Konkurrenceredegørelse 2003 - Kap. 14 Offentlige udbud i 2002

Forside - Indhold - Forrige/Næste

"Konkurrenceredegørelse 2003"

Kapitel 14
Offentlige udbud 2002

14.1 INDLEDNING

Konkurrencestyrelsens opgaver på udbudsområdet har i 2002 været præget af internationale aktiviteter. Under det danske EU-formandskab blev der med styrelsen som formand opnået politisk enighed om et af de nye udbudsdirek tiver.

Kapitel 10 indeholder en beskrivelse og vurdering af de muligheder, som de nye regler for den offentlige sektor byder på. Forsyningsvirksomhedsdirektivet er også blevet forenklet. Hertil kommer følgende nyskabelser i direktivet:

• En privat virksomhed kan have fået en særlig ret eller en eneret til at drive forsyningsvirksomhed. Hidtil har dette automatisk bevirket, at virksomheden blev omfattet af direktivet. Fremover vil sådanne virksomheder kun blive forpligtet til at benytte direktivet, hvis den særlige ret efter en konkret vurdering indskrænker andre virksomheders markedsadgang.
• Postsektorens indkøb bliver overført fra direktivet for den offentlige sektor til forsyningsvirksomhedsdirektivet. Herved får postvirksomhederne øget fleksibilitet, når de køber ind.
• Der bliver indført en generel procedure for, hvornår en sektor kan fritages for udbudspligt. Kommissionen skal i samarbejde med medlemslandene tage stilling til fritagelse i løbet af maksimalt et halvt år fra en sag er rejst.
• Kontrakter vil i øget omfang kunne tildeles mellem koncernforbundne virksomheder eller mellem deltagerne i joint-ventures uden udbud. Det forudsætter, at nogle grundlæggende krav til forbindelsen mellem virksomhederne er opfyldt.

14.2 AFSLUTNING AF PILOTPROJEKTET/ ETABLERING AF UDBUDSNETVÆRK

I sommeren 2002 blev pilotprojektet om offentlige udbud afsluttet. Projektet har kørt over de sidste 4 år mellem en række medlemmer af EU, EØS samt Schweiz og Kommissionen.

Projektet blev til på dansk initiativ i 1998. Det startede i mindre skala mellem 6 EU-lande (Holland, Tyskland, Storbritannien, Italien, Spanien og Danmark). Ved afslutningen i 2002 havde i alt 15 lande tilsluttet sig. Kommissionen har deltaget som observatør i hele perioden.

Projektets væsentligste formål har været at opbygge metoder til at løse problemer, der opstår, når en virksomhed byder på udbud i et andet land. Projektet koncentrerer sig om sager, hvor der endnu ikke er indgået kontrakt. Deltagerlandene har opbygget et netværk. Netværket sikrer, at de grænseoverskridende sager kan håndteres på en hurtig og uformel måde. Projektet har behandlet ca. 50 sager siden 1998.

Herudover har man bl.a. drøftet håndhævelsen af udbudsreglerne i de enkelte lande og draget nytte af andre landes erfaringer.

Konkurrencestyrelsen afleverede resultaterne af pilotprojektet til kommissær Bolkestein i september 2002. Projektets resultater er beskrevet i fire rapporter, som kan findes på styrelsens hjemmeside www.ks.dk:

• Samlet afslutningsrapport for Pilotprojektet
• Erfaringer med løsning af problemer i grænseoverskridende udbudssager
• Studie af problemløsning før kontraktstadiet
• Rapport om udbudsdirektivernes anvendelse i udvalgte sektorer

Ved projektets afslutning anbefalede deltagerlandene at fortsætte samarbejdet. Der blev etableret et permanent netværk. Styrelsen påtog sig at arrangere det første møde i begyndelsen af 2003 for netværket. Det omfatter 32 deltagerlande, herunder de kommende EU-medlemslande og ansøgerlandene.

14.3 NY BEKENDTGØRELSE TIL TILBUDSLOVEN

Tilbudsloven og tilbudsbekendtgørelsen erstattede 1. september 2001 licitationsloven. Det nye regelsæt satte fokus på at øge konkurrencen i byggeriet. Nogle af byggeriets parter mente dog, at elementer i reglerne var uhensigts mæssige og for komplicerede at arbejde med.

Regeringen tog derfor initiativ til at ændre bekendtgørelsen pr. 1. september 2002.

Ændringen bestod af tre hovedpunkter:

• Beløbsgrænsen for, hvornår bygherren kan indhente underhåndsbud, blev hævet fra 1 mio. kr. til 2 mio. kr. Særligt ved mindre byggearbejder er der behov for en smidig og enkel udbudsform.
• Bygherrer og entreprenører kan højst indhente 4 underhåndsbud på offentlige opgaver. Hensigten er at begrænse ressourceforbruget til udarbejdelse af tilbud.
• Reglerne om hovedentreprenørens brug af underhåndsbud er gjort mere smidige. Hovedentreprenøren kan nu altid vælge at bruge underhåndsbud.

De tre elementer tilgodeser forskellige dele af byggesektoren, nemlig bygherrerne, de mindre entreprenører og de større entreprenører. Ændringerne udgør således en helhed, der samlet set letter byggesektorens vilkår.

Ud over disse ændringer er regelsættet kortet ned, og teksten er gjort mere læsevenlig. Endvidere er der lavet en vejledning til både lov og bekendtgørelse. Vejledningen findes på Konkurrencestyrelsens hjemmeside www.ks.dk.

14.4 VEJLEDNING OG SAGSBEHANDLING

Konkurrencestyrelsen har omlagt sin rådgivning om udbud. Styrelsen giver som hovedregel ikke skriftlige udtalelser om udbudsreglernes fortolkning. Styrelsen har i stedet udbygget sin rådgivning på hjemmesiden. Styrelsen har tillige oprettet en telefonisk hotline, der er åben hver dag mellem kl. 11 og 15.

Styrelsen behandler klager over udbud, hvor der endnu ikke er skrevet kontrakt. I langt de fleste tilfælde kan der på dette tidspunkt findes en løsning, der retter op på ulovligheder ved udbuddet. Tilbudsgiverne sikres herved ligebehandling og gennemsigtighed. Udbyder spares for det besvær og de øgede omkostninger, som en klagesag efter kontraktindgåelse ofte medfører. Hvis det ikke er muligt at opnå et tilfredsstillende resultat, kan styrelsen indbringe sagen for Klagenævnet for Udbud.

I 2002 har Konkurrencestyrelsen behandlet 37 sager.

Korte beskrivelser af et udvalg af sagerne og af udtalelser i principielle spørgsmål findes i afsnit 14.5.

14.5 KONKURRENCESTYRELSENS UDTALELSER

Udtalelser i klagesager

Udbud af indsamling af dagrenovation mv.
Bjergsted Kommune udbød indsamling af dagrenovation. Kommunen anvendte en vægtningsmodel til bedømmelse af, hvilket tilbud der var økonomisk mest fordelagtigt. Klageren mente, at der ikke var overensstemmelse mellem den anvendte vægtningsmodel og den vægtning af kriterierne, som fremgik af udbudsmaterialet.

Vægtningsmodeller skal være objektive og gennemsigtige. De skal være indrettet således, at hvert kriterium får reel vægt. Herudover skal de stemme overens med angivelserne i udbudsmaterialet. Styrelsen fandt, at den anvendte model ikke var i strid med disse krav.

Udbud af grå stær operationer
Fyns Amt indhentede tilbud på udførelse af grå stær operationer fra flere sundhedspersoner i amtet. En tilbudsgiver mente, at der var sket forskelsbehandling ved amtets tildeling af ordre. Amtet havde ikke specificeret, hvilke mindstekrav man ville stille til tilbuddene. Det fremgik heller ikke, hvilke kriterier man ville lægge vægt på ved tildelingen.

Operationerne var omfattet af bilag 1 B til tjenesteydelsesdirektivet. Dermed var de ikke udbudspligtige efter direktivets detaljerede regler. Traktatens bestemmelser om ligebehandling og gennemsigtighed skal imidlertid overholdes. Styrelsen fandt det derfor kritisabelt, at mindstekravene og tildelingskriterierne ikke var oplyst. Endvidere kritiserede styrelsen, at amtet havde udøvet forskelsbehandling ved at tildele en del af operationerne til en aktør, som ikke var blandt tilbudsgiverne.

Manglende EU-udbud i forbindelse med opførelse af skole og anlæg af vej
Helsingør kommune havde ikke udbudt opførelse af en skole. Der blev klaget over, at den anslåede værdi af byggeriet lå så tæt på tærskelværdien, at kontrakten burde have været udbudt. Forbindelsen til et andet projekt (et vejanlæg) var endvidere så tæt, at værdierne af de to projekter skulle sammenlægges. Kommunen fastholdt, at den anslåede værdi lå under tærskelværdien.

Styrelsen udtalte bl.a., at det er udbyders ansvar at vurdere, hvorvidt værdien af projektet må forventes at overstige tærskelværdien. En forsigtig budgettering, som ikke har til formål at omgå reglerne, er lovlig. Styrelsen fandt end videre, at der ikke var en sådan indbyrdes sammenhæng mellem byggeriet og vejanlægget, at værdierne skulle lægges sammen, når udbyder skulle vurdere, om tærskelværdien blev overskredet.

Udbud i totalentreprise med på forhånd valgte rådgivere
Ishøj kommune udbød renoveringsarbejder i totalentreprise. Kommunen pålagde i den forbindelse den vindende entreprenør at benytte de projekteringsrådgivere, som kommunen havde valgt på forhånd. Selve valget af rådgivere var foretaget uden særskilt udbud efter tjenesteydelsesdirektivet. Værdien af rådgivningen lå over tærskelværdien.

Styrelsen fandt, at kommunen ved sit udbud ikke kunne benytte bestemmelsen om totalentreprise i bygge- og anlægsdirektivet med den virkning at undgå selvstændigt udbud af rådgivningsydelsen. Kommunen havde derved handlet i strid med reglerne. Styrelsen kritiserede også, at de på forhånd valgte rådgivere havde deltaget i evalueringen af de indkomne tilbud. Under hensyn til, at renoveringsarbejderne hastede af sundhedsmæssige hensyn, besluttede styrelsen at undlade at indbringe sagen for Klagenævnet.

Udbud af informationskampagne
Klagen drejede sig om, at fristen for anmodning om deltagelse i Eltra's udbud af en informationskampagne kun var 16 dage. Informationskampagnen var udbudt i forbindelse med, at det pr. 1. januar 2003 blev muligt for alle elforbrugere frit at vælge elleverandør.

Styrelsen fandt det kritisabelt, at Eltra havde anvendt den korteste frist for anmodning om deltagelse, uden at der forelå særlige grunde til, at hovedreglen på 37 dage blev fraveget. Styrelsen fandt dog ikke grundlag for at kræve, at udbuddet skulle gå om.

Uklarhed i udbudsmaterialet
Klagen drejede sig om, at tilbudsgiver i forbindelse med et udbud af Næstved kommunes kopi- og printbehov skulle tilbyde en „all-in-pris”. Det vil sige en klikpris pr. kopi, hvor alle omkostninger er indeholdt. Klager fandt, at denne pris var vanskelig at udregne. Af udbudsmaterialet fremgik det, at kommunen ikke ønskede at binde sig for et bestemt antal kopier/print. Dertil kom, at antallet af kopimaskiner skulle kunne justeres såvel opad som nedad.

Styrelsen udtalte, at det klart i udbudsmaterialet bør fremgå, at beregningen af „all-in-prisen” skal ske med udgangspunkt i det nuværende forbrug. Styrelsen henstillede, at det i udbudsmaterialet blev anført, hvorvidt behovet for maskiner afhænger af andet end antal kopier. Herunder bør det fremgå, om kommunen ved en justering i antallet af kopier eller andet forventes at få behov for flere eller færre maskiner. Næstved kommune ændrede udbudsmaterialet som angivet.

Udbud af patientbefordring
Silkeborg Kommune havde udbudt sin patientbefordring. Det var ikke muligt at afgive delbud. Patientbefordringen omfattede almindelig siddende befordring, siddende befordring i kørestol samt liggende befordring til og fra alment praktiserende læge. Klageren fandt, at forbud mod delbud kunne bevirke, at alene tilbudsgivere, der rådede over køretøjer til såvel siddende som liggende kørsel, kunne byde på opgaven.

Styrelsen udtalte, at en udbyder er relativt frit stillet med hensyn til at vurdere, hvilke ydelser der hører sammen. Styrelsen fandt ikke anledning til at kritisere, at kommunen ikke ville modtage delbud.

Udbud af AF-formidling
Klagen drejede sig om, at AF-Storstrøm ikke havde udbudt formidling af arbejdskraft på TV. I sagen var der tale om en et-årig kontrakt med mulighed for forlængelse.

Styrelsen udtalte, at der kunne være tale om en indholdsmæssig sammenhæng mellem kontrakterne, hvis kontrakten blev forlænget, men at kontrakten efter sin ordlyd var et-årig. Der var stor usikkerhed om, hvorvidt kontrakten skulle forlænges. Styrelsen fandt, at der ikke forelå pligt til EU-udbud i relation til den indgåede kontrakt, idet værdien af kontrakten var lavere end tærskelværdien. Traktatens bestemmelser om ligebehandling og gennemsigtighed forudsattes imidlertid overholdt. For den kommende kontraktperiode henstillede styrelsen derfor, at behovet for formidling af arbejdskraft på TV blev offentliggjort i et landsdækkende dagblad.

Manglende udbud af advokat- og revisionsundersøgelse
Klagen drejede sig om, at Farum Kommune ikke havde udbudt en advokat- og revisionsundersøgelse. Det fremgik af sagen, at undersøgelsen hovedsageligt drejede sig om juridiske spørgsmål.

Henset til, at størstedelen af opgaven således ikke var udbudspligtig, fandt styrelsen ikke anledning til at foretage sig yderligere i sagen.

Udbud af affaldsbeholdere
Haslev Kommune udbød affaldsbeholdere. Klagen drejede sig om, hvorvidt kommunen havde været berettiget til at afvise et tilbud med den begrundelse, at det ikke levede op til udbudsbetingelserne. Udbyder afviste tilbuddet, fordi det var angivet, at ingen af de tilbudte affaldsbeholdere var forsynet med specielle indkast til aviser, blandet papir eller flasker.

Hverken i udbudsmaterialet eller på spørgemødet var det klart beskrevet, hvad der var ment med „indkast i låg”. Kommunen havde efterfølgende besluttet hvilke krav, man ville stille, men disse oplysninger var ikke givet til tilbuds giverne.

Styrelsen udtalte, at kommunen ikke var berettiget til at afvise tilbuddet. Styrelsen lagde navnlig vægt på, at det ud fra udbudsmaterialet var usikkert, hvilken form for indkast kommunen ønskede. Endvidere lagde styrelsen vægt på, at manglende oplysninger om, hvad der blev besluttet efter spørgemødet, havde ført til misforståelser.

Krav om miljøledelse i forbindelse med udbud af kontormøbler
Klagen drejede sig om, hvorvidt et generelt krav om miljøledelse i forbindelse med Kolding kommunes udbud af kontormøbler var i strid med udbudsreglerne.

Det var styrelsens opfattelse, at der ikke i forbindelse med indkøb af kontormøbler kunne stilles generelt krav om miljøledelse, da kravet ikke var tilstrækkelig knyttet til kontraktgenstanden. På denne baggrund besluttede Kolding kommune at annullere udbuddet.

Projektkonkurrence om en offentlig sundhedsportal
Indenrigs- og Sundhedsministeriet gennemførte en projektkonkurrence om etablering af en offentlig sundhedsportal. Klagen stillede spørgsmål ved, om ligebehandlingsprincippet var overholdt, og om erhvervelse af materiale fra en eksisterende portal „sundhed.dk” burde have været i udbud. Flere klagere havde tillige henledt styrelsens opmærksomhed på, at udbudsbekendtgørelsen var uklar.

Under sagens behandling blev det oplyst, at alt relevant materiale vedrørende sundhed.dk ville blive stillet til rådighed for konkurrencedeltagerne i udbudsmaterialet. Det blev også oplyst, at alt materiale var stillet vederlagsfrit til rådighed for udbyderen.

Styrelsen konkluderede på denne baggrund, at erhvervelsen af materiale fra sundhed.dk ikke havde været udbudspligtigt, da der tale om en gave. Styrelsen konkluderede endvidere, at det gennem udbudsmaterialet ville blive sikret, at princippet om ligebehandling blev overholdt. Styrelsen henstillede dog, at udbudsbekendtgørelsen blev korrigeret, således at grundlaget for projektkonkurrencen fremgik klart. Dette efterkom Indenrigs- og Sundheds ministeriet.

Manglende udbud af bestillingskontor og kørselsordning
Flere interesseorganisationer klagede over, at Vestsjællands Trafikselskab (VT) havde etableret et bestillingskontor og indgået aftale om driften heraf uden udbud. Endvidere blev der klaget over, at VT havde indgået aftaler med vogn mænd om handicapkørsel uden forudgående udbud. VT bestred ikke at være forpligtet til at gennemføre udbud. VT mente dog, at udbud først kunne gennemføres på et senere tidspunkt, når såvel VT som vognmændene m.v. havde indhøstet erfaringer med ordningen.

Styrelsen kritiserede VT for ikke at have udbudt driftsaftalen for bestillingskontoret og aftalen om handicapkørsel med vognmændene. Styrelsen henledte opmærksomheden på muligheden for at udbyde korterevarende aftaler, rammeaftaler og/eller at udbyde aftaler med option på udvidelse m.v.

Styrelsen henstillede, at VT straks gennemførte udbud af de omhandlede ydelser. VT efterkom styrelsens henstilling.

Indgåelse af kontrakt vedrørende DRG-afregningssystemer uden udbud
Amterne havde ikke udbudt det såkaldte DRG-afregningssystem for fritvalgspatienter. Systemet var ikke udbudt, fordi prisen for afregningssystemet ikke forventedes at ville overstige tærskelværdien på 1,6 mio. kr. Den samlede pris for systemet blev 1,8 mio. kr.

Styrelsen fandt ikke anledning til at kritisere amternes manglende udbud af DRG-systemet. Styrelsen lagde vægt på, at der var tale om en relativ lille overskridelse af tærskelværdien, og at amterne havde foretaget en vurdering af prisen på systemet, som der ikke var grundlag for at kritisere.

Udbud af biblioteksbøger og skolebiblioteksbøger
Herning kommune havde udbudt sit indkøb af biblioteksbøger og skolebiblioteksbøger. Klagen drejede sig om, at kommunen i udbudsmaterialet forlangte, at tilbudsgivere skulle oplyse deres egen indkøbspris.

Efter styrelsens vurdering ville dette krav rejse udbudsretlige problemer. Private virksomheders indkøbspriser og avance må betragtes som forretningshemmeligheder. Styrelsen bad derfor kommunen om at frafalde kravet. Dette efterkom kommunen.

Manglende udbud af ældretransport
Hadsund kommune var ved at indgå en 2-årig kontrakt om kørsel for kommunens ældre uden at have foretaget EU-udbud. Kommunen bad en række vognmænd, som man havde godt kendskab til, om tilbud. Kontraktens værdi lå ca. 20 pct. over tærskelværdien. En vognmand klagede til Konkurrencestyrelsen.

Styrelsen fik tilsagn om, at kommunen ville gå i gang med et EU-udbud. Indtil et sådant hurtigst muligt var gennemført, måtte kommunen sørge for kørslen ved en midlertidig forlængelse af den hidtidige kontrakt.

Udbud af rammeaftale om køb af el
Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) udbød en rammeaftale om indkøb af el. En tilbudsgiver klagede over, at de nærmere krav til en rabatliste ikke fremgik af udbudsmaterialet, selvom rabatter var et væsentligt til delingskriterium. Klageren kritiserede endvidere, at et selskab havde været konsulent ved udarbejdelse af udbudsmaterialet og derefter haft en rolle omkring indgåelsen af kontrakt. Hertil kom, at selskabets bestyrelsesformand havde ydet konsulentbistand ved udbuddet og samtidig var en af klagerens konkurrenter.

Styrelsen udtalte, at direktiverne ikke regulerer, hvor detaljeret et udbudsmateriale skal være. Det er dog et krav, at udbudsmaterialet er entydigt udformet, så der er klarhed over ydelsens omfang og indhold. Det fremgik af udbudsmaterialet, at tilbuddet skulle indeholde en liste over rabatter, som kunne gives på listepriserne. Det var endvidere gjort klart, hvilke faktorer der kunne lægges vægt på ved udarbejdelse af rabatlisten, ligesom alle stillede spørgsmål var blevet besvaret i spørgerunden. På denne baggrund fandt styrelsen, at SKI's udbudsmateriale var udformet tilstrækkelig klart.

Hvad angår spørgsmålet om selskabets rolle i udbudsprocessen var det styrelsens opfattelse, at det pågældende selskab alene havde været konsulent. Der var ikke tale om, at selskabet deltog i udbuddet, og styrelsen fandt derfor ikke anledning til at rejse kritik.

fortsættes på næste side

Version 1.0 Maj 2003 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, www.ks.dk
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering