Konkurrenceredegørelse 2004 - KAPITEL 14 Statsstøtte i 2003

Forside - Indhold - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2004"

KAPITEL 14
Statsstøtte i 2003

14.1 INDLEDNING

Fri og fair konkurrence mellem lande handler bl.a. om mindre og mere effektiv statsstøtte. Regeringen har derfor gennem de seneste år arbejdet målrettet for at holde alle medlemslande i EU fast på at give mindre og bedre statsstøtte. Målet er, at statsstøtten fremover skal afbalanceres til at blive mere effektiv og mindst muligt konkurrenceforvridende.

14.2 STATSSTØTTEN I DANMARK OG I EU

Den danske regering har en politik på statsstøtteområdet om, at støtten skal reduceres og omfordeles i retning af horisontale mål, det der i EU kaldes „god“ støtte, dvs. støtte til fx forskning og udvikling, miljø og beskæftigelse.

Fra dansk side arbejdes der generelt på, at statsstøtten i EU reduceres, og at gennemsigtigheden på området øges. Der arbejdes samtidig på, at den støtte, som gives, afbalanceres til at blive mere effektiv og mindst mulig konkurrenceforvridende, og at støtten er af horisontal karakter i stil med den danske støtte. Statsstøtte bør på den ene side fremme de ønskede mål, og på den anden side bør de negative virkninger i form af konkurrenceforvridning og/eller spild af offentlige ressourcer undgås.

På baggrund af indberetninger fra de enkelte ministerier har Konkurrencestyrelsen opgjort den danske støtte i forhold til procent af BNP. Opgørelsen viser, at den indberettede støtte til Scoreboard'et på statsstøtteområdet faldt i perioden 2000–2002, jf. tabel 14.1.

Tabel 14.1: Statsstøtteniveauet i Danmark

Note 1: Der er ikke medregnet støtte til landbrug, fiskeri og transport.
Kilde: Konkurrencestyrelsens egne beregninger april 2004.

Det ses af tabellen, at hovedparten af støtten kan tilskrives energi, miljø, beskæftigelse samt uddannelse. Der ses en svag faldende tendens i det opgjorte støtteniveau i perioden 2000 til 2002. Når effekten af regeringens beskæringer i en række danske støtteordninger indtræder, må det alt andet lige forventes, at denne faldende tendens forstærkes.

Kommissionen offentliggør årlige oversigter – Scoreboard – over statsstøtten i EU, der er baseret på dataindberetninger fra de respektive medlemslande. Muligheden for at drage entydige konklusioner på baggrund af Scoreboardet afhænger imidlertid af, at der foreligger et fyldestgørende og retvisende statistisk datamateriale. Det må imidlertid konstateres, at et sådant datamateriale endnu ikke er til stede.

På et erfaringsudvekslingsseminar for medlemslandene i Holland i sommeren 2003 udtrykte flere lande, at der var en række usikkerheder i forhold til indholdet af deres indberetninger. En række lande var eksempelvis ikke klar over, om de indberettede budgettal eller tal for den faktisk udbetalte støtte. Ligeledes var der klare forskelle i, hvordan landene håndterede indberetningen af skatterelateret støtte. Der var også forskelle i landenes notifikationspolitik. Hvis der i Danmark er tvivl om, hvorvidt en ordning indeholder støtte eller ej, vælges den sikre vej, dvs. at ordningen anmeldes til Kommissionen. På eksempelvis beskæftigelses- og energiområdet har Danmark anmeldt en række ordninger til Kommission. Sådanne ordninger findes også i en række andre lande, men støttetal for disse figurerer ikke i Kommissionens oversigter.

Når Kommissionen offentliggør deres årlige oversigter, er det bagvedliggende datamateriale – de såkaldte „rådata“ – ikke offentligt tilgængelige. Hvis der var adgang til disse „rådata“, dvs. data om fx den samlede støtte under hver af de godkendte støtteordninger, ville sammenligningsgrundlaget være mere reelt.

Manglen på retvisende statistisk materiale er også årsag til, at Danmark fremstår i et forkert lys i forhold til andre medlemslande, når Kommissionen sammenligner støtteniveauet tværs af landegrænserne.

Et retvisende statistisk materiale er en afgørende forudsætning for, at der kan ske en mere systematisk overvågning af støtteniveauet, og dermed for at der kan træffes de nødvendige politiske beslutninger om, hvordan man skal prioritere statens penge gennem en evt. beskæring eller omlægning af statsstøtten.

Ud fra et analytisk synspunkt er det ønskeligt, at der kommer bedre oplysninger om, hvad støttens formål er, og til hvilke brancher støtten bliver ydet. Desto mere detaljerede disse oplysninger er, desto mere præcise analyser vil der kunne gennemføres af både støtteniveauet og støttens effekt på konkurrence og effektivitet.

Der er således en række vægtige grunde til, at Danmark har en væsentlig interesse i, at det statistiske grundlag og gennemsigtigheden forbedres på EU-plan.

Kommissionen offentliggjorde i april 2004 forårsudgaven af Scoreboardet for statsstøtte.¹ Scoreboardet indeholder kun støttetal til og med 2002. Oversigten tager dermed endnu ikke højde for de beskæringer i støtten, som regeringen har foretaget de sidste par år.

Scoreboardet viser, at medlemsstaterne bruger stadigt mindre statsstøtte i forhold til BNP, og at statsstøtten i stigende grad gives til horisontale formål.

Tabel 14.2: Kommissionens Scoreboard 2002

Note 1: Total støtte i 2002 i pct. af BNP fratrukket landbrug, fiskeri og transport.
Note 2: Horisontal støtte i 2002 i pct.af BNP fratrukket landbrug, fiskeri og transport.
Kilde: Kommissionens Scoreboard 2004.

Ifølge Kommissionens Scoreboard, jf. tabel 14.2, udgjorde den gennemsnitlige statsstøtte i EU i 2002 0,39 pct. af BNP. Til sammenligning udgjorde den danske statsstøtte ifølge Kommissionens opgørelser 0,72 pct. af BNP i 2002.

Men Danmarks støtte er såkaldt „god“ støtte, mens de fleste andre EU-lande bruger en større eller mindre del af støtten til at holde liv i virksomheder, der ellers ville bukke under for konkurrencen.

Den horisontale „gode“ støtte består derimod af støtte, der gives på lige vilkår til alle virksomheder, der lever op til objektive kriterier, fx yder en indsats for miljøet eller for forskning og udvikling. Selvom det danske støtteniveau måtte være lidt højere end i andre lande, så er de konkurrenceforvridende virkninger af støtten langt mindre, end hvis der gives støtte til enkeltvirksomheder som fx i Frankrig.

14.3 MINDRE OG BEDRE STØTTE

Under det danske EU-formandskab i efteråret 2002 blev det understreget, at medlemslandene fortsat skal arbejde på at nedbringe og omlægge den mest forvridende statsstøtte. Medlemslandene blev opfordret til at beskrive, hvad de havde gjort for at leve op til disse målsætninger.

Hovedparten af landene sendte i løbet af foråret og sommeren 2003 deres bidrag til EU-kommissionen. Medlemslandenes bidrag er samlet i Kommissionens Scoreboard fra efteråret 2003.²

I Scoreboardet og på Rådsmødet (Konkurrenceevne) den 27. november 2003 fremhævede Kommissionen blandt andet den danske regerings initiativer som eksempler på „good practice“:

„A number of Member States cite recent efforts to streamline and rationalise their business support schemes with a view to both reducing aid levels and increasing the effectiveness of the aid schemes. For example [….] – Denmark has carried out a series of economic analyses of both existing and potential new state aid schemes. By drawing attention to both the positive and negative sides of state aid it hopes that this will lead to better state aid scheme. and that state aid should in the future secure the largest possible effect for taxpayers money and with the smallest possible distortionary effects on competition. As well as distortion of competition, other negative effects identified by Denmark include excessive profits, excessive wages, low productivity, outdated industrial structure, direct costs, administrative costs and distortionary taxes“.

„Examples of good practice include a Danish government initiative whereby the total amount of aid to companies was cut by 10% in 2003“.

I det danske bidrag nævnes en række økonomiske analyser af danske statsstøtteordninger indenfor energi-, værfts- og transportområdet. Desuden fremhæves, at den danske erhvervspolitiske strategi drejer sig om at forbedre virksomhedernes ramme- og vækstbetingelser frem for at give direkte virksomhedsstøtte. Dette understreges af, at regeringen med finansloven for 2003 reducerede den virksomhedsrettede støtte med over 10 procent.³

14.4 NYE REGLER I 2003

Kommissionen lægger fortsat stor vægt på at skabe en mere gennemsigtig og effektiv statsstøttepolitik. Dette sker bl.a. ved at lægge retningslinjer for, hvordan forskellige former for statsstøtte skal vurderes.

Forsknings- & udviklingsstøtte til små og mellemstore virksomheder⁴
Støtte til forskning & udvikling (F&U) har indtil nu udelukkende været reguleret af Kommissionens rammebestemmelser. Kommissionen har imidlertid valgt at udvide den eksisterende gruppefritagelse for støtte til små og mellemstore virksomheder. Gruppefritagelsen omfatter nu også F&U-støtte til disse virksomheder. Dette skal skabe bedre muligheder for F&U i Europa. Fordelen ved at udvide gruppefritagelsen er, at F&U-støtte, der falder ind under forordningen, fremover kan gives, uden at Kommissionen på forhånd skal godkende den.

Landbrugsstøtte til små og mellemstore virksomheder⁵
På landbrugsområdet har Kommissionen vedtaget en helt ny gruppefritagelse. Formålet med gruppefritagelsen er at skabe bedre muligheder for støtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion, forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. Forordningen gør det muligt at give visse former for landbrugsstøtte, uden at Kommissionen på forhånd skal have godkendt støtten. Dette betyder, at medlemslandene kan sætte støtteordninger hurtigere i kraft.

Ny definition af små og mellemstore virksomheder⁶
Kommissionen har ændret definitionen af små og mellemstore virksomheder (SMV). For SMV er omsætningsgrænserne blevet hævet en smule. Der indføres en definition af mikrovirksomheder, der er mindre end SMV. Ved mikrovirksomhed forstås fremover en virksomhed, der har mindre end 10 ansatte, og hvis årlige omsætning eller årlige balance ikke overstiger 2 millioner €. Der er dog endnu ikke udformet EU-regler, der er specielt rettet mod mikrovirksomheder.

Klageformular over ulovlig statsstøtte⁷
Kommissionen modtager et stigende antal klager over statsstøtte. Mange klager er ofte formuleret ret generelt. Kommissionen har ofte svært ved at vurdere, hvor alvorlig en klage er. Klageformularen indeholder de oplysninger, som Kommissionen skal have, for at den kan behandle en klage hurtigt og effektivt. Klageformularen er dermed en gevinst for både klager og Kommission. Man kan finde formularen på Konkurrencestyrelsens hjemmeside⁸.

Renteberegning ved tilbagebetaling af støtte⁹
Formålet med at tilbagebetale ulovlig modtaget støtte er at genskabe konkurrencesituationen fra før den ulovlige støtte blev givet. Det har hidtil været uklart, om tilbagebetalingsrenten skal beregnes som simpel rente eller som rentes rente. Kommissionen understreger i meddelelsen, at den fremover vil bruge rentes rente. Dette skal sikre, at de finansielle fordele, som en virksomhed har fået, bliver fuldstændig neutraliseret.

Tavshedspligt i statsstøttebeslutninger¹⁰
Statsstøttesager berører ofte følsomme virksomhedsoplysninger. Kommissionens nye meddelelse forklarer, hvilke typer af oplysninger, der kan omfattes af tavshedspligten, og hvilke procedurer der skal følges i disse sager. Udgangspunktet i meddelelsen er, at anmodninger om fortrolig behandling kun imødekommes, hvis det er strengt nødvendigt at beskytte forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger, der har krav på samme beskyttelse.

14.5 KOMMENDE ÆNDRINGER AF STATSSTØTTEREGLERNE

I takt med udvidelsen af EU er der behov for at modernisere og forenkle statsstøttereglerne. Kommissionens reform af området sker via en bred vifte af tiltag. En række af de ideer, som Kommissionen arbejder på, omtales nedenfor. Det understreges, at der er tale om forslag, dvs. deres endelige form er endnu ikke fuldstændig lagt fast.

Implementeringsforordning
Kommissionen har lavet et forslag til en implementeringsforordning. Forordningen indeholder en række nye krav til indholdet af anmeldelser, årsrapporter, tidsfrister, rentefastsættelse. I denne sammenhæng skal forslaget til nye anmeldelsesskemaer især nævnes. Disse skemaer vil være væsentligt mere detaljerede end de nuværende. Tanken er, at Kommissionen fra starten kan få alle relevante oplysninger. Dette vil være en fordel for medlemslandene, da medlemslandene i langt højere grad kan undgå, at Kommissionen beder om uddybende bemærkninger i en sag. Forordningen er på denne måde et centralt element i Kommissionens arbejde med at forenkle, præcisere og modernisere statsstøttereglerne og -procedurerne. Fra dansk side støtter man dette forslag.

Rammebestemmelser for rednings- og omstruktureringsstøtte Støtte til redning og omstrukturering er potentielt en af de mest konkurrenceforvridende former for statsstøtte. Kommissionen anser lukning af ineffektive virksomheder som et normalt markedsfænomen. Det bør ikke være reglen, at staten redder en virksomhed i vanskeligheder. Kommissionen mener, at der har været en række problemer i praksis med sondringen mellem rednings- og omstruktureringsstøtte. Virksomheder med økonomiske problemer kan have et behov for at træffe hastende strukturelle foranstaltninger, der kan forhindre eller begrænse, at dens økonomiske situation forværres allerede i redningsfasen. De nuværende rammebestemmelser rummer ikke den mulighed. Kommission vil derfor introducere et nyt begreb – „krisestøtte“ – der vil gøre det muligt at give støtte i selve redningsfasen.

Det vurderes samlet set, at Kommissionens nye forslag betyder en stramning af reglerne. Konsekvensen er, at krise- og omstruktureringsstøtte alene kan godkendes i velbegrundede tilfælde. Det er i Danmarks interesse, at en sådan støtte begrænses til et minimum. Danmark støtter på den baggrund Kommissionens forslag.

Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
Kommissionen har udsendt udkast til regler for, hvordan statsstøttereglerne skal anvendes på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desværre er forslagene ikke helt klare, men der er tale om regler, der kan få betydning for store dele af de offentlige aktiviteter.

Kommissionen har i lyset af Altmark-dommen fra 24. juli 2003, jf. afsnit 14.7, lavet et udkast til 3 tekster, der har til hensigt at imødekomme medlemslandenes og virksomhedernes krav til større retssikkerhed i forbindelse med kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

Ud over at økonomiske tjenesteydelser skal afgrænses i forhold til ikkeøkonomiske tjenesteydelser, skal begrebet ligeledes afgrænses i forhold til almindelige tjenesteydelser. Kompensationer til almindelige tjenesteydelser er statsstøtte i traktatens forstand og skal altid anmeldes til Kommissionen for at være lovlig. Der er gråzoneområder mellem de 3 kategorier, særligt mellem ikke-økonomiske og økonomiske tjenesteydelser. Forholdet kan illustreres som følgende:

Boks 14.1: Anmeldelsespligtige tjenesteydelser

Den første tekst er et forslag til Kommissionens beslutning på grundlag af art. 86, stk. 3. I teksten præciseres det på hvilke betingelser, kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der udgør statsstøtte, er forenelige med traktaten. Kompensationer, der opfylder betingelserne i forslaget, er fritaget for den forudgående anmeldelsespligt i statsstøttereglerne. Betingelserne for fritagelse er, at både støtten og omsætningen i den relevante virksomhed skal være mindre end en endnu ikke fastsat tærskelværdi. Derudover er hospitalsydelser og sociale boliger generelt undtaget. Ligeledes er transportområdet i hovedreglen undtaget.

Den anden tekst er et forslag til fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste gældende for kompensationer, der ikke falder ind under anvendelsesområdet for ovennævnte beslutning.

Den tredje tekst er et forslag til ændring af Kommissionens gennemsigtighedsdirektiv¹¹. Direktivet kræver for øjeblikket kun, at der føres særskilte regnskaber, når de virksomheder, som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af general økonomisk interesse, modtager statsstøtte. I Altmark-dommen har EF-Domstolen imidlertid præciseret, at kompensation for udførelse af offentlige tjenester under visse betingelser ikke udgør statsstøtte. Kommissionen foreslår, at formuleringen af direktivet bringes i overensstemmelse med Altmark-dommen. Det er nemlig kun ved hjælp af et særskilt regnskab, at det vil være muligt at identificere de udgifter, der er forbundet med tjenesteydelser af generel økonomisk interesse og beregne kompensationens nøjagtige beløb.

Kommissionens forslag skaber ikke umiddelbart den ønskede afklaring af området for tjenesteydelser. Forslagene definerer ikke, hvad der skal forstås ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor vanskeligt at vurdere betydningen af forslagene. Det vurderes dog for det første, at der er en risiko for, at Kommissionen bliver stærkt belastet af anmeldelser af statsstøtte, som Kommissionen vil godkende ifølge forslagene. En konsekvens af de nye regler kan være, at der lægges op til en mere omfattende regulering af medlemslandenes offentlige aktiviteter end i dag, hvilket kan udgøre et problem for flere medlemslande.

Endelig har Kommissionen meldt ud, at forslagene skal ses i sammenhæng med den regulering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på fællesskabsplan, som Kommissionen i øvrigt overvejer at indføre, jf. diskussionen i den såkaldte grønbog¹². Der foreligger dog ikke konkrete oplysninger om, hvordan Kommissionen ser denne sammenhæng.

Det forventes, at der vil være en forholdsvis omfattende drøftelse af Kommissionens forslag i løbet af 2004.

Fiskeristøtte til små og mellemstore virksomheder
I stil med den nye gruppefritagelse på landbrugsområdet er Kommissionen ved at forberede en gruppefritagelse på fiskeriområdet. Det skal være muligt at give statsstøtte, uden at støtten først skal anmeldes til og godkendes af Kommissionen. Ifølge forslaget vil der kunne gives støtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion, forarbejdning og afsætning af fiskeriprodukter. Danmark støtter ikke forslaget, da man fra dansk side frygter, at en gruppefritagelse vil føre til mere statsstøtte.

De minimis støtte til landbrug og fiskeri
Kommissionen har analyseret deres erfaringer med de EU-finansierede støtteordninger samt rammebestemmelserne og retningslinierne for statsstøtte i henholdsvis landbrugs- og fiskerisektoren. På baggrund af disse erfaringer fastslår Kommissionen, at meget små statsstøttebeløb i disse sektorer ikke vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og/eller fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene.

Kommissionen har derfor fremsat et forslag til en de minimis forordning. Denne forordning skal kun gælde for landbrugs- og fiskeriområdet. Forslaget ligner dog den generelle de minimis forordning, der gælder for andre sektorer. Der er imidlertid en række forskelle. For det første er der lagt op til, at støttebeløb til en virksomhed maksimalt må udgøre 3.000 € over en treårig periode. For det andet er der fastsat et loft for den samlede støtte over en treårig periode, der kan ydes til alle virksomheder i sektoren. Dette loft svarer til 0,3 pct. af værdien af landbrugs- eller fiskeriproduktion i år 2001.

Danmark støtter ikke forslaget, da man finder, at der ikke bør være mulighed for at yde mere statsstøtte inden for landbrugs- og fiskerisektoren på grund af den fælles landbrugs- og fiskeripolitik, herunder de særlige regler. Man er fra dansk side også bekymret for, om de minimis støtten vil blive givet som driftsstøtte.

Mærkbarhedstest
Statsstøtte skal opfylde en række betingelser, før den falder ind under EU's statsstøtteregler. En af disse betingelser er, at støtten skal forvride eller true med at forvride konkurrencen og påvirke samhandlen. Samhandelskriteriet er efter EF-Domstolens praksis let opfyldt. Der findes ikke en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder samhandelen mellem medlemsstater ikke vil blive påvirket.

For at forenkle og strømline støttereglerne på dette området, har Kommissionen lavet to nye forslag til rammebestemmelser. Det er tanken, at disse rammebestemmelser kan benyttes til at vurdere, hvilke støtteordninger, der sandsynligvis ikke har nogen effekt på konkurrencen, og derfor skal følge forenklede anmeldelses- og godkendelseprocedurer.

Den ene rammebestemmelse introducerer begrebet „limited effects on intracommunity trade“ (LET), dvs. støtte med begrænset samhandelsvirkning. Formålet er at lave en mere enkel ramme for vurderingen af statsstøtte, der må forventes kun at have begrænset virkning på samhandelen. LET-støtte vil af den grund kunne underkastes en mere enkel godkendelsesprocedure.

Den anden rammebestemmelse introducerer begrebet „limited amounts of state aid“ (LASA). Med LASA præsenteres en ny kategori af støtte. Størrelsen af støtten overstiger de minimis støtte, men den vil under visse omstændigheder alligevel have en så lille størrelse, at den ikke vil kunne påvirke samhandelen. Kommissionen understreger, at LASA-støtte stadigvæk er støtte i traktatens forstand, og at denne type støtte derfor skal anmeldes til Kommissionen efter en forenklet procedure. Kriteriet for LASA-støtte er i Kommissionens udkast, at støtten pr. virksomhed maksimalt kan udgøre 1 mio. € i løbet af 3 år.

Danmark er af flere grunde positiv overfor Kommissionens forslag. For det første må det antages, at både LASA og LET vil få relativ stor betydning i Danmark. I Danmark gives hovedparten af støtten som horisontal støtte, og støttebeløbene er som udgangspunkt ikke er særligt store. Danmark vil derfor kunne drage fordel af de forenklede anmeldelses- og godkendelseprocedurer, som de to forslag lægger op til. For det andet stiller rammebestemmelser bl.a. en række skrappe krav om gennemsigtighed og kontrol. For det tredje er det hensigtsmæssigt, at Kommissionen vil kunne fokusere ressourcerne på de større sager, der vil kunne medføre betydelige konkurrencefordrejninger.

14.6 TEMA – GODKENDELSE AF STØTTE EFTER ART. 88, STK. 2, 3. AFSNIT

Efter EF-traktatens art. 88, stk. 2, 3. afsnit kan Rådet på begæring af en medlemsstat med enstemmighed beslutte, at en ydet eller planlagt støtte skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet. I praksis betyder det, at Rådet får kompetence til at godkende støtten. Rådet har en videre dispensationsbeføjelse end Kommissionen, men kan kun træffe beslutning efter art. 88, stk. 2, 3. afsnit, hvis ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan beslutning.

Rådet vil typisk blive bedt om at godkende en ny eller hidtil ulovlig ydet støtte, at forlænge en støtte eller at imødekomme et ønske om at undlade at kræve en ulovlig udbetalt støtte tilbagebetalt.

På trods af en vis bevågenhed om sagerne findes der ingen officielle oversigter over Rådets praksis. For at bidrage til øget gennemsigtighed på området har Konkurrencestyrelsen i samarbejde med en række ministerier udarbejdet en liste over de 41 sager, der er afgjort siden 1967, jf. tabel 14.3.

Tabel 14.3: Sager afgjort efter art. 88, stk. 2, 3. afsnit siden 1967

Anm.: Det bemærkes, at listen indeholder en række tomme felter. Dette skyldes manglende og/eller ikke tilgængelige informationer.

Bestemmelsen er især blevet brugt indenfor landbrugsområdet. Der er imidlertid en tendens til, at medlemslandene også gør brug af bestemmelsen på andre områder. Dette er med til at underminere Kommissionens centrale kompetence på statsstøtteområdet og dens muligheder for at føre en målrettet og effektiv statsstøttekontrol. Både Danmark og en andre række medlemslande er bekymrede over denne tendens. Kommissionen deler denne bekymring, da det er med til at svække dens statsstøttekontrol.

Der verserer for øjeblikket en sag for EF-Domstolen, hvor kompetenceforholdet mellem Kommissionen og Rådet bliver behandlet.

Sagen vedrører støtte til portugisiske svineavlere, jf. Rådets beslutning 2002/114. Portugal gav i 1994 og 1999 støtte til svineavlere. Støtten ydet i 1994 var ikke anmeldt til Kommissionen. Støtten ydet i 1999 blev anmeldt til Kommissionen, men blev ydet før Kommissionen godkendte støtten. Kommissionen vurderede efterfølgende, at hovedparten af støtten ydet i 1994 og 1999 var ulovlig og skulle tilbagebetales. For at undgå, at svineavlerne skulle betale støtten tilbage, fik Portugal herefter Rådet til at godkende en støtte til svineavlerne, der svarede til de beløb, som Kommissionen krævede tilbagebetalt. Rådets godkendelse betød således, at svineavlerne reelt kunne beholde den støtte, som Kommissionen havde fundet ulovlig. Kommission indbragte herefter Rådet for EF-Domstolen med påstand om, at Rådet havde overskredet sin kompetence, og Rådets beslutning 2002/114 skulle annulleres. Generaladvokat Jacob afgav i slutningen af 2003 udtalelse i sagen.¹³ Generaladvokaten lægger i sin udtalelse op til, at Rådets beslutning bør annulleres, idet formålet og effekten af støtten er at holde de begunstigede støttemodtagere skadesløse i forbindelse med deres tilbagebetaling af den ulovlige støtte.

Det er første gang, at Domstolen behandler en sådan sag om kompetenceforholdet mellem Kommissionen og Rådet på statsstøtteområdet. Vælger Domstolen at følge generaladvokatens indstilling, vil Rådets råderum for at godkende statsstøtte bliver indsnævret. Danmark er positiv overfor en sådan tilgang, da det kan bidrage til at begrænse brugen af art. 88, stk. 2, 3. afsnit. Der falder formentlig dom i sagen i løbet af 2004.

14.7 RETSPRAKSIS

Konkurrencestyrelsen kan ikke træffe afgørelser om statsstøtte, der falder ind under EU's statsstøtteregler. Det er Kommissionen, og i sidste instans EFDomstolen, der endeligt afgør, om en given ordning udgør statsstøtte, og om den kan godkendes. Nedenfor gennemgås en række principielle domme.

Tjenesteydelser af general økonomisk interesse

Kommissionen har hidtil ment, at kompensationer, som en stat yder til virksomheder, der leverer en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke udgør støtte. Kompensationerne modsvarer udelukkende omkostningerne ved at opfylde forpligtelsen til at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

Retten i Første Instans fastslog i sin dom i sagen om FFSA¹⁴ februar 1997 og om det portugisiske tv¹⁵, at sådanne kompensationer udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, selv om beløbet ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at udføre opgaven af almindelig økonomisk interesse (forudsat at de øvrige betingelser i artikel 87, stk. 1, er opfyldt).

EF-Domstolen fastslog derimod i 2001 i Ferring-sagen¹⁶, at kompensationer ydet af medlemslandene, og som ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for driften af en tjenesteydelse af general økonomisk interesse, ikke udgør statsstøtte. EF-Domstolen understregede ligeledes, at et støttebeløb, der overstiger det, der er nødvendigt for at varetage offentlige tjenester, kan udgøre statsstøtte, og ikke er tilladt efter traktatens artikel 86.

Retspraksis på området har således været præget af en vis grad af uklarhed. EF-Domstolens afgørelse i den længe ventede Altmark sag kaster yderligere lys over, hvordan det retligt forholder sig med kompensationer for levering af offentlige tjenester i forhold til statsstøttereglerne.

Altmark-sagen¹⁷
Den tyske kommune Landkreis Stendal gav i 1990 tilladelse til rutebildrift til virksomheden Altmark Trans. Kommunen gav sammen med tilladelsen et offentligt tilskud til busdriften. I 1994 ansøgte et konkurrerende firma om samme tilladelse. Kommunen valgte igen at give tilladelsen til Altmark Trans. Konkurrenten anlagde derefter sag ved de tyske domstole og gjorde gældende, at Altmark Trans ikke var en økonomisk sund virksomhed, da den ikke ville have kunnet overleve uden de offentlige tilskud, og at tilladelserne derfor var ulovlige. Den tyske domstol bad EF-Domstolen om en udtalelse om dette spørgsmål.

Domstolen udtalte, at en økonomisk kompensation, der udelukkende er en betaling for forpligtelser til offentlig tjeneste, der er pålagt af medlemsstaterne, ikke udgør statsstøtte. Det er dog et krav, at fire betingelser skal være opfyldt.

• For det første skal virksomheden faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
• For det andet skal de kriterier, der vil være grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
• For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
• For det fjerde skal kompensationens størrelse, når udvælgelsen sker uden for rammerne af et udbud, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitlig transportvirksomhed måtte bære (under hensyntagen til indtægterne og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af virksomhedens forpligtelser).

Det er således kun, hvis samtlige fire betingelser er opfyldt, at det kan antages, at en virksomhed reelt ikke får en økonomisk fordel, der vil sætte virksomheden i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til konkurrerende virksomheder. Når dette er tilfældet, er der ikke tale om statsstøtte i EF-traktatens forstand. I forlængelse heraf bemærkes, at hvis statens køb af en ydelse imidlertid sker i overensstemmelse med udbudsreglerne, dvs. efter ikkediskriminerende, objektive og gennemsigtige vilkår og er åben for alle, er udgangspunktet, at der ikke foreligger statsstøtte.

Domstolens afgørelse i Altmark-sagen er efterfølgende blevet lagt til grund i en række andre sager¹⁸. Den italienske Enirisorse-sag og den danske Combussag gennemgås nedenfor.

Enirisorse-sagen¹⁹
I de italienske havne findes offentlig virksomheder (azienda), der sælger lastnings- og opbevaringsydelser til private virksomheder. Private skibslastningsvirksomheder er pålagt en havneskat. Denne skat opkræves uanset, om virksomheder har benyttet ydelser af azienda'en eller ej. Efter italiensk lovgivning tildeles 2/3 af denne havneskat azienda'erne. Den private virksomhed Enirisorse havde ikke brugt serviceydelserne fra azienda, men skulle alligevel betale havneskatten. Enirisorse gjorde gældende, at havneskatten var i strid med statsstøttereglerne. Domstolen brugte de fire kriterier fra Almark-dommen, og kom frem til at tre af disse ikke var opfyldt. Domstolen fandt derfor, at azienda'ens andel af havneskatten udgjorde statsstøtte.

Combus-sagen²⁰
Brancheorganisationen Danske Busvognmænd havde anlagt sag ved Retten i Første Instans for annullation af Kommissionens godkendelse af statsstøtte til det statslige danske busselskab Combus.²¹ Kommissionen besluttede i 2001 at godkende støtten med den begrundelse, at den opfyldte betingelserne for at yde rednings- og omstruktureringsstøtte. Endvidere henviste Kommissionen til, at en del af støtten kunne anses for at udgøre kompensation for en offentlig tjenesteydelse og derfor forenelig med EF-traktaten.

Den ene problemstilling i sagen gik på, om støtten til dækning af Combus' fremtidige underskud var kompensation for offentlig tjenesteydelse. Danske Busvognmænd gjorde gældende, at der var tale om en almindelig transportopgave på baggrund af en obligationsretlige aftale på markedsvilkår. Kommissionen mente derimod, at Combus udførte en offentlig tjenesteydelse, og at støtten var vederlag for denne ydelse. Retten udtalte, at Combus ikke udførte en offentlig tjenesteydelse. Combus påtog sig derimod disse transportforpligtelser frivilligt efter at have fået kontrakterne efter udbud. Combus var altså ikke berettiget til en kompensation ud over det fastsatte vederlag. Kommissionen anførte, at udbetalingen af støtte opfyldte Altmark-kriterierne og derfor heller ikke kunne anses for statsstøtte efter art. 87, stk. 1. Hertil udtalte Retten, at Altmarkt-kriterierne ikke var opfyldt. Combus blev ikke på forhånd pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste. Ligeledes var grundlaget for beregningen af den omtvistede kompensation ikke fastlagt på forhånd og objektiv og gennemsigtig, som Altmark kræver. Retten fandt, at Kommissionens godkendelse af støtten til dækning af Combus' fremtidige underskud var baseret på en fejlagtig fortolkning af begrebet offentlig tjenesteydelse i forordning nr. 1161/69. Kommissionens godkendelse af dette støttebeløb blev derfor annulleret.

For så vidt angår støtten til dækning af Combus' tidligere underskud fandt Retten, at denne omstruktureringsstøtte ikke levede op til kravene om, at der skulle foreligge en omstruktureringsplan. Også på dette punkt annullerede Retten Kommissionens godkendelse af støtten.

Markedsøkonomiske investors princip

Ved vurderingen af om en konkret investering udgør statsstøtte anvendes i praksis det såkaldte markedsøkonomiske investors princip. Ifølge princippet må det undersøges, om en fornuftig privat markedsinvestor ville have foretaget en tilsvarende investering.

I Kommissionens og Domstolens hidtidige praksis er princippet især blevet brugt i sager, hvor der er blevet tilført kapital til tabsgivende virksomheder. WestLB-sagen peger på, at princippet også gælder i situationer, hvor virksomhederne er velfungerende. Chronopost-sagen illustrerer, hvilke krav der kan stilles til Kommissionens undersøgelse af, om princippet er overholdt.

WestLB-sagen²²
WestLB er en offentligretlig kreditinstitution i Tyskland. I 1992 blev en anden offentligretlig institution WfA slået sammen med WestLB. Den tyske bankforening klagede over, at WfA's formueoverdragelse til WestLB var sket i strid med det markedsøkonomiske investors princip og derfor udgjorde ulovlig statsstøtte. Kommissionen behandlede sagen og fandt, at der forelå ulovlig støtte, da der ikke var blevet ydet en tilstrækkelig godtgørelse – i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investors princip – for formueoverdragelsen.

Det interessante i sagen er, at Retten udtalte, at det markedsøkonomiske investors princip ikke er begrænset til virksomheder i vanskeligheder. Retten er dermed enig med Kommissionen i, at princippet også kan bruges til at vurdere investeringer i en rentabel virksomhed. Retten fandt dog, at Kommissionens beslutning var behæftet med væsentlige begrundelsesmangler og annullerede derfor beslutningen om, at der forelå ulovlig statsstøtte til fordel for WestLB.

Chronopost-sagen²³
La Poste er en offentlig monopolvirksomhed i den franske postsektor. Datterselskabet Chronopost udøver visse aktiviteter i fri konkurrence, navnlig forsendelse af kurerpost. En konkurrent (SFEI) til Chronopost klagede til Kommissionen med den begrundelse, at den logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste havde ydet Chronopost, indebar statsstøtte. SFEI mente, at Chronopost ikke havde betalt for La Poste's ydelser på sædvanlige markedsvilkår.

I midten af 1996 indledte Kommissionen procedure mod Frankrig vedrørende denne påståede støtte. Kommissionen fastslog, at La Poste havde ydet logistisk og forretningsmæssig bistand på normale markedsvilkår. Bistanden udgjorde derfor ikke statsstøtte.

Kommissionens beslutning blev appelleret. Retten i Første Instans fandt, at det ikke var nok, at Kommissionen bedømte de sædvanlige markedsbetingelser i forhold til tilgængelige objektive oplysninger, dvs. omkostninger som La Poste havde afholdt i forbindelse med bistanden til Chronopost. Kommissionen burde have efterprøvet, om La Postes modydelse kunne sammenlignes med den, der blev opkrævet af et privat finansieringsselskab eller en privat virksomhedskoncern på et ikke-monopoliseret område. Da Kommissionen ikke havde foretaget en sådan analyse, annullerede Retten Kommissionens beslutning.

Chronopost ankede afgørelsen til EF-Domstolen. Domstolen udtalte, at en virksomhed som La Poste befinder sig i en situation, der er væsentlig anderledes end den, som en privat virksomhed under normale markedsvilkår befinder sig i. Domstolen anførte, at det kan udelukkes, at Chronopost er tildelt statsstøtte. Dette er tilfældet, hvis det for det første kan godtgøres, at det krævede vederlag dækker alle de variable omkostninger, der følger af ydelsen og et passende tilskud til de faste omkostninger, der følger af anvendelsen af postnettet samt en passende egenkapitalforrentning, for så vidt som omkostningerne er knyttet til Chronopost konkurrencemæssige aktiviteter, og hvis der for det andet ikke er noget, der tyder på, at disse faktorer er undervurderet eller vilkårligt fastsat.

Domstolen konkluderede, at Retten havde begået en retslig fejl, da den fortolkede statsstøttereglerne således, at Kommissionen ikke kunne bedømme, om der forelå statsstøtte til Chronopost ved at henvise til de omkostninger, der var afholdt af La Poste. Domstolen hjemviste derfor sagen til fornyet behandling i Retten i Første Instans.

Fodnoter

1 Jf. COM(2004) 256 final.

2 Jf. COM(2003) 636 final.

3 Det bemærkes, at beskæringen omfatter både støtte omfattet af EF-traktatens regler og anden støtte.

4 Jf. Kommissionens pressemeddelelse af 19. december 2003, IP/03/1788. Forordningen er endnu ikke offentliggjort i EU-Tidende.

5 Jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 1/2004 af 23. december 2003 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion, forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter.

6 Jf. Kommissionens henstilling af 6. maj 2003, EUT 2003 L 124/26.

7 Jf. Kommissionens meddelelse af 16. maj 2003, EUT 2003 C116/3.

8 Se Konkurrencestyrelsens hjemmeside på http://www.ks.dk/.

9 Jf. Kommissionens meddelelse af 8. maj. 2003, EUT 2003 C 110/8.

10 Jf. Kommissionens meddelelse af 1 december 2003, EUT 2003 C 297/3.

11 Jf. direktiv 80/723/EØF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder.

12 Jf. Grønbog om forsyningspligtydelser af 21. maj 2003, KOM (2003) 270 endelig.

13 Jf. Generaladvokatens udtalelse af 11. december 2003 i sagen C-110/02.

14 Jf. FIR's dom af 27. februar 1997 i sag T-106/95. Stadfæstet af EF-Domstolen den 25. marts 1998 i sagen C-174/97 P1.

15 Jf. FIR's dom af 10. maj 2000 i sagen T-46/97.

16 Jf. EF-Domstolens dom af 22. november 2001 i sagen C-53/00.

17 Jf. EF-Domstolens dom af 24. juli 2003 i sagen C-280/00.

18 Se eksempelvis anvendelsen af Altmark kriterierne i Kommissionens beslutning af 1. oktober 2003 i sagen „N37 /2003 – BBC Digital Curriculum“. Se desuden Competition Policy Newsletter, nummer 1/2004, s. 17ff, hvor Kommissionen kommenterer dommen.

19 Jf. EF-Domstolens dom af 27. november 2003 i sagerne C-34/01 til C-38/01.

20 Jf. Retten i Første Instans dom af 16. marts 2004 i sagen T-157/01.

21 Jf. Kommissionens beslutning der er gennemgået i afsnit 14.4 i Konkurrenceredegørelsen fra 2002.

22 Jf. Retten i Første Instans dom af 6. marts 2003 i sagerne T-228/99 og T-233/99.

23 Jf. EF-Domstolens dom af 3. juli 2003 i sagerne C-83/01 og C-94/01.

Version 1.0 Juni 2004 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering