitsniveauet. Prisniveauet for bøger, aviser og magasiner og boligudgifter er faldet i forhold til sidste år, men ligger stadig forholdsvis højt.

Analysen er noget usikker på grund af, at priserne bliver opgjort med forsinkelse. Dermed vil nyligt ændrede konkurrenceforhold ikke slå ud endnu – det gør sig bl.a. gældende for benzin, hvor der har været priskrig i et stykke tid.

Tabel 2.2: Nettoprisniveau i Danmark for varegrupper med priser højere end gennemsnittet i EU9

Note 1: Opgørelsesperioderne er 3-årige, medmindre data for hele perioden ikke foreligger.
Note 2: Danmark sammenlignet med Sverige, Tyskland, Holland og UK.
Kilde:Eurostat, OECD og egne beregninger.

Der er dog også en række varegrupper, hvor prisniveauet i Danmark er lavere end i de øvrige lande, jf. tabel 2.3. I forhold til sidste års analyse er niveauet især faldet for skotøj, tobaksvarer og olie og fedt, som sidste år alle lå over gennemsnittet. Endvidere er øl kommet med på listen over varer, som ligger under gennemsnittet.

Tabel 2.3: Nettoprisniveau i Danmark for varegrupper med priser lavere end gennemsnittet i EU9

Note 1: Opgørelsesperioderne er 3-årige, medmindre data for hele perioden ikke foreligger.
Note 2: Danmark sammenlignet med EU9 undtagen Sverige.
Note 3: Danmark sammenlignet med EU15.
Kilde: Eurostat, OECD, Skatteministeriet og egne beregninger.

Det danske prisniveau for investeringsgoder ligger fortsat et stykke over gennemsnittet, jf. tabel 2.4. Prisniveauet for boligbyggeri og transportudstyr ligger meget højt, selv om der for transportudstyr har været et fald i forhold til sidste års analyse.

Tabel 2.4: Dansk prisniveau for investeringsgoder i forhold til EU9, gennemsnit 2000–2002

Note 1: Gennemsnit 2001–2002.
Kilde: Eurostat, OECD og egne beregninger.

Konklusionen er, at Danmark prismæssigt stadig ligger højt i forhold til andre EU-lande med stort set samme velstandsniveau.

Mål for konkurrencefremmende regulering

Til måling af, om reguleringen hæmmer konkurrencen, anvendes et mål, som OECD har opstillet.³ Styrelsen har også tidligere anvendt OECD's reguleringsmål.

Boks 2.3: OECD's reguleringsmål

OECD's sammenligning af reguleringen på produktmarkederne i 1998 placerede Danmark på en samlet 8. plads i OECD, jf. tabel 2.5.

Tabel 2.5: OECD's reguleringsmål i 1998

Note: Lande markeret med * er ifølge OECD mere usikre end andre lande.
Kilde: OECD International Regulation Database.

Resultaterne for de tre underindeks viser, at det er en relativ stor statslig kontrol, som trækker det samlede danske indeks i vejret. Dette skyldes et udbredt offentligt ejerskab af bl.a. infrastrukturer samt prisregulering og anden direkte regulering af markederne. Omvendt er Danmarks regulering af handel og investeringer blandt de mindst omfattende i OECD, jf. tabel 2.5.

OECD's database omfatter indtil videre kun oplysninger for 1998, men OECD er i øjeblikket i færd med en opdatering af databasen. Når der foreligger reviderede tal, vil disse blive brugt i stedet. Nyere tal er i sagens natur nødvendige for at kunne måle fremgangen. Målet må være, at der sker en forbedring af Danmarks placering frem mod 2010.

Mål for offentlig markedsadfærd

Som indikator for ændret offentlig markedsadfærd anvendes først en udbudsrate, som er et mål for antal af udbud i den offentlige sektor. Der er tale om en benchmark analyse, hvor Danmark bliver sammenlignet med andre lande.

Raten kan således betragtes som en karakterskala.⁴ Udbudsraten giver ikke et fuldstændigt billede af, hvordan markedet for offentlige ydelser fungerer, men den giver en indikation af, hvor meget Danmark tester de offentlige udgifter på markedet i forhold til andre lande. Analysen tyder på, at Danmark ikke ligger helt i top. En række lande synes at være bedre end Danmark til at sende offentlige opgaver i udbud, jf. tabel 2.6. Målet for de følgende år må være, at Danmarks udbudsrate bliver højere.

Tabel 2.6: Udbudsrate. Indeks, hvor 100 svarer til bedste placering

Kilde: TED-databasen, OECD Economic Indicators og egne beregninger i publikationen „Velfungerende markeder – til fremme af vækst og velfærd“, 2002.

Dernæst anvendes et mål for, hvor meget staten samt kommuner og amter køber ydelser hos eksterne parter i deres varetagelse af opgaverne. For staten anvendes udliciteringsgraden, dvs. udgifter til ekstern opgavevaretagelse i forhold til samlede udgifter, som opgøres af Udliciteringsrådet. For amter og kommuner anvendes køb af fremmede tjenester i pct. af driftsudgifterne.

Tallene viser, at amter og kommuner i gennemsnit udliciterer ca. 10 pct. af deres opgaver, jf. figur 2.5. Stigningen i udlicitering har i perioden 1995–2002 været mindre end 1 procentpoint. For statens vedkommende foreligger der kun tal for perioden 1997–2001. Stigningen i denne periode har været på ca. 2 procentpoint, således udliciteringen i 2001 var på ca. 22 pct. af de samlede udgifter.

Figur 2.5: Køb af fremmede tjenesteydelser i den offentlige sektor. I pct. af udgifter

Note: For amter og kommuner er kun køb hos momsregistrerede leverandører med i opgørelsen. På områder, som er momsfritaget, kan køb af fremmede tjenesteydelser således reelt være større end figuren angiver. Tallet for 1997 for statens vedkommende er et skøn. Udliciteringsrådets data blev omlagt i 2001 som følge af en finansieringsomlægning på Arbejdsministeriets område. Derved blev udliciteringsgraden for 1998 forøget med 2,2 pct. -point. Tallet for 1997 fra rådets redegørelse fra 2000 er ligeledes blevet tillagt 2,2 pct. -point.
Kilde: Vækstredegørelse 03, Danmarks Statistik og Udliciteringsrådet.

Målet frem mod 2010 må være, at der sker en større stigning i anvendelsen af fremmede tjenester, end der har været frem til nu, jf. figur 2.5.

Endelig er der opstillet en indikator for graden af frit brugervalg. Indekset for frit brugervalg er et benchmark, hvor der sammenlignes imellem lande, og det er beregnet på baggrund af spørgeskemaer om valgfrihed sendt til en række landes forbrugermyndigheder.⁵ Spørgsmålene vedrørte valgfrihed indenfor sygehuse, tandlæge, læge, plejehjem, børnehaver og hjemmehjælp. Indekset er beregnet ud fra samme princip som udbudsraten.

Tabel 2.7: Frit brugervalg. Indeks, hvor 100 svarer til bedste placering

Kilde: Egne beregninger i „Velfungerende markeder – til fremme af vækst og velfærd“, 2002.

Ligesom for udbudsraten ligger Danmark i spørgsmålet om frit brugervalg et stykke fra toppen. En række lande synes at være dygtigere til at give forbrugere og virksomheder frit valg mellem forskellige udbydere, jf. tabel 2.7.

Indekset for frit valg bygger på et usikkert datagrundlag. Konkurrencestyrelsen vil derfor arbejde på at udvikle en „fritvalgsindikator“. Den skal belyse forbrugernes og virksomheders muligheder for frit valg af leverandører men samtidig tage hensyn til, at konkurrenceudsættelse ikke altid er den hensigtsmæssige løsning. Resultatmålet vil være, at indikatoren øges frem mod 2010.

Mål for åbenhed og globalisering

Danmarks makroøkonomiske åbenhed måles ved brug af indikatorer for udenrigshandel og direkte udenlandske investeringer.

Indikatoren for udenrigshandel er den procentvise udnyttelse af det såkaldte handelspotentiale.⁶ Danmarks udnyttelse af handelspotentialet er noget lavere end gennemsnittet i EU14, jf. figur 2.6.⁷ Desuden er den markant lavere end i lande som Irland, USA og Sverige. Det er især importpotentialet, som Danmark udnytter dårligere. Importpotentialet er ca. 30 pct. lavere end for EU14.

Figur 2.6: Procentvis udnyttelse af import-, eksport- og handelspotentiale, 2000

Note: EU14 er det vejede gennemsnit for de 15 tidligere EU-lande eksl. Luxembourg.
Kilde: Vækst gennem globalisering, Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2003.

En stigning i den procentvise udnyttelse af handelspotentialet vil indikere, at konkurrencen i Danmark er skærpet. En stigning i udnyttelsen af importpotentialet vil tyde på, at udenlandske virksomheder møder færre barrierer i Danmark.

Også en højere udnyttelse af eksportpotentialet kan indirekte tyde på en skærpet konkurrence. Et hårdere konkurrencepres i Danmark gør virksomhederne mere effektive og dermed bedre rustet til at konkurrere i udlandet, hvilket igen påvirker eksporten.

Som indikator for omfanget af direkte udenlandske investeringer anvendes den samlede FDI-kvote.⁸ Danmarks samlede FDI-kvote i 2000 var lavere end gennemsnittet i EU, jf. tabel 2.8. Samtidig var den væsentlig lavere end andre tilsvarende lande med mindre, åbne økonomier såsom Belgien, Holland, Sverige og Irland. Det er især Damnarks udgående FDI-kvote, som er lavere end gennemsnittet.

Tabel 2.8: Kvoter for direkte udenlandske investeringer (FDI-kvote) i EU-landene i 2000

Note 1: Tallet for EU15 er et simpelt gennemsnit for de 15 tidligere EU-lande.
Kilde: FN.

Som ved udenrigshandel vil en øget FDI-kvote tyde på, at konkurrencen i Danmark er blevet skærpet. Det gælder hvad enten stigningen skyldes den indgående eller udgående FDI-kvote.

En effektiv konkurrence vil fremme udenlandske virksomheders investeringer i et land, hvilket vil øge den indgående FDI-kvote. Ligeledes tyder en øget indgående FDI-kvote på, at udenlandske virksomheder etablerer sig i Danmark og tager konkurrencen op med de danske virksomheder.

En stigning i den udgående FDI-kvote tyder indirekte på, at konkurrencen er blevet skærpet. Virksomheder, der bliver udsat for et øget konkurrencepres, bliver mere effektive og får nemmere ved at klare sig i udlandet. Derfor vil virksomhedernes mod på at investere i udlandet også øges.

Målet for begge indikatorer – udnyttelse af handelspotentialet og FDI-kvote – er en stigning i deres respektive værdier frem mod 2010.

2.4 REGLER, DER BEGRÆNSER KONKURRENCEN

Regler, der har til formål at sikre særlige samfundsmæssige interesser, kan i nogle tilfælde virke unødigt begrænsende på konkurrencen mellem de virksomheder, der opererer på et marked.

På nogle områder er det vigtigt at varetage specifikke samfundshensyn. Det kan være hensyn til forsyningssikkerhed, forbrugere, miljø, sundhed, fordeling osv. Fx er autorisationsordninger for læger begrundet i hensynet til liv og helbred. Men også på sådanne områder er det vigtigt at indrette lovgivningen, således at den hæmmer en fri konkurrence mindst muligt. I mange tilfælde behøver der ikke at være et modsætningsforhold mellem konkurrence og sådanne andre samfundshensyn.

Nogle konkurrencebegrænsninger er utilsigtede. I andre tilfælde er der tale om et trade-off mellem de generelle konkurrenceregler og særlige sektorhensyn. Ofte kan enkelte ændringer af en regulering fremme konkurrencen, uden at det sker på bekostning af de hensyn, som ligger bag reguleringen. Eller der er mulighed for at vælge mellem løsninger, som har større eller mindre konkurrencebegrænsende virkninger.

Konkurrencestyrelsen har sammen med Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og Finansministeriet gennemført et regelforenklingsprojekt med det formål at analysere, hvordan man kan fremme konkurrencehensynene i lovgivningen uden at tilsidesætte andre væsentlige samfundshensyn.

Projektet har gennemført analyser af et antal områder sammen med de berørte ministerier med det formål at stille forslag til ændring af konkurrencebegrænsende regler. De initiativer, der er truffet beslutning om at iværksætte, fremgår af tabel 2.9.

Tabel 2.9: Oversigt over forslag til regelændringer

Der planlægges endvidere regelændringer på ejendomsmæglerområdet. Dette er beskrevet nærmere i kapitel 4 om liberale erhverv.

Hvis den offentlige regulering skal være mere konkurrencefremmende, kræver det en stadig fokus på området, herunder at der ikke indføres nye konkurrencebegrænsninger. I den kommende vejledning til offentlige myndigheder om konsekvensvurderinger af lovforslag vil der indgå en beskrivelse af, hvordan konkurrencemæssige konsekvenser vurderes.

2.5 INFRASTRUKTURER

Infrastrukturer udgør netværk, som udbydere af de underliggende ydelser må have adgang til. Nogle net kan være vanskeligt tilgængelige, fx af tekniske grunde. Eksempler på svært tilgængelige net er el- og gasnettet, telefonnettet og jernbaneskinner. Andre net – fx vejnettet – er nemmere tilgængelige. De sværest tilgængelige infrastrukturer vil som oftest være „ledningsforbundne“, mens det ikke vil være tilfældet for de lettere tilgængelige.

Enkelte infrastrukturer har karakteristika fra begge lejre. Det gælder fx post. I princippet er post en „ikke ledningsforbunden“ infrastruktur. Det kræver i udgangspunktet ikke mere end et transportmiddel at bringe breve eller pakker frem. Omfanget af indsamling og udbringning af breve og pakker er dog så omfattende, at det er rationelt at have indsamlingssystem (postkasser), et sorteringssystem og et distributionssystem (postbude).

Dette system er vigtigst for mindre masseforsendelser (eksempelvis breve), hvorfor brevudbringning i praksis kræver adgang til infrastrukturen eller alternativt, at der bliver bygget konkurrerende infrastrukturer for nye udbydere. Transport af fx store pakker kræver ikke i samme grad adgang til systemet, så her vil det typisk være eventuelle lovbestemmelser, som kan være skyld i manglende konkurrence. Eksemplet med post viser, at selv om der ikke er tale om et egentligt net, kan en infrastruktur godt besidde samme karakteristika som en netstruktur. Eksemplet viser også, hvor komplicerede flere af infrastrukturerne er, og at der kan være grund til at indføre forskellige grader af markedsåbning for forskellige dele af samme marked.

Den indsats, som iværksættes overfor infrastrukturer i den konkurrencepolitiske handlingsplan, vil primært være rettet mod de „ledningsforbundne“ infrastrukturer inkl. strukturer med samme træk. Det vil oftest kræve en større indsats at indføre konkurrence i disse infrastrukturer.

Hvordan måles konkurrencen i infrastrukturer?

Fælles for infrastrukturerne er ofte, at de traditionelt har været offentligt ejede monopoler. Man skelnede tidligere ikke mellem de forskellige ydelser i monopolselskaberne, fx produktion, netdrift, distribution, videresalg mv., men placerede det hele i ét og samme selskab. For eksempel lå både transport af passagerer og gods samt jernbanenettets udbygning og vedligeholdelse hos DSB. Ingen forestillede sig, at aktiviteterne i disse infrastrukturer kunne indrettes på anden måde end via ét offentligt ejet monopol.

Samtidig med det offentlige ejerskab har regulering og lovgivning også været placeret hos det offentlige, og ofte hos samme instans, som har varetaget ejerinteresser. Nogle infrastrukturer har sågar været en del af et ministerium med direkte reference til en minister.

De sidste 15 år er flere infrastrukturer blevet konkurrenceudsat. Det skal reducere de eksklusive rettigheder, som det tidligere monopol har haft, og give nye aktører på markedet et incitament til at sætte fokus på effektivitet, innovation og opfyldelse af brugernes behov.

Den første og vigtigste erkendelse i liberaliseringsprocessen er, at de tidligere statsejede monopoler indenfor infrastrukturerne ikke er uforanderlige størrelser. Indenfor hvert enkelt monopol kan processer og aktiviteter skilles fra hinanden, så nogle af dem udsættes for konkurrence.

Erfaringerne fra en lang række dereguleringer i Danmark og andre OECD-lande peger på, at en vellykket konkurrenceudsættelse af en infrastruktur afhænger af følgende forhold:

• myndighedsregulering uafhængig af ejerinteresser s begrænsning/udbud af monopoler
• separation og tredjepartsadgang
• tekniske barrierer
• internationalisering

Man bør dog holde sig for øje, at infrastrukturer er forskellige med hver deres kendetegn og forhold, som reguleringen skal afspejle. Omvendt kan det også med god ret siges, at de karakteristiske træk ved liberaliseringsprocessen er fælles for infrastrukturerne. Der er under alle omstændigheder lagt vægt på, at de indikatorer for konkurrence, som indgår i modellen, er anvendelige på et generelt niveau. Også andre undersøgelser har set på infrastrukturernes liberaliseringsproces i et generelt perspektiv.⁹

At infrastrukturerne er forskellige betyder også, at den sammenligning, som foretages i dette afsnit, ikke kan stå alene. Et af målene med projektet er at inddrage erfaringer og sammenligne med situationen i andre lande, ligesom liberaliseringen skal analyseres over tid.

Myndighedsregulering uafhængig af ejerinteresser

Dengang alle aktiviteter i en infrastruktur var placeret i samme selskab, var det helt naturligt, at myndighedsreguleringen også blev foretaget i tæt forbindelse hermed. Enten var den enkelte infrastruktur placeret i et ministerium, eller også var der tale om en organisation med egne reguleringsmæssige beføjelser. Denne tætte forbindelse mellem infrastruktur og regulering blev set som det mest logiske og effektive.

Øget liberalisering med ændrede forhold på markedet og nye aktører, som skal have adgang til net mv. har medført, at der også må tages hensyn til andre end blot det tidligere monopol. Det bør også afspejles i myndighedsreguleringen.

Reguleringen skal nu bl.a. sikre gennemsigtighed og at adgangen til at bruge fysiske net mv. sker på lige vilkår. Herudover er det ofte en regulators opgave at fastsætte eller godkende priserne for nettenes anvendelse. Regulator skal modvirke, at de selskaber, der tidligere har hørt under monopolet, drager fordel af deres position på det ændrede marked.¹⁰

Reguleringen skal også give nye aktører på markedet en tiltro til, at de bliver behandlet ligeligt med andre aktører. Det kræver, at regulator er uafhængig af de selskaber, som er underlagt reguleringen. Dette hensyn har i Danmark medvirket til, at ejeransvaret for flere statslige selskaber, fx DONG, er flyttet fra ressortministeriet til Finansministeriet.

Heri ligger der ikke nødvendigvis, at staten skal opgive sit ejerskab. Uafhængighed betyder først og fremmest, at regulering og varetagelse af ejerinteresser er placeret hos hver sin instans. Desuden må regulators afgørelser kun kunne ændres af andre uafhængige instanser.

Ofte vil en uafhængig myndighedsregulering også indbefatte en mulighed for forbrugere til at klage over virksomheder i branchen.

Begrænsning/udbud af monopoler

Det næste spørgsmål er, om konkurrenceudsætningen er gået så langt, som det er praktisk muligt?

Ved omstruktureringen har visse dele af infrastrukturen oftest fået eneret til at foretage en række ydelser. Den første og vigtigste test i kategorien består i at vurdere, om eneretten er begrænset mest muligt. Er der evt. dele af aktiviteter med eneret, som i virkeligheden ikke behøver beskyttelse og derfor bør udsættes for konkurrence?

Dernæst består testen i at vurdere, hvor de enkelte områder i infrastrukturen (produktion, distribution, en gros salg, detailsalg mv.) ligger i pyramiden i figur 2.7, og om det i givet fald er tilstrækkeligt set ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt.

Figur 2.7: Konkurrenceintensitet

Pyramiden skal læses på den måde, at det mest effektive er at udsætte et marked (eller en del af markedet) for konkurrence. Når et tidligere monopoliseret marked bliver udsat for konkurrence, kan der være grund til at overveje, om forbrugerne har mulighed for at gennemskue de ændrede forhold, og om gennemsigtigheden i markedet er tilstrækkelig, jf. i øvrigt overvejelserne omkring gennemsigtighed i kapitel 7.

En del infrastrukturer vil være karakteriseret ved, at der i dele af markedet eksisterer et naturligt monopol. Det vil oftest være tilfældet for fysiske net. For disse områder kan incitamentet til effektivitet ikke komme fra konkurrence, da det samfundsøkonomisk ikke vil være effektivt at have parallelle net, som konkurrerer med hinanden (det er dog ikke til hinder for evt. at have flere udbydere til at drive forskellige dele af et sammenhængende net).

Der må derfor findes andre måder at skabe effektivitet på. Det næstbedste kan være at udbyde det naturlige monopol. Dette vil heller ikke altid være muligt. Driften af det naturlige monopol kan fx kræve så specifik viden, at det ikke er velegnet at sende i udbud. Alternativet til konkurrence og udbud er, at det naturlige monopol udsættes for incitamentsregulering eller benchmarking. På områder, hvor der kun findes en enkelt udbyder i Danmark, kan benchmarkingen foretages med udenlandske selskaber. Det vil også være positivt, hvis der er indført udbud af en del af driftsopgaverne hos det naturlige monopol.

Reguleringen af forsyningspligtydelser kommer også ind under denne kategori. En del infrastrukturer bliver fra lovgivers side pålagt at udføre aktiviteter, som skal sikre alle forbrugere en levering af de mest basale tjenester (el, gas, telefon, vand, post mv.) til en rimelig pris og på rimelige vilkår.

Det kendetegnende ved forsyningspligt er, at de priser, som kan opnås på et konkurrenceudsat marked, ikke på alle områder kan dække de marginale omkostninger. Historisk har andre dele af markedet finansieret disse ydelser ved krydssubsidiering. I liberaliserede infrastrukturer, hvor flere områder er blevet konkurrenceudsat, vil krydssubsidiering mellem eneretsaktiviteter og andre aktiviteter dog hæmme konkurrencen.¹¹

Forsyningspligtydelser kan finansieres på forskellig vis, fx skattefinansiering eller flere former for brugerfinansiering. Muligheden for konkurrence vil ofte afhænge af, hvordan finansieringen er tilrettelagt.

Definitionen af forsyningspligtydelsen spiller også ind. Tidligere blev det ikke tillagt stor vægt. Forsyningspligt indgik blot som en del af monopolets virksomhed, og hvordan denne del blev drevet var ikke så interessant i den store sammenhæng. I et liberaliseret marked vil en dårlig og upræcis definering af forsyningspligtydelsen ikke give incitament til effektivisering.

Separation og tredjepartsadgang (TPA)

En ofte brugt model er at dele aktiviteterne i det tidligere monopolselskab (det dominerende selskab) op i en del med monopol (typisk et netselskab eller andet naturligt monopol) og én eller flere konkurrenceudsatte dele. Herefter må det overvejes, hvordan disse dele bør separeres fra hinanden. Den mest effektive separation er ejermæssig, dvs. at de frasolgte dele af selskabet har nye ejere. Mindre vidtgående former er ledelsesmæssig, selskabsmæssig og regnskabsmæssig separation.

Separation skal blandt andet forhindre, at det dominerende selskab har incitament til at krydssubsidiere mellem monopolvirksomhed og konkurrenceudsat virksomhed.¹² Konkurrencen bliver hæmmet, hvis det dominerende selskab kan flytte midler fra den (regulerede) monopolvirksomhed over i den konkurrenceudsatte virksomhed. Separation forhindrer krydssubsidiering og giver samtidig regulator en mulighed for at identificere de omkostninger, der er forbundet ved at drive monopolvirksomheden. Denne fordel vil i princippet allerede kunne opnås ved regnskabsmæssig adskillelse.

Et andet problem opstår, når konkurrenter til dele af det dominerende selskab skal have adgang til netvirksomheden. I et integreret selskab vil netvirksomheden have incitament til at hæmme konkurrencen til fordel for egne konkurrenceudsatte aktiviteter. Det kan gøres ved at hindre konkurrenternes adgang til nettet eller ved i det hele taget at forskelsbehandle konkurrenter i forhold til egne aktiviteter.

Hvis incitamenterne til at hæmme konkurrencen ikke fjernes, vil der også være risiko for, at potentielle nye aktører på de konkurrenceudsatte markeder vælger at holde sig væk.

For at modvirke incitamenterne fuldt ud bør der foretages ejermæssig separation, hvilket allerede er gjort ved flere infrastrukturer. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt er ejermæssig adskillelse den foretrukne løsning. Den erkendelse er dog først gjort i takt med, at der via liberaliseringen er kommet nye aktører, som der også skal tages hensyn til.

Der kan også være årsager til at vælge en mindre omfattende separation. Udvikling i at udnytte infrastrukturen bedst muligt vil måske være mest effektiv, hvis netvirksomhed og konkurrenceudsat virksomhed er tæt forbundet. Sådanne synergier trækker i modsat retning af ejermæssig adskillelse. Synergier kan føre til en bedre udnyttelse af infrastrukturen eller til udvikling af nye produkter og ydelser, som kan optimere udnyttelsen. Hvis synergier og stordriftsfordele i et integreret selskab overstiger konkurrencefordelene ved ejermæssig adskillelse, bør man overveje en mindre omfattende løsning.

Ved selskabs- og ledermæssig adskillelse bør informationer ikke strømme mellem konkurrenceudsatte dele af virksomheden og netvirksomheden, som ofte sidder inde med fortrolige oplysninger om tredjeparter. Netvirksomheden skal derfor begrænse dataudvekslingen ved at indføre regler herfor – såkaldte „Chinese Walls“.

Hvis netvirksomheden ikke har incitament til at sikre ligelig adgang for tredjeparter, opstår behovet for et sektortilsyn. Når den regulerende myndighed ikke kan styre det dominerende selskabs incitamenter, må den forsøge at styre handlingerne.

Normalt fremmer det konkurrencen mest, hvis reguleringen fastsætter præcise regler og vilkår for tredjepartsadgang – også betegnet som reguleret TPA. Et konkurrencemæssigt ringere alternativ til reguleret TPA er forhandlet TPA, hvor tredjeparten forhandler adgang direkte med netvirksomheden.

Tekniske barrierer

Denne kategori vedrører eksistensen af tekniske handelshindringer for nye aktører på markedet. Der kan være tale om generelle hindringer for alle nye aktører eller hindringer, som kun vil gælde for udenlandske aktører, der ønsker at trænge ind på det danske marked.

Hindringerne kan bestå i en netvirksomheds favorisering af den tilknyttede konkurrenceudsatte virksomhed. En handling, som myndighederne søger at hindre ved separation, jf. tidligere afsnit. De kan også bestå i hindringer, som lovgiver har opstillet, fx et krav om autorisation eller krav om opfyldelse af rene danske standarder.

Tekniske handelshindringer overfor udenlandske aktører kan også bestå af særlige told-/grænsetariffer, som opkræves ved indtrængen over grænsen.

Et eksempel på en teknisk barriere er sikkerhedssystemer for jernbaner. Landene rundt om Danmark har andre sikkerhedssystemer, hvilket medfører, at et lokomotiv skal have installeret begge systemer, hvis det skal køre over grænsen. Det er fx tilfældet for Øresundstogene. Dette forhøjer omkostningerne væsentligt og virker dermed som en barriere overfor udenlandske aktører.

Som antydet kan handelsbarrierer bestå af alle tænkelige former for diskrimination. Der vil ofte opstå en diskussion om, hvorvidt der egentlig er tale om en barriere.

For at en infrastruktur opfylder kravet om fravær af tekniske barrierer, skal der være ikke-diskriminerende TPA-regler. Alle nye aktører skal have samme mulighed for at trænge ind på markedet. Adgangen skal også være ens i forhold til det dominerende selskabs konkurrenceudsatte virksomhed.¹³ Myndighederne kan overveje at gå så vidt som at give konkurrenter til det dominerende selskab fortrinsstilling i en periode for at hjælpe konkurrencen på vej.

Der bør også være fokus på, om der er TPA-regler, der udadtil virker ikke-diskriminerende, men alligevel giver det dominerende selskab en fordel. Det kan fx være regler, hvor det er en fordel at have en stor kundemasse. Her vil det dominerende selskab have en fordel i forhold til nye aktører.

Fravær af tekniske barrierer stiller også visse krav til monopolselskaber og regulatorer om samarbejde på tværs af landegrænserne. Fælles europæiske standarder om adgang til markedet vil betyde, at aktørerne ikke bliver mødt med nye krav i nye lande. Det vil også skærpe konkurrencen. Her er en vis sammenhæng med den næste kategori.

Internationalisering

Denne sidste kategori tager det grænseoverskridende element et skridt videre. En infrastruktur kan først få den fulde gavnlige effekt af EU's indre marked – eller endnu større markeder – når internationaliseringen er komplet.

Kategorien vedrører derfor udenlandske aktørers faktiske udbud af tjenesteydelser i Danmark og omvendt. Spørgsmålet er her, om den konkurrencemæssige markedsafgrænsning er begrænset til Danmark, eller om den rækker videre til også at omfatte andre lande.

Internationalisering vedrører også danske selskabers mulighed for at investere i udenlandske selskaber og ligeledes muligheden for udenlandske investeringer i danske infrastrukturer.

Endelig bliver muligheden for grænseoverskridende handel afspejlet i landenes (netvirksomhedernes) fælles integrering af priser og tariffer. Et af de store problemer i fx gassektoren har været, at hvert land har haft sit eget individuelle tarifsystem. Transport af gas gennem flere lande medfører, at transportkunden skal betale en ny transporttarif i hvert land. Det har gjort prisen meget dyrere og ikke konkurrencedygtig. Forhold af den karakter er også med til at begrænse markedets størrelse. Fænomenet med tariffer i hvert land betegnes „pancaking“.

Der behøver dog ikke nødvendigvis at være tale om decideret „pancaking“, før tarifferne er et problem for konkurrencen. Det kunne også blot være høje tariffer for fx telefonopkald til udlandet – tariffer, der overstiger de faktiske omkostninger.

For at fremme internationaliseringen må landenes tarifsystemer ikke hæmme grænseoverskridende salg.

Situationen i udvalgte infrastrukturer

Kriterierne for, at konkurrenceudsætningen af en infrastruktur er vellykket, er udviklet, så de i vidt omfang efter styrelsens vurdering kan anvendes på tværs af infrastrukturområderne. Det fremføres ofte, både af sektorregulatorer og af infrastrukturvirksomheder, at en sektor har så specielle karakteristika, at sektoren ikke kan sammenlignes med andre sektorer. Erfaringerne viser imidlertid, at det faktisk er muligt i betydeligt omfang at anvende gode og dårlige erfaringer med konkurrenceudsætning på tværs af infrastrukturområderne. Disse områder har således det til fælles, at dele af området er karakteriseret ved væsentlige stordriftsfordele, at der er betydelig politisk interesse knyttet til området, herunder til kvalitet og forsyningssikkerhed, og at der ofte er politiske ønsker om, at de priser, forbrugerne skal betale, kun i beskedent omfang – eller evt. slet ikke – afspejler omkostningsforskelle. Der kan fx være et ønske om, at forbrugere i tyndt befolkede områder ikke skal stilles ringere end forbrugere i andre områder.

Alle disse fællestræk betyder ikke, at der kan trækkes en fælles skabelon for konkurrenceudsætning ned over alle infrastrukturområderne. De opstillede kriterier bør selvsagt give rum for individuelle vurderinger, fx af de synergifordele, der kan være forbundet med ikke at separere konkurrenceaktiviteter fra monopolaktiviteter.

Med disse forbehold har styrelsen gennemført en benchmarking mellem en række udvalgte infrastrukturer af, hvor langt konkurrenceudsætningen er nået, jf. figur 2.8. Styrelsen har foretaget en vurdering efter en tentativ pointskala fra 0 til 3 point for hver af de 5 delkriterier, således at „maksimal konkurrenceudsætning“ svarer til 15 point. Benchmarkingen vil blive videreudviklet i de kommende konkurrenceredegørelser.

Kriterierne indebærer, at 15 point ikke svarer til „fuldkommen konkurrence“ eller lignende. Grunden til, at det er svært at konkurrenceudsætte infrastrukturer er netop, at dette mål er uopnåeligt. 15 point svarer til den regulering, som efter styrelsens vurdering giver de i praksis bedst mulige rammevilkår for konkurrenceudsætning. Heri ligger for det første en hensyntagen til stordriftsfordele mv. som betyder, at der uanset reguleringsform aldrig vil komme fuldkommen konkurrence på infrastrukturområderne. For det andet må der sondres mellem rammevilkår og det faktiske konkurrenceresultat. Ligesom i andre erhverv kan der være situationer, hvor rammevilkårene er gode, men hvor der alligevel på grund af virksomhedernes strategivalg er en utilfredsstillende konkurrencesituation.

Det skal også bemærkes, at pointgivningen endnu ikke er set i forhold til situationen i andre lande. Sammenlignet hermed har liberaliseringen af danske infrastrukturer generelt været tilfredsstillende.

Pointgivningen indikerer en vis spredning i, hvor langt de enkelte infrastrukturer er kommet i liberaliseringsprocessen – lige fra jernbane med 7 point til tele med 12 point, jf. figur 2.8. Det bemærkes, at pointgivningen er baseret på gældende lovgivning. Når forårets energiforlig bliver implementeret, er det muligt, at dette vil hæve pointgivningen.

Figur 2.8: Graden af liberalisering i udvalgte infrastrukturer (maks. point = 15)

Kilde: Egne vurderinger, jf. bilagstabel 2.4.

Forskellen mellem de udvalgte infrastrukturområder kan henføres til næsten alle delkriterierne. Det er faktisk kun på området vedrørende myndighedsregulering, at infrastrukturerne næsten har nået målet, jf. tabel 2.10. Det er dog ikke så unaturligt, da uafhængig myndighedsregulering ofte er det første skridt på vejen. Baggrunden for pointgivningen fremgår af bilaget til dette kapitel.

Tabel 2.10: Points for de enkelte kategorier

Kilde: Egne vurderinger, jf. bilagstabel 2.4.

Pointgivningen indikerer, at der er god grund til at have fokus på og iværksætte initiativer vedrørende alle de nævnte forhold og vedrørende alle infrastrukturer.

BILAG 2.1

Bilaget indeholder først og fremmest en beskrivelse af, hvordan udpegningen af brancher med konkurrenceproblemer bliver foretaget, samt en oversigt over de brancher, som er udpeget i år, jf. bilagstabel 2.1. Udpegningen inddrager en række indikatorer, jf. boksen, og resultaterne for tre af indikatorerne fremgår af bilagsfigur 2.1 og 2.2 samt bilagstabel 2.2. Bilagstabel 2.3 beskriver pointgivningen af infrastrukturerne. Endelig indeholder bilagstabel 2.4 en oversigt over de forhold, som er lagt til grund ved pointgivningen af de udvalgte infrastrukturers liberalisering i afsnit 2.5.

Billagsboks 2.1: Udpegning af brancher med utilstrækkelig konkurrence

Antallet af brancher med tegn på manglende konkurrence er i år faldet til 56. Heraf er 16 brancher nye på listen. Antallet af brancher er blevet reduceret en del i forhold til sidste års redegørelse, hvilket skyldes, at der er indført en bagatelgrænse for, hvor store brancherne som minimum skal være, for at komme med på listen. Grænsen for omsætningen er sat til 500 mio. kr., og grænsen for antal ansatte er 600. Herudover er der indsamlet bedre prisdata. Havde man brug samme data og metoder i 2001, ville der have været udpeget 64 brancher den gang. Målet frem mod 2010 er derfor at reducere antallet af brancher til
32.

Bilagstabel 2.1: Brancher med tegn på manglende konkurrence

Anm.: O står for offentlig regulering, K står for koncentration, iK står for importkorrigeret koncentration, T står for tilgang, M står for mobilitet, SP står for spredning i produktivitet, L står for lønpræmier, A står for afkastningsgrad, EUA står for EU9 afkastningsgrad og P står for priser. V står for Konkurrencestyrelsens vurdering. Hvis en branche er udpeget på en indikator efter kriterierne i ovenstående boks er det markeret med en *. Hvis der mangler oplysninger om indikatoren for den givne branche, er det markeret med et „n.a.“ Nye Brancher på listen er markeret med (ny), derudover er de(n) indikator(er) som udpeger branchen i forhold til sidste år markere med „_“.

En høj koncentration i en branche betyder, at den er karakteriseret ved få store virksomheder. Risikoen for ulovligt samarbejde er dermed større, da virksomhederne lettere kan holde øje med hinanden. For at tage højde for konkurrence fra udlandet opgøres også den importkorrigerede koncentration, jf. bilagsfigur 2.1, som generelt har været faldende de sidste 10 år.

Bilagsfigur 2.1: Importkorrigeret koncentration på sektorniveau

Note: Der er et databrud med 2001 som overlappende år. Kilde: Specialkørsler fra Danmarks Statistik og egne beregninger.

Mobiliteten måler hvor mange markedsandele, der er skiftet mellem virksomhederne i en branche fra år til år. En høj mobilitet tyder på skarp konkurrence, fordi virksomhederne har taget markedsandele fra hinanden. Man skal dog være opmærksom på, at mobilitetsmålet ikke tager hensyn til import. Den er således ikke en entydig indikator.

Bilagsfigur 2.2: Mobilitet på sektorniveau

Note: Pga. databrud mangler der data for 2000, og tallene for 2001 og 2002 er ikke sammenlignelige.
Kilde: Specialkørsler fra Danmarks Statistik og egne beregninger.

Lønpræmier viser, om medarbejderne i en branche får en højere løn end i andre brancher, efter at der er taget hensyn til lønforskelle, som kan forklares ved køn, uddannelse, alder, bopæl og familiemæssige forhold. Hvis den gennemsnitlige lønpræmie i en branche er høj, betyder det, at virksomhederne har råd til at lønne medarbejderne højere end virksomhederne i andre brancher. Det kan bl.a. være tilfældet, hvis priserne er høje på grund af en svag konkurrence. Lønninger kan dog også blive påvirket af andre forhold.

Bilagstabel 2.2: De 10 brancher med den højeste lønpræmie

Kilde: Specialkørsler fra Danmarks Statistik.

Bilagstabel 2.3: Pointgivning af infrastrukturer

Bilagstabel 2.4: Kommentarer til infrastrukturernes pointgivning

Klik her for at se Bilagstabel 2.4

Fodnoter

1 Vækstredegørelse 03, december 2003.

2 I lighed med de tidligere konkurrenceredegørelser vurderes det, at en del af prisforskellen i forhold til udlandet kan henføres til lønforhold, men der er en betydelig usikkerhed om, hvor meget det præcis drejer sig om.

3 OECD's reguleringsmål er baseret på OECD International Regulation Database, som blev oprettet i 1999. Databasen og tilhørende dokumentation kan ses på OECD's hjemmeside http://www.oecd.org/.

4 Tallene er fremkommet ved en sammenligning af udbud mellem OECD-lande. To indikatorer er benyttet: antal udbud pr. mia. $ brugt til offentligt konsum og antal udbud pr. mia. $ i BNP. Hver indikator er udregnet indenfor fire områder (bygge og anlæg, indkøb af varer, indkøb af tjenester, indkøb af blandet varer og tjenester). Hver enkelt af de i alt 8 indikatorer (for hvert land) er derefter blevet indekseret. Indeks 100 er givet til det land med højeste værdi i kategorien og 0 til det land med laveste værdi. De resterende lande har derefter fået en værdi mellem 0 og 100 ud fra en lineær skala. Udbudsraten er derefter udregnet som et gennemsnit af de 8 forskellige indeks. For at få et samlet indeks på 100 for udbudsrate skal et land derfor have højeste værdi i alle 8 kategorier.

5 Analysen kan findes i Konkurrencestyrelsens og Forbrugerstyrelsens publikation „Velfungerende markeder – til fremme af vækst og velfærd“, 2002.

6 Handelspotentialet viser, hvor stor den faktiske danske udenrigshandel er i procent af en beregnet forventet udenrigshandel. Handelspotentialet er gennemsnittet af eksport- og importpotentialet. Analysen tager udgangspunkt i, at forskellige lande har forskellige karakteristika betinget af bl.a. geografi, befolkningstal og velstand. Ved hjælp af en økonomisk model kan det beregnes, hvor meget et land potentielt set kan handle med andre lande. Analysen er foretaget af Økonomi- og Erhvervsministeriet i Vækst gennem globalisering, oktober 2003.

7 EU14 er de 15 tidligere EU-lande eksl. Luxembourg.

8 FDI-kvoten beregnes som gennemsnittet af ind- og udgående direkte udenlandske investeringer i pct. af BNP. FDI er investeringer, hvor en virksomhed enten erhverver minimum 10 pct. af en virksomhed i et andet land eller etablerer sig fra bunden af i et andet land med en ejerandel på minimum 10 pct.

9 Se bl.a. Jacques Pelkmans, „Making EU network markets competitive“, Oxford review of economic Policy, Vol. 17, no. 3, og OECD, „Restructuring public utilities for Competition“. Begge artikler har givet inspiration til Konkurrencestyrelsens analyse.

10 Se fx bemærkningerne til Elforsyningsloven om Energitilsynet.

11 OECD Economic Studies No. 32, 2001/1, „The implementation and the effects of regulatory reform: past experience and current issues“.

12 OECD: „Restructuring public utilities for Competition“, 2001.

13 Pelkmans, „Making EU network markets competitive“.

Version 1.0 Juni 2004 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering