Forside - Indhold - Forrige/Næste "Konkurrenceredegørelse 2004" KAPITEL 1
Konkurrenceforholdene
1.1 STATUS
Konkurrenceforholdene i Danmark var også i 2003 genstand for stor opmærksomhed fra medier, virksomheder, organisationer, politikere og forbrugere.
For Konkurrencestyrelsen var året præget af forberedelserne til, at de nye EU-regler skulle træde i kraft 1. maj 2004. Styrelsen har deltaget i en række arbejdsgrupper, hvor de 25 nationale konkurrencemyndigheder og EUKommissionen har tilrettelagt de praktiske procedurer, som samarbejdet skal følge. Arbejdet har resulteret i en række vejledninger om de nye regler, som er blevet offentliggjort.
Reformen skaber et nyt samarbejde mellem myndighederne med fleksible regler for, hvem der skal behandle en konkurrencesag. Det nye er især fleksibiliteten. På andre forvaltningsområder i EU er der således faste kompetenceregler, der afgør arbejdsdelingen mellem landene og Kommissionen.
Systemet kan både blive en succes og sande til. Som alle, der har beskæftiget sig med bureaukratiske systemer, ved, forudsætter et godt samarbejde – især i fraværet af præcise regler for dette – tillid mellem parterne. Fælles målsætninger, fælles kultur og fælles kompetencer er også en klar fordel.
Er disse forudsætninger så tilvejebragt? Det er der faktisk en del tegn på, at de er. Der er også tegn på en øget accept af, hvad dette skift betyder for konkurrencemyndighedernes rolle. Det er fx ikke den italienske eller danske konkurrencemyndigheds rolle at sørge for, at italienske og danske virksomheder ikke bliver for hårdt behandlet i EU-systemet.
Dette er særdeles hensigtsmæssigt. Alle erfaringer siger nemlig, at det er en kortsigtet erhvervspolitik at beskytte nationale virksomheder mod international konkurrence. En sådan politik skader forbrugerne, fordi den medfører dyrere og dårligere varer og tjenester. Og den skader på længere sigt virksomhedernes konkurrenceevne.
Når konkurrencemyndighederne ikke må tage nationale hensyn, kunne man spørge, hvorfor man så ikke kunne centralisere systemet, så alle konkurrencespørgsmål blev behandlet af EU-Kommissionen. Dette ville i så fald delvist svare til det amerikanske system, hvor en stor andel af myndighedernes ressourcer på konkurrenceområdet er samlet hos de føderale konkurrencemyndigheder i Washington. Svaret herpå er, at et sådan system for det første ikke ville være effektivt. Konkurrencestyrelsens kendskab til danske virksomheder og markedsforhold er større end Kommissionens. For det andet har det betydning for konkurrencesystemets legitimitet, at den nationale behandling medfører, at danske virksomheder og forbrugere har nem og tæt adgang til de myndigheder, der afgør konkurrencesagerne.
2003 var endvidere præget af, at de sager, Konkurrencestyrelsen og -rådet arbejder med, er blevet stadigt mere komplicerede. En anmeldelse, hvor styrelsen eller rådet hurtigt bliver enige med anmelderne om, at en aftale – evt. med visse ændringer – er acceptabel, bliver en stadig sjældnere sagstype. Det normale er i dag, at styrelsen selv tager sager op eller behandler sager, hvor en virksomhed klager over en anden. I disse sager er der modstridende interesser, og parterne opruster mere og mere med såvel juridiske som økonomiske argumenter. Dette stiller stigende krav til styrelsens kompetencer og til sagshåndteringen.
Forholdet til styrelsens mange samarbejdsparter – øvrige offentlige myndigheder, erhvervs- og forbrugerorganisationer og virksomheder – har været godt og konstruktivt.
Også på styrelsens andre arbejdsområder er der sket en del i 2003. På udbudsområdet har arbejdet især været præget af forhandlingerne om nye direktiver, jf. afsnit 1.5. På statsstøtteområdet var året præget af drøftelser i EU om procedureregler, der gør det nemmere for Kommissionen at sondre mellem uproblematisk eller måske endda god støtte, der reparerer markedsfejl og ikke forvrider konkurrencen, og skadelig støtte. Styrelsen fik nye opgaver med ændringen af betalingsmiddelloven, hvor forbuddet mod gebyrer på Dankortet fjernes fra 2005 til gengæld for et skærpet tilsyn fra styrelsen. På Energitilsynets område har året været præget af overvejelser om at forenkle energiprisreguleringen, så tilsynet med de dele af energisystemet, der fortsat udgør naturlige monopoler, ikke bliver unødigt ressourcekrævende.
1.2 DE NYE EU-REGLERSom beskrevet i sidste års konkurrenceredegørelse medfører de nye EU-regler, der trådte i kraft 1. maj i år, store ændringer.
Virksomhederne kan nu henvende sig til Konkurrencestyrelsen, også når en sag er international og drejer sig om, hvorvidt andre virksomheder har overtrådt EU-reglerne. Alle europæiske konkurrencemyndigheder – og domstole – skal anvende EU-reglerne direkte. Dette bør blive en lettelse for virksomhederne.
For det andet kan virksomhederne være mere sikre end før på, at et konkurrencespørgsmål bliver behandlet på samme måde i hele EU. For selv om myndigheder og domstole – som hidtil – kan fortolke konkrete regler og begivenheder forskelligt, så skal de fremover altid anvende de fælles EU-regler, når en aftale eller en stor virksomheds adfærd påvirker virksomheder eller forbrugere i et andet EU-land.
For det tredje er virksomhederne ikke mere forpligtet til – men har på den anden side heller ikke ret til – at anmelde en aftale til EU-Kommissionen, hvis virksomheden er i tvivl om, hvorvidt en aftale er i orden.
De fleste virksomheder vil utvivlsomt betragte de to første forhold som en fordel. Men nogle kan betragte det som en ulempe, at aftaler ikke mere kan anmeldes til Kommissionen. Der er imidlertid flere grunde til at tro, at ulempen er begrænset.
Det gælder således i alle lande, at sagerne vedr. anmeldelse af konkurrencebegrænsende aftaler mister betydning. Eksempelvis vedrører ingen af de sager, der er nævnt nedenfor i afsnit 1.4, hvor årets vigtigste sager er omtalt, sådanne anmeldelser. Mange – især større – virksomheder har da også især set en fordel i det forhold, at en anmeldelse har givet virksomheden bødeimmunitet, mens sagen behandles. Næsten alle landes myndigheder har oplevet perioder, hvor bølger af sådanne anmeldelser har taget flere år at behandle. Den beskyttelse, virksomhederne har fået, har således indebåret stor retssikkerhed – men denne sikkerhed er opnået på bekostning af de virksomheder – ofte mindre virksomheder – som aftalerne er gået ud over, samt forbrugerne.
For konkurrencemyndighederne – men dermed også for virksomhederne – kommer det endvidere til at spille en rolle, at de nu skal løse mange sager i et netværkssamarbejde. Når myndighederne modtager en sag, skal de først afgøre, om sagen – dvs. de involverede virksomheders adfærd – påvirker samhandelen“, dvs. påvirker virksomheder eller forbrugere i andre lande. Det er ikke altid nemt at afgøre. En tommelfingerregel vil være, at hvis de varer eller tjenester, som omsættes på det marked, som en aftale vedrører, er mindre end 40 mio. euro, så påvirker sagen ikke samhandelen. Tommelfingerreglen kan dog fraviges. Aftaler vedr. større markeder kan alligevel have så lokal karakter, at samhandelen alligevel ikke er påvirket. Og aftaler på mindre markeder kan påvirke samhandelen – endda i tilfælde, hvor der slet ikke er nogen samhandel – hvis dette fx skyldes, at konkurrencebegrænsninger holder importører ude.
Hvis en aftale påvirker samhandelen, skal netværket informeres om sagen. Det sker bl.a. for at finde ud af, om andre myndigheder behandler en lignende sag eller måske endda er i gang med en sag mellem de samme virksomheder, blot i et andet land. Andre myndigheder i netværket kan udtrykke ønske om at følge sagen, om at være partner på sagen eller – i særlige tilfælde – at overtage sagen. Hvis der ikke er enighed om, hvilken myndighed, der skal afgøre en sag, bestemmer Kommissionen dette eller tager sagen selv.
Før en sag afgøres med et indgreb, tilsagn, påbud eller bøde, skal udkastet til afgørelse til høring i Kommissionen og netværket med 30 dages høringsfrist. Den umiddelbare virkning af dette er, at sagsbehandlingstiden stiger, og at alle myndigheder – også Konkurrencestyrelsen – skal bruge flere ressourcer på sagshåndtering og international koordination. Dette er bagsiden af medaljen“. Medaljens forside er, at myndighederne gennem samarbejdet kan få nye informationer om, hvordan lignende sager og problemer er løst i andre lande. Hvis myndighederne griber samarbejdet rigtigt an, kan dette lede til, at samme, internationale praksis bruges i andre lande, og måske at konkurrencemyndighederne smager deres egen medicin“ og må acceptere en vis intern konkurrence om, hvem der er bedst til at løse sagerne. Det sidste bør øge kvaliteten og produktiviteten hos konkurrencemyndighederne.
Efter den danske konkurrencelov kan virksomhederne stadig anmelde aftaler og opnå en fritagelse. Det gælder, hvad enten der er tale om rent danske“ sager uden samhandelspåvirkning, eller der er tale om sager, der påvirker forholdene i andre lande. I den sidste gruppe af sager vil styrelsen dog skulle foretage en parallel behandling“ efter reglerne i både den danske konkurrencelov og EU-reglerne. Efter EU-reglerne kan styrelsen ikke give en fritagelse, men blot erklære, at styrelsen ikke ser problemer i den pågældende aftale. En sådan afgørelse har dog ikke retsvirkning i andre lande. Styrelsen har heller ikke mulighed for uformelt at binde“ sine søstermyndigheder, idet ikkeindgrebserklæringer ikke skal gennem en høring i netværket. På sigt vil det derfor kunne give problemer at opretholde et anmeldelsessystem for de store sager“ efter den danske lov, når der ikke er et sådant system i EU. Næsten alle EU-lande har på den baggrund afskaffet deres nationale anmeldelsessystemer.
Ud over at anmelde deres sager formelt har virksomhederne en anden mulighed, nemlig at henvende sig til Konkurrencestyrelsen for at få råd og vejledning. I lyset af den usikkerhed, som EU-reformen måske kan skabe for nogle virksomheder, vil styrelsen afse de ressourcer, den har mulighed for, til at vejlede virksomheder, som er i tvivl om, hvorvidt en given adfærd – hvad enten den har form af en aftale eller af ensidig adfærd – er i overensstemmelse med reglerne.
1.3 KONKURRENCEBEGRÆNSENDE REGLERI kapitel 2 er den konkurrencepolitiske strategi beskrevet. Det fremgår heraf, at hvis Danmark skal nå målet om at have en af de mest konkurrenceprægede økonomier i OECD i 2010, så kræver det en betydelig indsats. Det skyldes bl.a., at den danske økonomi i international sammenhæng er lille. Målet er ikke i umiddelbar sigte, idet målopfyldelsen på en række indikatorer er lidt bagud“ for planen.
Målet er derfor ambitiøst – og hvis det skal opnås, kræver det en indsats på flere fronter. Det er således ikke tilstrækkeligt at sørge for samme konkurrenceregler som i de øvrige EU-lande. Det er også vigtigt, at både den offentlige og den private sektor generelt er præget af en god konkurrencekultur. Det kræver bl.a., at der ikke er anden lovgivning, der unødigt hæmmer konkurrencen.
I teorien er de fleste enige om dette. Problemerne dukker imidlertid op, når drøftelserne om at fjerne konkurrencebegrænsende regler (KBR) bliver konkrete. I praksis er der en stor mængde af disse regler. Det er ikke muligt at angive hvor mange, idet der ikke findes en officiel tællemetode“, og det er et skøn, om den enkelte regel hæmmer konkurrencen.
En stor del af de konkurrencebegrænsende regler falder i tre grupper. En gruppe vedrører reguleringen af infrastrukturer i bred forstand, dvs. ikke blot net-, rør- og sporsystemer, men også fx Post Danmark. I denne gruppe falder også regulering af virksomheder, der har fået eneret på at udføre en opgave. En anden gruppe dækker regler for serviceerhverv med autorisationsordninger – herunder især liberale erhverv. En tredje gruppe vedrører reglerne for offentlig-privat samspil, herunder anvendelsen af offentlige støttemidler.
Fælles for de tre grupper af regulering er, at visse konkurrencebegrænsninger er uundgåelige. Når der er tale om naturlige monopoler, er reguleringen ikke årsag til konkurrencebegrænsningen. Men mange forsyninger har unødigt vidtgående rettigheder til gengæld for forpligtelser om at opretholde en forsyningssikkerhed eller en given kvalitet. Problemet er her, at der ofte er billigere og mere effektive måder at opnå disse mål på.
Det samme gælder liberale erhverv. Ingen betvivler, at det på mange områder er en fordel, at disse erhverv har veluddannet arbejdskraft. Men deraf følger ikke, at det fx er hensigtsmæssigt, at fag pålægger sig selv begrænsninger i adgangen til annoncering. I mange liberale erhverv er der også delydelser, som andre uden problemer kunne udføre. Reglerne om offentlig-privat konkurrence lader også i en del tilfælde meget tilbage at ønske.
Der indgår eksempler på alle tre områder i de regler, der er sat fokus på i det såkaldte KBR-projekt, som er tilrettelagt i et samarbejde mellem Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og Konkurrencestyrelsen, og som har involveret en række ministerier. Sigtet i dette arbejde har været, at der på hvert af de væsentlige ministerområder skulle afskaffes mindst en konkurrencebegrænsende regel.
Selv om regelgennemgangen og analyserne har været gennemført i et godt samarbejde med de deltagende ministerier, har arbejdet også vist, hvor vanskeligt det er at afskaffe konkurrencebegrænsende regulering, når den én gang er gennemført. En af de erfaringer, der kan drages fra KBR-projektet, er derfor også, at det er vigtigt at sætte ind over for nye regler, således at man i videst muligt omfang undgår at indføre regler, der begrænser konkurrencen unødigt.
Stort set al konkurrencebegrænsning begunstiger på kort sigt en gruppe af virksomheder eller erhvervsudøvere, og disse vil derfor argumentere for at fastholde reguleringen. Ingen konkurrencebegrænsende regulering kan derfor fjernes lydløst.
Når man analyserer konkurrencebegrænsningerne nærmere, skyldes uenigheden om dem ikke – som man umiddelbart kunne tro – at konkurrencehensynet vægtes forskelligt i forhold til andre mål om fx sundhed, godt miljø eller lignende. Denne konflikt er nemlig falsk. Konkurrence er ikke et mål i sig selv. Konkurrence er et middel til at opnå andre mål på en effektiv måde. Erfaringerne har vist, at konkurrence tit er den mest effektive måde at opnå givne mål på uden unødig ressourceanvendelse.
Konflikten går oftere på, at mange ministerier og organisationer har mistillid til, om markedet vil fungere tilstrækkeligt effektivt, hvis man fjerner enerettighederne og fraviger planøkonomiske løsninger.
KBR-projektet har analyseret en række områder med henblik på at stille forslag til at fjerne konkurrencebegrænsende regler. Nogle anbefalinger kan gennemføres hurtigt i bekendtgørelsesform, andre ændringer kræver lovgivning og skal forinden forberedes yderligere. Et forslag er, at håndværkere lovligt skal kunne lave enkle ydelser uden for deres eget fagområde, hvilket kan billiggøre ombygninger og reparationer. Herudover lægges der op til at begrænsninger vedr. fx danske godkendelser for vand- og afløbsprodukter, juridisk rådgivning, landmålere samt elevator- og kedeleftersyn. Hver af regelændringerne har begrænset rækkevidde, men tilsammen udgør de en liberalisering, der markerer en vilje til at standse væksten i konkurrencebegrænsende regulering. KBR-projektet er nærmere beskrevet i kapitel 2.4.
Her ud over har Konkurrencerådet i 2003 afgivet to offentliggjorte anbefalinger“ efter konkurrencelovens § 2, stk. 5, om at fjerne konkurrencebegrænsende regulering.
Den ene anbefaling vedrørte Dansk Retursystem, som har eneret til at stå for returindsamlingen af dåser, plast- og glasemballager til øl og læskedrikke. Begrundelsen for systemet er miljømæssig, nemlig ønsket om dels at undgå flasker og dåser i naturen, dels at have en høj genanvendelsesprocent af emballager for at mindske ressourceforbruget, undgå luftforurening ved afbrænding og at holde energiforbruget nede.
Konkurrencestyrelsen tog sagen op efter vedholdende klager fra især mindre importører. De fremførte, at systemet var så ressourcebelastende, at det udgjorde en barriere for importører og mindre producenter. Det styrkede de store virksomheders, især Carlsbergs, stilling.
Konkurrencestyrelsen analyser og anbefalinger blev udarbejdet i et godt samarbejde med Miljøstyrelsen, som endte med at være enig i næsten alle anbefalinger. Den mest principielle anbefaling var, at Danmark på sigt bør arbejde for et fælles EU-system. Det er ligeledes uhensigtsmæssigt, at bryggerierne ejer en infrastruktur som Dansk Retursystem. Konkurrencerådet har derfor anbefalet at udbyde ledelsen og driften af systemet – samt ejerskabet – når startinvesteringerne er betalt tilbage, efter planen i 2008.
På kortere sigt anbefales det at mindske de administrativt mest byrdefulde indberetningskrav, at indføre en undtagelsesmulighed for tilslutningspligten for leverancer til restaurationer mv. og at tilrettelægge udbuddene om indsamling af tomme emballager således, at Carlsberg kun undtagelsesvist står for denne.
Konkurrencerådets anden anbefaling drejede sig om lodsvæsenet, dvs. endnu en infrastruktur. I dag har Farvandsvæsenets lodser eneret på langt de fleste lodsopgaver i Danmark. Undtagelsen er havnelodser, som kun må udføre begrænsede opgaver. Lodsvæsenets monopol har ledt til ineffektivitet og høje priser. Farvandsvæsenets lodser har en form for resultataflønning. De får imidlertid løn efter deres bruttoomsætning og ikke efter overskuddet. Det har – ikke overraskende – betydet, at omsætningen pr. lods er høj, mens indtjeningen er noget lavere (sammenlignet med andre lande), når omkostningerne fratrækkes. Fx anvendes lodsassistenterne ikke effektivt.
Lodsopgaven er vigtig, bl.a. fordi den kan mindske risikoen for grundstødning og olieforurening. Prisen på lodsning er central, fordi Danmark ikke kan pålægge lodspligt til gennemsejlende skibe. Dette forhold går tilbage til den såkaldte Københavnerkonvention fra 1857, som satte definitivt punktum for Øresundstolden. Konventionen forbyder Danmark at pålægge en afgift for sejlads gennem de danske farvande, herunder lodspligt.
Konkurrencerådet har foreslået at gøre lodsning til et frit erhverv. For at være sikker på, at der altid vil være en udbyder til lodsning, bør det eksisterende lodsvæsen have forsyningspligt. For forsyningspligtsejladser skal der være maksimalpriser svarende til de priser, der gælder i dag.
Efter fremsendelse af anbefalingen har der været forhandlinger mellem Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Som resultat heraf har Forsvarsministeriet foreslået en begrænset liberalisering, hvorefter i første omgang kun en mindre del af lodsningerne konkurrenceudsættes.
1.4 KONKURRENCESAGERNE I 2003
Som nævnt ovenfor var der blandt de mest spændende sager i 2003 ingen anmeldelsessager. Derimod var der en del sager, som enten var klagesager eller sager taget op af egen drift“ (typisk efter henvendelser, dvs. uformelle klager) mod dominerende virksomheder. Blandt de vanskeligste sager var også et par fusionssager.
En af sagerne mod dominerende virksomheder drejede sig – lige som i 2002 – ikke om for høje, men om for lave priser, på engelsk predatory pricing“. Dette emne er temaet for kapitel 6. Sagen vedrørte Berlingskes gratisavis Urban, som rådet i 2002 afgjorde havde haft ulovligt lave annoncepriser for at presse MetroXpress ud af markedet. Efter udløbet af det etårige påbud klagede MetroXpress igen. Denne gang blev sagen afgjort ved et forlig mellem Urban og Konkurrencestyrelsen, hvorefter Urban forpligtede sig til at sætte priserne så højt, at en række variable udgiftsposter dækkes. Efter styrelsens vurdering ville dette betyde, at Urban skulle sætte sine annoncepriser op.
Styrelsen betragter sagsforløbet som en succes. Indgrebet har medvirket til, at MetroXpress fik mulighed for at hænge fast“ i et marked, der samtidigt har udviklet sig, så der nu er gratisaviser flere andre steder i landet end i hovedstadsområdet. Det er derfor sandsynligt, at der også fremover vil være mere end en gratisavis, og at styrelsens prisovervågning bliver af midlertidig karakter. Risikoen ved alle prisindgreb er, at indgrebet cementerer markedet, og at prisindgreb gør det stadigt mere vanskeligt at vende tilbage til en situation med friere prisfastsættelse.
I tre andre – ret forskellige – sager var der tale om for høje priser. I den første vedrørende Elsam og Energi E2 forelå der klager over, at disse to store, danske el-producenter i perioden 2001–2 konsekvent havde tilrettelagt deres prisbud, så priserne var højere i de timer, hvor selskaberne var mere eller mindre alene“ på hhv. det vestdanske og det østdanske marked. Prisdannelsen på elmarkedet foregår på den måde, at der på den nordiske elbørs Nordpool hver dag kl. 12 handles strøm leveret i hver time den næste dag opdelt på 6 nordiske prisområder. Overudbud og overefterspørgsel i prisområderne udlignes i det omfang, kablerne mellem områderne har tilstrækkelig kapacitet.
Udtrykket være alene på markedet“ dækker over de timer, hvor kablerne mellem hhv. Jylland eller Sjælland på den ene side og Norge/Sverige på den anden side er fuldt udnyttet. Med mindre der er tilstrækkelig kapacitet til at påføre selskaberne konkurrence fra Tyskland – hvilket der i denne periode kun har været i begrænset omfang – kan de danske selskaber i disse timer selv sætte prisen.
Konkurrencestyrelsen havde gennem en omfattende analyse vist, at priserne var signifikant højere i alene“-timerne end i øvrige timer. Der var imidlertid flere andre spørgsmål, der krævede en afklaring, inden styrelsen kunne fastslå med tilstrækkelig sikkerhed, at parterne havde misbrugt deres dominerende stilling. Det præcise omfang var endvidere usikkert. Hertil kom, at den del af misbruget, der i givet fald havde fundet sted før 1. juli 2002, var straffrit. Endelig afgav parterne tilsagn for at løse det fremtidige problem i alene“-timerne. Af disse grunde vurderede Konkurrencerådet, at det var hensigtsmæssigt at acceptere tilsagnene og på den baggrund stoppe sagsbehandlingen.
De fleste af de, der havde henvendt sig til styrelsen om misbrugssagen i 2002–3, var tilfredse med forløbet. En enkelt klager ankede dog sagen til Konkurrenceankenævnet, som gav Konkurrencerådet medhold i, at rådet og styrelsen kan stoppe sagsbehandlingen ud fra ressourcemæssige prioriteringer.
Styrelsen og rådet undlod ligeledes at gribe ind over for de høje priser, som Håndværksrådet havde klaget over, at PBS krævede for produktet Løndata. Styrelsen fandt, at PBS ganske vist havde sat priserne kraftigt op. Det var dog tvivlsomt, om det ville fremme konkurrencen at foretage et prisindgreb. I stedet viste det sig, at PBS prisforhøjelser formentlig oversteg, hvad der tjente virksomhedens interesser. For at imødekomme klagen og hindre for stort frafald af kunder reducerede PBS herefter prisen.
Den sidste sag vedr. for høje priser i 2003 lignede de to andre. Læsøfærgen havde klaget til Konkurrencestyrelsen over betydelige prisstigninger i de havnetakster, Frederikshavn Havn opkrævede. I denne sag kunne et indgreb være relevant, idet der var tale om ikke bare en stærk markedsstilling, men et de-facto monopol for Frederikshavn Havn; det er ikke realistisk for Læsøfærgen at lægge til andre steder. Også denne sag endte formelt med et ikke-indgreb, men reelt med en fornuftig løsning, idet Frederikshavn Havn reducerede prisstigningerne.
I en fjerde sag blev det fastslået, at TDC ikke havde udøvet prisdumpning på ADSL-markedet. TDC havde ganske vist haft lave priser og derved øget sin markedsandel til 80 pct. Grunden til, at TDC kunne udbyde ADSL til lave priser, var imidlertid stordriftsfordele. TDC's høje markedsandel kunne være bekymrende set fra et konkurrencesysnspunkt – men mere afgørende vil det være at sikre, at der ikke etableres barriere for konkurrenterne, så TDC kan hæve priserne igen.
Sagerne afspejler den praksis, Konkurrencestyrelsen og -rådet har lagt. Indgreb mod for høje priser kan forekomme, men kun som sidste udvej, fordi et prisindgreb altid er næstbedst“: Det mildner smerten for kunderne, men reducerer sandsynligheden for, at nye udbydere dukker op. Det øger behovet for nye prisindgreb i næste periode, og indgrebene kan blive selvforstærkende.
En såkaldt §11a-sag gav mod årets slutning stor omtale. Efter Serviceloven skal landets kommuner ud over selv at tilbyde hjemmehjælp også give de ældre mulighed for at vælge privat hjemmehjælp. Fordi hjælpen er visiteret“, dvs. behovsbestemt, er den gratis for den ældre. Kommunen afregner med den private hjemmehjælp til samme pris, som kommunens egen plejeafdeling får. Konkurrencen udspiller sig således ikke på pris, men på kvalitet: Den ældre skal vælge den bedste hjælp, og hele målet med loven er netop, at denne konkurrence skal øge kvaliteten. Situationen er endvidere speciel ved, at kommunen er i en dobbeltrolle: Kommunen sætter selv en del af spillereglerne, herunder den faste pris, samtidig med at kommunens plejeafdeling konkurrerer med de private.
For at råde bod på dobbeltrollen fastslår Serviceloven, at klager over konkurrenceforvridning kan rettes til Konkurrencestyrelsen efter §11a i Konkurrenceloven. Styrelsen modtog primo 2003 sådanne klager over en række kommuner med Aalborg Kommune i spidsen. Her var prisen så lav, at private havde ringe muligheder for at konkurrere. Styrelsens undersøgelse viste, at Aalborg Kommune dels ikke havde indregnet alle omkostninger, dels havde brugt aktiveret arbejdskraft i større omfang, end private har mulighed for. Konkurrencerådet fastslog bl.a., at det er i orden at bruge aktiveret arbejdskraft, men at det kun er den del heraf, som private har mulighed for at anvende, som må indgå i den fælles pris, som kommunen fastsætter. Den lave pris var således udtryk for, at kommunen støttede sin egen plejeafdeling, hvilket er ulovligt, når plejeafdelingen skal konkurrere på lige fod med andre.
I begyndelsen af året meddelte Berlingske Tidende, Politiken, Jyllandsposten og TV2, at de ville etablere en fælles internetannoncering. Markedet for internetannoncering er i rivende udvikling, men udgør stadig kun en beskeden del af det samlede annoncemarked. Markedet for internetannoncering er endvidere kun i beskedent omfang præget af stordriftsfordele på omkostningssiden. Der kan derimod være betydelige stordriftsfordele på efterspørgselssiden“, dvs. en netværkseffekt. Det at kontrollere en udbredt og kendt hjemmeside kan give en stærk markedsposition, da de fleste ikke har lyst til at bladre mange hjemmesider igennem.
Set i dette lys kan det være bekymrende, at de største medier går sammen om en sådan kanal. Risikoen er, at kanalen bliver så vigtig, at det kan blive en væsentlig barriere for mindre dagblade og tv-selskaber, der står uden for samarbejdet, at de fx ikke kan koble traditionel avisannoncering med internetannoncering på samme måde. I så fald kan samarbejdet forstærke de koncentrationstendenser, der i forvejen gør sig gældende på mediemarkederne. Løsningen på dette problem blev, at fusionen blev godkendt på det vilkår, at stifterne giver andre medier adgang til internetannonceringen på samme vilkår, som ejerne selv har.
Årets mest omtale fusion var fusionen mellem Nykredit og Totalkredit. Nykredit havde igennem flere år tabt markedsandele. Totalkredit havde derimod siden sin start i 1990 vundet markedsandele stort set hvert år og var i 2003 nået op på ca. 15 pct. Totalkredits succes skyldes en alliance med ca. 100 små og mellemstore pengeinstitutter, der fungerer som markedsførings- og distributionskanal for Totalkredit og samtidig garanterer for en del af hvert nyt lån, hvilket har holdt Totalkredits tab på et meget lavt niveau. Tilknytningen til mindre pengeinstitutter med en stærk lokal stilling og stor kundeloyalitet har vist sig at være effektiv.
Som fusion var sagen speciel. Virksomheden Totalkredit var lille med kun omkring 100 medarbejdere. Konkurrenceproblemet var, at realkreditmarkedet i forvejen er et oligopol, dvs. præget af få, store udbydere. Det har betydet, at der ikke er nogen priskonkurrence. I denne sektor er prisen“ rentemarginalen på realkreditlån, som udgør 0,5–0,6 pct. om året. Reelt skete konkurrencebegrænsningen ikke primært gennem fusionen, men gennem en sideløbende, tidsbegrænset aftale, hvorefter Nykredit i en årrække så at sige lejer sig ind i de lokale pengeinstitutters filialer. Blandt de formildende omstændigheder var især, at realkreditlån i forvejen er billigere end i de fleste andre lande, og at der ikke er stor risiko for, at aftalen vil reducere sektorens effektivitet. For det andet skaber fusionen en tredje blok“ i den danske finansielle sektor, som kan konkurrere med Danske Bank-koncernen og Nordea. Endelig opnår Nykredit med fusionen en markedsandel på 40–45 pct. Det udgør dominans, men ikke stærk dominans.
Løsningen blev derfor at godkende fusionen på betingelser. Den væsentligste betingelse var en omtrentlig halvering af lejeaftalens løbetid, nemlig fra 9 år til 4 år for de vigtigste eneretsforhold og 6 år for en række mindre vigtige forhold. Hermed har andre realkreditudbydere mulighed for allerede efter 4–6 år at overbyde Nykredit og overtage lejeforholdet“. En anden vigtig betingelse var, at Nykredit genindfører gratis indskrivning af sine obligationer, letter muligheden for direkte børshandel og nedsætter sin rentemarginal til 0,5 pct. Den årlige fordel for forbrugerne herved udgør 50 mio. kr. Herved blev det sikret, at fusionen ikke sker på bekostning af forbrugerne, men at disse tværtimod får en del af den effektivitetsfordel, som fusionen kan give.
I efteråret bragte dagbladet Politiken en række avisartikler, som kritiserede mejeriselskabet Arla. Begrundelsen var store prisstigninger på mælk i dunke til sygehuse og plejehjem. Kort tid efter traf Konkurrenceankenævnet afgørelse – til fordel for Arla – i en sag, som Arla havde indbragt mod Konkurrencerådet, og også denne sag blev omtalt i mange medier.
I den sidste sag havde Konkurrencerådet tidligere afgjort, at det er konkurrencebegrænsende, at mælkeleverandører ikke får penge med, når de ophører som andelshavere, hvorimod de skal betale et beløb i såkaldt negativ udligning“ – som for en mellemstor leverandør kan udgøre op mod 100.000 kr. – hvis de ønsker at indtræde som leverandør og andelshaver i Arla. Denne asymmetri gør det mere risikabelt for Arla-leverandører at prøve lykken“ hos andre, og dermed er det sværere for Arlas små konkurrenter at få de mælkeleverancer, de har brug for.
Primo 2003 havde Konkurrenceankenævnet underkendt en anden rådsafgørelse. I denne sag havde rådet erklæret det konkurrencebegrænsende, at Arla kræver et varsel på op til 25 måneder, når økologiske leverandører ønsker at forlade Arla. Rådet vurderede, at det i denne sammenhæng er irrelevant, at de samme leverandører har en særlig beskyttelse, hvis det er Arla, der vil opsige en økolog-aftale, idet der her også gælder et varsel på op til 25 måneder. Begrundelsen for beskyttelsen af producenterne er nemlig, at det er tids- og omkostningskrævende at omlægge traditionel landbrugsdrift til økologisk. Der er på andre retsområder eksempler på, at den svageste part i et kontraktforhold kan komme hurtigere ud end den stærke part. Dette gælder fx opsigelsesvarsler på arbejdsmarkedet. Konkurrenceankenævnet var dog uenig med rådet og godkendte den lange binding af de økologiske producenter.
Presset fra medier og politikere fik imidlertid Arla til at skifte mening i disse to sager. Arla meddelte derfor i februar 2004, at selskabet var parat til at efterkomme Konkurrencerådets afgørelse i begge de nævnte sager, uagtet at afgørelserne var blevet ophævet af Konkurrenceankenævnet.
Blandt straffesagerne bør nævnes, at behandlingen af el-kartellet primo 2004 var tæt på en afslutning. Sagen startede med, at Konkurrencestyrelsen foretog en såkaldt kontrolundersøgelse hos Elfo og to el-firmaer om morgenen den
13. november 1998, efter at styrelsen aftenen før havde fået et tip fra en journalist. Efterfølgende er det blevet klarlagt, at der var tale om et kartel, der udgjorde det største netværk, målt på antallet af deltagende virksomheder, der – efter styrelsens oplysninger – nogensinde er blevet afdækket i hele verden. Sagens størrelse betød, at optrævlingen tog flere år. Efter ca. 2 års arbejde kunne styrelsen oversende et omfattende materiale til Bagmandspolitiet, hvis sagsbehandling er blevet vanskeliggjort af, at der ikke forelå en fast praksis for bødernes størrelse.
Efter styrelsens oplysninger har en stor del af el-installationsvirksomhederne i Danmark deltaget i kartellet. For en del af disse foreligger der imidlertid ikke beviser – herunder de såkaldte sorte bøger“, hvor karteldeltagerne førte regnskab med, hvem der stod for tur til at få ordrer – fra før 1998. Men mere end 200 virksomheder er blevet idømt en bøde eller har – for langt de flestes vedkommende – betalt bøden gennem en bødevedtagelse. De første virksomheder, der stod frem, og som derved medvirkede til, at sagen blev opklaret, har fået en bøderabat på 20 pct.
1.5 UDBUDUdbudsområdet var i 2003 præget af forhandlinger om at nå et endeligt forlig om nye udbudsdirektiver. Dette resultat blev nået i februar 2004. Det samlede forløb har været langstrakt, idet Kommissionens udspil kom i 1997.
Det endelige resultat afviger ikke meget fra det, der blev indgående beskrevet i sidste års konkurrenceredegørelse. De nye direktiver er lidt mere overskuelige end de gamle, hvilket er udtryk for en forenkling. Således er der fremover kun to direktiver – forsyningsvirksomhedsdirektivet og indkøbsdirektivet – mod tidligere fire, idet indkøbsdirektivet dækker både varer, tjenester og byggeri.
Helt enkle fremstår de nye direktiver dog ikke. Det skyldes, at direktiverne som noget nyt indeholder valgmuligheder. Nogle af de nye udbudsformer er det således frivilligt for landene, om de vil indføre.
Som beskrevet sidste år er de utrænede udbyderes problem især, at direktiverne kan virke bureaukratiske. De trænede udbydere kan nemt finde rundt i direktiverne, men har savnet nye udbudsformer. Kompromiset imødekommer begge grupper og er derfor godt, og det er styrelsens vurdering, at Danmark bør tillade alle de nye udbudsformer.
Først og fremmest går direktiverne ind i en ny e-alder. Hvis udbudsannoncer og tilbud afsendes elektronisk, kan udbyderne spare 14 dage i processen. Hertil kommer, at direktiverne åbner op for elektroniske udbudsauktioner, og at offentlige indkøbere kan købe ind på elektroniske børser.
Et andet væsentligt fremskridt er, at mulighederne for rammeaftaler præciseres. En rammeaftale er en aftale for en periode – som regel 1–4 år – hvor nogle virksomheder vælges som mulige leverandører. Konkrete leverancer vælges så inden for perioden i en ubureaukratisk konkurrence mellem de udvalgte leverandører.
Et tredje fremskridt er den konkurrenceprægede dialog. Denne form kan fx bruges, når en kommune kender sit behov, men ikke den bedste måde at indfri behovet på. Kommunen kan så gå i dialog med forskellige tilbudsgivere om, hvordan de vil løse opgaven. Når den bedste metode er valgt, kan alle byde på denne. Her vil den virksomhed, der har foreslået metoden, stå stærkt, men ikke have vished for at få ordren, hvilket kan holde prisen nede.
Flere erhvervsorganisationer er skeptiske over for denne udbudsform, fordi der er risiko for, at kommunen kan forære en god ide fra én virksomhed til en anden. Men hvis en udbudsgiver gør dette, vil vedkommende få svært ved at få gode tilbud i fremtiden. Der er derfor grund til at tro, at indkøberne vil være så professionelle, at virksomhederne er parat til at afgive tilbud, også når denne udbudsform bruges.
Endelig, for det fjerde, er der opnået gode fremskridt mht. at gøre det muligt for udbyderne at stille krav om miljøforhold og sociale hensyn. Miljøkrav kan gå på varernes og tjenesteydelsernes miljøbelastning, men forhold i den bagvedliggende produktionsproces kan også inddrages. Et konkret eksempel er, at det vil være tilladt for køkkener at kræve, at fødevarer skal være økologiske. Sociale hensyn kan dække over, at tjenesteydelser skal udføres med en vis andel af fx langtidsledige eller bistandsmodtagere. Ingen af disse krav må imidlertid være sådan udformet, at de i praksis udelukker udenlandske tilbudsgivere. Dette vil heller ikke være i kommunens interesse, idet prisen så med stor sandsynlighed vil stige.
Danmark er et af de EU-lande, der er bedst til at overholde EU's udbudsregler. Det er en fordel for det offentlige, fordi et ordentligt udbud – dvs. et, som følger reglerne – næsten altid sikrer det bedste og billigste indkøb. Men det ville selvsagt være en fordel for erhvervslivet, hvis andre EU-lande var lige så gode som Danmark til at følge reglerne. Styrelsen gør derfor, hvad den kan, for at holde andre lande til ilden. Det sker gennem deltagelse i netværk i EU, hvor der er mulighed for at påvirke myndigheder i andre lande. Samtidig tager styrelsen i en del tilfælde konkrete sager, hvor en dansk virksomhed føler sig snydt, op. I ganske få tilfælde leder det til, at den danske virksomhed får ordren, men oftere er resultatet, at den udenlandske indkøber overholder reglerne næste gang, hvor den danske virksomhed så har en mulighed for at få ordren. I disse situationer kan det være en fordel for virksomheden, at den ikke selv skal stå frem som klager.
1.6 BRANCHEUNDERSØGELSERUd over de undersøgelser i forbindelse med større sager – fx lodssagen og fusionerne – har styrelsen i 2003 offentliggjort to brancheundersøgelser.
Den ene undersøgelse blev lavet i samarbejde med de øvrige nordiske konkurrencemyndigheder, som styrelsen har intensiveret samarbejdet med. Den vedrørte elmarkedet og havde titlen A Powerful Competition Policy“. Redegørelsen beskriver blandt andet, hvorfor der er betydelige konkurrenceproblemer på de nordiske el-markeder, selv om disse på papiret hænger tæt sammen og er præget af den fælles el-børs, Nordpool. Problemerne skyldes bl.a., at overførselskapaciteten mellem landene, samt internt i både Danmark, Norge og Sverige, ofte ikke er stor nok. For det andet er der betydelige krydsejerskaber, som betyder, at den reelle koncentration er større, end man umiddelbart skulle tro. Til brug for analyserne af el-markedet har de nordiske myndigheder fået erfaring med at anvende modellen MARS, som er udviklet af den vestdanske systemansvarlige, Eltra.
Anvendelsen af MARS har dels givet øget indsigt i markedets konkurrenceproblemer, dels givet inspiration til, hvordan modellen kan videreudvikles på de områder, hvor modelspecifikationen stadig ikke er udviklet og gennemtestet. Denne erfaring har senere vist sig at være særdeles nyttig, både ved behandlingen af den ikke-realiserede fusion mellem DONG og NESA samt ved behandlingen af fusionen mellem Elsam og NESA.
Årets mest omtalte brancheundersøgelse drejede sig om lejen af fodboldstadions. Dette område er specielt, fordi lejeaftalerne mellem kommunerne og superligaklubberne i mange tilfælde ikke har haft meget med markedsforhold at gøre. Aftalerne er imidlertid omfattet af konkurrencelovens §11a, idet superligafodbold som professionel sport skal følge konkurrenceloven. Udlejning under markedsprisen kan forvride konkurrencen mellem klubberne og derfor være i strid med loven.
Både ud fra et sportsligt synspunkt og et skatteydersynspunkt kan det være hensigtsmæssigt med regler, der sætter en overgrænse for den støtte, en kommune indirekte og direkte kan give til den klub, der ofte er kommunens stolthed. Uden sådanne regler er der risiko for, at klubberne spiller kommunerne ud mod hinanden for at drive støtten op, sådan som der i nogle lande er set eksempler på.
Juridisk er regulering af dette forhold et krydsfelt mellem konkurrence- og kommunalret, og derfor blev redegørelsen også til i et tæt og godt samarbejde med Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt flere af de tilsynsråd, der havde bedt Konkurrencestyrelsen om bistand. Redegørelsen belyste de nuværende lejeforhold og gav nogle anbefalinger til den leje, der mindst bør opkræves, for at der ikke foreligger støtte. Dette lejeniveau vil ofte være så lavt, at ingen kommuner bør få politiske problemer og ingen klubber økonomiske problemer hermed.
Kulturministeren har efterfølgende fremsat et lovforslag, der passer godt overens med rapporten. Lovforslaget indebærer således, at kommuner må støtte eliteidræt, medmindre der er tale om erhvervsvirksomhed.
1.7 TEMAERNE I REDEGØRELSENKapitel 2 har ændret form. I de tidligere redegørelser har kapitlet fremstillet alle tilgængelige økonomiske indikatorer for, hvor godt det går med konkurrencen i Danmark. Det er stadigvæk et mål med kapitlet, men nu, hvor der er opnået accept af, at indikatorerne kan bruges til dette formål, er nogle af dem henvist til et bilag til kapitlet, mens andre offentliggøres på styrelsens hjemmeside sammen med redegørelsen. I stedet forsøger kapitlet at give et mere overordnet billede af den konkurrencepolitiske strategi. Hvad er målsætningerne, og er de på vej til at blive opfyldt?
Kapitlet fastslår – ikke bare som styrelsens, men som regeringens målsætning – at Danmark bør stræbe efter at tilhøre en gruppe af lande, der har de skarpeste konkurrenceforhold blandt verdens rigeste lande. Det betyder ikke, at danske varer eller tjenesteydelser skal være billigere end andre steder. Det er et umuligt og uhensigtsmæssigt mål. Tværtimod betyder en opretholdelse af Danmark som et af verdens rigeste velfærdssamfund, at mange varer og tjenester nødvendigvis må være dyre. Men varer og tjenesteydelser må kun være dyre, fordi de afspejler et højt indkomstniveau – ikke på grund af ineffektivitet og konkurrencebarrierer. En god dansk og europæisk konkurrence er sammen med investeringer i viden og infrastruktur de væsentligste forudsætninger for, at det danske samfund og de danske virksomheder fortsat kan være blandt de mest effektive i verden. Og at danske arbejdspladser kan fastholdes i en stadig mere konkurrencepræget global økonomi.
Hvordan går det så? På mange måder fremad. Men kapitlet viser, at det på flere områder ikke går godt nok. Konkurrenceloven er strammet i flere omgange, men spørgsmålet er, om konkurrencekulturen“ er fulgt med. Ikke mindst på det offentlige område og med hensyn til øvrig offentlig regulering er der behov for fremskridt.
Kapitlet sætter fokus på reguleringen af infrastrukturer og beskriver nogle kriterier for bedre og mere konkurrence på dette område. På basis af en karakterskala“ vurderes forholdene på telemarkederne at være i den gode ende og togdriften i den dårlige ende.
Kapitel 3 beskriver telesektoren. Denne sektor er en af de mest regulerede i Danmark. En stor del af reguleringen har været vellykket. Det har resulteret i, at de fleste danske teleydelser er billigere end i andre lande. Det sidste års priskrig på mobilområdet er et eksempel på dette.
Men der er risiko for, at dette ikke varer ved. Næsten alle andre udbydere end TDC har underskud. Og der er tegn på, at salget af mobiltelefoner og avancerede fastnetløsninger spiller en mindre rolle end andre steder, hvilket kan hæmme udviklingen af nye teletjenester.
Kapitlet anbefaler derfor nogle ændringer af telereguleringen. Konkurrenterne bør have endnu bedre og billigere adgang til infrastrukturen på fastnetområdet, herunder de centraler, hvor konkurrenterne skal sætte deres udstyr op. Det bør accepteres, at fastnet- og mobilløsninger nogle år endnu vil være adskilte markeder, hvorfor nummerportabilitet mellem disse to områder kan vente. Priserne på mobilterminering må ned, men ikke hurtigere, end at mobilselskabernes økonomi kan klare det. Sidst, men ikke mindst, bør det være tilladt for de forbrugere, der ønsker dette, at binde sig til et mobilabonnement i 12 måneder mod i dag kun 6 måneder. Det vil skabe et marked for mere avancerede telefoner og teleløsninger, som kan gavne også andre erhverv.
Kapitel 4 beskriver de liberale erhverv. I mange af disse var der indtil for ca. 10 år siden en prisregulering, hvor konkurrencemyndighederne skulle godkende fælles branchetariffer mv. Disse blev ophævet en for en. I flere tilfælde er der imidlertid ikke konkurrence nok, og priserne er derfor steget mere end inflationen. I andre tilfælde er konkurrencen blevet bedre.
På trods af mange forskelle har de liberale erhverv en række fællestræk. Der er tale om en voksende sektor, som med ca. 5 pct. af BNP har stor samfundsøkonomisk betydning. Der er flere grunde til, at det kan være svært at få en velfungerende konkurrence. Udbyderne ved betydeligt mere end kunderne om, hvilken kvalitet en ydelse egentlig har. Der er stadig en del offentlig regulering, som fx hindrer brancheglidning. Og endelig har flere liberale erhverv en uskreven praksis for, hvordan tingene gøres, som kan være en hæmsko for nytænkning.
Hvordan kan man så gøre noget ved det? Svaret er ikke gammeldags prisregulering. Kapitlet giver i stedet tre andre svar: Forbrugernes og kundernes informationsniveau skal styrkes, lovgivningsfastsatte barrierer for ejerskab og brancheglidning skal fjernes, og udbyderne skal øge forbrugernes mulighed for at til- og fravælge delydelser. Kapitlet giver nogle konkrete eksempler på, hvordan dette kan ske vedrørende advokatydelser og ejendomsformidling.
Kapitel 5 beskriver kampen om butikshylden“. Kapitlets udgangspunkt er, at moderne konkurrence i højere grad bør dreje sig om valgmuligheder end om pris. Det er derfor et problem, hvis koncentrationen i producentleddet og i detailhandelen betyder, at det bliver sværere for små producenter at få deres produkter på hylden, og hvis forbrugernes valgmuligheder reduceres.
Det er velkendt, at store virksomheder kan ønske at fastholde eller øge sin markedsandel gennem rabatter, der tilskynder aftagerne til at samle sine indkøb hos den dominerende leverandør. Konkurrenceloven regulerer dette, idet det er fast praksis, at kvantumsrabatter mv., der enten har en loyalitetsskabende virkning, eller simpelt hen stiller aftagerne ulige i konkurrencen om forbrugerne, er ulovlige – med mindre producenten kan dokumentere, at rabatterne er omkostningsbegrundede. På den baggrund forsøger styrelsen løbende at fjerne sådanne rabatter.
I de senere år er anvendelsen af markedsføringstilskud imidlertid steget markant. Det skaber en konkurrencepolitisk udfordring. Nogle af disse tilskud er således ikke bare uproblematiske, men endda gavnlige, nemlig når de skaber synergier mellem producent og detailled i bestræbelserne på bedst muligt at afdække og imødekomme forbrugernes ønsker. Et sådant samarbejde kan fx gavne produktudvikling og innovation. Andre markedsføringstilskud er problematiske, fordi de fungerer som mere eller mindre åbenlyse rabatter. Endnu mere problematiske er markedsføringstilskud, hvis de gives med den forudsætning, at konkurrenternes produkter ikke optager plads på butikshylden.
Det er imidlertid for simpelt at gøre producenterne eneansvarlige for denne udvikling. Detailhandelskæderne er ofte tilfreds med at have få leverandører, fordi det kan mindske leveringsomkostningerne. Og forbrugerne er med deres indkøbsvaner med til at cementere udviklingen.
Kapitel 6 behandler predatory pricing eller dumping. Dumping er, når dominerende virksomheder forsøger at fjerne konkurrenter fra markedet for bagefter at stå i en situation, hvor prisen kan hæves så meget, at det mere end finansierer priskrigen. Baggrunden for kapitlet er, at styrelsen – ligesom myndigheder i andre lande – i de sidste år har fået et stigende antal klager over dumping. Kapitlet beskriver de retningslinier, som styrelsen lægger til grund for behandlingen af disse sager.
Kapitel 7 beskriver gennemsigtighed. Dansk konkurrencepolitik har tidligere betragtet gennemsigtighed, især om virksomhedernes priser, som et vigtigt redskab for at fremme konkurrencen. Dette synspunkt blev forladt i 1990'erne, fordi det viste sig, at gennemsigtighed ofte havde den stik modsatte effekt, nemlig at den gjorde det nemmere for virksomhederne at samordne deres priser på et højere niveau.
Det afhænger imidlertid af de konkrete forhold, hvornår gennemsigtighed er godt eller dårligt for konkurrencen. Som hovedregel fremmer det konkurrencen, når kunderne har stor gennemsigtighed. Mens gennemsigtighed hos udbyderne trækker den modsatte vej. Problemet er, at det er stort set umuligt at have høj forbrugergennemsigtighed, uden at virksomhederne kan følge med.
Uigennemsigtighed om priser er normalt godt, hvis der er få udbydere (fordi det er nemt for få udbydere at koordinere deres adfærd). Omvendt er gennemsigtighed normalt konkurrencefremmende, hvis der er mange udbydere, eller hvis udgangspunktet er en situation, hvor forbrugerne har et lavt informationsniveau, eller hvis konkurrencen af andre grunde fungerer dårligt.
Kapitel 8 behandler bundling og tying, på dansk kombinationssalg. Dette problem er ikke nyt, men konkurrencemyndighederne i mange lande er i de senere år blevet mere opmærksom på det. I klassisk konkurrenceteori er bundling klart ulovlig. Med den såkaldte Chigaco-skole bredte den opfattelse sig for 20–30 år siden, at bundling ofte er uproblematisk, fordi bundling ikke stiller en monopolist stærkere, end monopolisten er i forvejen. De senere års øgede anvendelse af industriøkonomi har imidlertid ledt til en mere nuanceret erkendelse. Bundlingsager må derfor behandles case-by-case, og i en række tilfælde bør konkurrencemyndighederne gribe ind. Det gælder især, når bundling udøves af dominerende virksomheder. Kapitlet giver nogle eksempler på dette.
Kapitel 9 beskriver erfaringerne fra de første 31/2 års fusionskontrol i Danmark siden indførelsen i oktober 2000. Styrelsen har i denne periode behandlet ca. 40 fusioner. Det svarer i øvrigt til det forventede niveau, idet styrelsens skøn inden indførelsen var et niveau på ca. 10 sager om året. Flertallet af sagerne er uproblematiske og er derfor blevet godkendt hurtigt. Interessen samler sig om de 10 sager, hvor Konkurrencestyrelsen har forhandlet sig frem til en tilsagnspakke med de fusionerede virksomheder.
Det centrale spørgsmål er, om Konkurrencestyrelsen og -rådet har været for hårde eller for bløde. Burde nogle af disse 10 fusioner være gået glat igennem – eller burde nogle af fusionerne have været forbudt? Et andet spørgsmål er, hvordan tilsagnspakkerne bliver til, og hvilke hensyn der ligger til grund for dem.
Kapitlet fremlægger tilgængelige nøgletal og indikatorer, der kan gøre det muligt for læseren selv at vurdere disse spørgsmål. Styrelsens egen holdning er, måske ikke overraskende, at linien hverken har været for hård eller for blød. Samtidig beskriver kapitlet, at tilsagnspakkerne ofte består af en række forskellige elementer, fordi de skal løse forskellige delproblemer. De vigtigste er at etablere en ny konkurrent, at fjerne entrybarrierer, at reducere risikoen for samordning mellem de tilbageværende aktører, at give incitamenter til effektivisering samt endelig at øge sandsynligheden for, at en del af synergierne ved fusionen kommer forbrugerne til gode.
Kapitel 10 beskriver lovgivning og praksis for bøder og erstatninger i en række lande, herunder Danmark. Bøder og erstatninger er en nødvendig del af et sammenhængende konkurrencesystem, også selv om de kun gives i en meget lille del af sagerne. Bødemæssigt er Danmark efter forhøjelserne i 2002 på linie med en række andre lande. Der er derimod kun givet meget få erstatninger i Danmark. Spørgsmålet er, hvad årsagen til dette er.
En grund er, at mange sager i praksis er svære at gennemføre bevismæssigt. Ud over, at den domstol, der skal vurdere et erstatningskrav, i dag skal lave sin egen vurdering af selve konkurrencespørgsmålet, så kommer spørgsmålet om, hvordan usikkerheden i skønnet over virkningerne af fx et kartel skal tackles. Skal usikkerheden komme kartellet eller ofrene til gode? Retspraksis i Danmark er mest det første. I andre lande kommer usikkerheden i højere grad ofrene til gode, ligesom domstolene ikke skal genvurdere selve det konkurrencemæssige spørgsmål, såfremt dette er blevet behandlet af konkurrencemyndighederne.
Et andet problem er, hvis et kartel har mange ofre med hver for sig begrænsede tab. For hvert offer kan det derfor være uoverskueligt at søge erstatning. I flere andre lande er dette problem løst gennem regler om gruppesøgsmål, hvor en række skadelidte kan rejse en sag sammen.
Redegørelsens årbogsdel omfatter kapitlerne 11–14, som beskriver alle styrelsens vigtigste sager samt alle beslutninger på konkurrenceområdet, som EUKommissionen traf i 2003.
|
