Markedet for offentlige indkøb i EU er af stor økonomisk betydning. Samlet udgør det 1,6 billioner kr., og efter aftalen om EU's udvidelse er der udsigt til en markant forøgelse. Alene i Danmark er værdien af EU-udbud vokset med 70 pct. siden 1996.
En undersøgelse, som Konkurrencestyrelsen har gennemført, viser, at kommunerne anerkender, at EU-udbud medfører en række fordele. Der er mulighed for besparelser, og udbud kan bruges som et styringsinstrument i ind købsprocessen.
Men kommunerne peger også på, at der er ulemper forbundet med udbud. Mindre kommuner sætter fingeren på, at reglerne er for svære, og at ressourceforbruget ved udbud ikke står mål med resultatet. De større kommuner peger derimod på manglende fleksibilitet i de nuværende udbudsprocedurer som den største ulempe.
Under det danske EU-formandskab blev der opnået politisk enighed om nye udbudsdirektiver. Hovedoverskrifterne for reformen er forenkling, større fleksibilitet og øget konkurrence om offentlige opgaver. Bl.a. i kraft af den danske indsats i forhandlingerne blev der opnået enighed om forbedringer, som vil være til gavn for både små og store kommuner:
Sammenskrivning og redigering skaber mere enkle og brugervenlige regler.
Regulering af rammeaftaler medfører større klarhed og mere konkurrence. Det bliver muligt at indgå rammeaftaler med flere leverandører. I visse tilfælde kan udbyder genåbne konkurrencen.
Nye regler giver retningslinjer for centrale indkøb. Reglerne gør det muligt at pulje udbydernes administrative ressourcer og opnå stordriftsfordele.
Ved brug af IT i udbudsprocessen kan et udbud gennemføres 12 dage hurtigere end hidtil.1
Åbne elektroniske „rammeaftaler”, såkaldte dynamiske indkøbssystemer, giver mulighed for at indhente tilbud fra et bredt felt af tilbudsgivere, at teste markedet for nye leverandører og skabe fornyet konkurrence om kontrakterne i hele systemets funktionsperiode.
Elektroniske auktioner kan benyttes som overbygning på de traditionelle udbudsformer. Auktionsformen giver mulighed for, at tilbudsgiverne kan optimere deres tilbud.
En ny udbudsform – den konkurrenceprægede dialog – giver øget fleksibilitet ved udbud af komplekse kontrakter. Metoden giver mulighed for at stille bedre krav til den fremtidige leverandør og at nedbringe udgifterne til gennemførelse af udbud.
De nye regler skaber større klarhed om mulighederne for at indarbejde miljøhensyn og sociale hensyn på forskellige stadier i udbudsprocessen.
Tildeling af kontrakter skal ske under øget gennemsigtighed.
På enkelte områder vil det være op til medlemslandene at vælge, i hvor høj grad de vil gøre brug af de nye udbudsformer. Den fremtidige situation kan dermed tegne sig forskelligt fra land til land. Et land, der kun vælger få af moderniseringselementerne, vil arbejde med udbudsregler, som ligner det regelsæt, vi har i dag. Andre lande vil benytte muligheden for at indbygge de nye udbudsformer fuldt ud. Da de nye udbudsformer er med til at styrke konkurrencen, må de fleste lande ventes at gennemføre de nye regler i fuld udstrækning.
Kommuneundersøgelsen giver en klar strømpil i retning af, at vi i Danmark skal vælge hele paletten af muligheder og herefter lade det være op til den enkelte udbyder at benytte den udbudsform og de metoder, som bedst egner sig i det konkrete tilfælde.
10.2 ERFARINGER MED EU-UDBUD
Offentlige indkøb er en af hjørnestenene i EU's Indre Marked. Den offentlige sektor i EU's medlemslande køber årligt ind for mere end 1,6 billioner kr., og markedet vil vokse endnu mere med udvidelsen af EU's medlemskreds. I Danmark udgjorde offentlige indkøb mere end 240 mia. kr. i 2001. En sjettedel af disse indkøb blev udbudt i EU.2
Konkurrenceredegørelse 2001, s. 127, viste, at kommunernes brug af fremmede tjenesteydelser ikke er steget meget siden 1991. Ser man udelukkende på EU-udbud, viser der sig et ganske andet billede. Værdien af EU-udbud i Danmark er således steget med næsten 70 pct. siden 1996.3 Antallet af EU- udbud er i samme periode steget med 23 pct. Selvom det offentlige samlet set ikke udliciterer meget mere end i 1991, bliver EU-udbudsdirektiverne altså anvendt langt oftere end tidligere.
Figur 10.1: Stigningen i omfanget af EU-udbud
Det er kommunerne, som oftest anvender EU-udbudsdirektiverne.4 Derfor er det interessant, hvordan kommunerne ser på de nye muligheder, som reformen af direktiverne åbner for. Konkurrencestyrelsen har gennem en spørge skemaundersøgelse taget temperaturen på de danske kommuners holdning til EU's udbudsdirektiver.5
Undersøgelsen viser, at omfanget af EU-udbud ikke er steget i alle kommuner. Erfaringen varierer med kommunernes størrelse. 90 pct. af de store kommuner mener, at antallet af udbud er steget, mens dette kun gælder for 36 pct. af de mindre kommuner. Ingen kommuner har dog oplevet et fald i antallet af EU-udbud.
Der er også stor forskel på, hvor mange EU-udbud de forskellige kommuner gennemfører.
Næsten alle de mindste kommuner med under 10.000 indbyggere gennemfører under 5 udbud pr. år. På den anden side har næsten halvdelen af de store kommuner fra 6 til mere end 20 udbud årligt.
De fleste kommuner peger på, at besparelsespotentialet er den største fordel ved udbud.
Figur 10.2: De gennemsnitlige besparelser opnået ved udbud
Størsteparten af kommunerne oplyser, at de opnår besparelser på mellem 1 og 10 pct. ved at sende indkøb i udbud. Både de mindre, mellemstore og store kommuner deler denne opfattelse nogenlunde ligeligt. De gennemsnitlige besparelser er ca. 7 pct.
Denne besparelse er lavere end i tidligere undersøgelser. Hovedparten af de rapporter, som blev nævnt i Konkurrenceredegørelse 2001, kommer frem til, at besparelserne ved udbud ligger på mellem 10 og 20 pct.6 Andre, nyere undersøgelser peger dog også på lidt mindre tal end tidligere.7 Årsagen hertil kan være, at kommunerne er blevet mere professionelle indkøbere, således at alternativet til et udbud kan være et „godt” indkøb fremfor indkøb til liste priser.
Figur 10.3: Besparelser i konkrete udbudssager
En mindre del af kommunerne, nemlig 17 pct., oplyser, at de ikke opnår nogen besparelse ved at afholde EU-udbud. Til sammenligning fremgår det af to rapporter fra Kommunernes Landsforening, at der ikke blev opnået besparelser i halvdelen af de sager, der blev undersøgt.
Ud over besparelser peger kommunerne på andre fordele ved udbudsprocessen. Kommunerne får mere kvalitet for pengene. De får også flere valgmuligheder, idet de bliver mere bevidste om markedets muligheder. Derudover kan udbud bruges til bedre styring på de indre linjer i organisationen, ligesom det kan medvirke til, at indkøbet passer til det konkrete behov.8
Boks 10.1: Fordele, som kommunerne forbinder med EU-udbud
Billigere indkøb
Flere og bedre produkter at vælge imellem
Bedre service fra leverandører
Øget bevidsthed om markedets muligheder
Mindre vanetænkning; indkøbet tilpasses kommunens faktiske behov
Bedre styring i forhold til den interne indkøbsproces
På den negative side oplyser kommunerne, at udbudsreglerne er for svære eller ufleksible at anvende.
Boks 10.2: Barrierer, som kommunerne forbinder med EU-udbud
Er besværligt (38 pct.)
Tager for lang tid (25 pct.)
Begrænser fleksibiliteten (18 pct.)
Giver ikke et bedre resultat (13 pct.)
Der er stor forskel på, hvilke ulemper de øvede og de mindre øvede kommuner peger på som de mest markante. Mindre rutinerede kommuner angiver, at det er besværligt at anvende direktiverne. Disse kommuner efterspørger enklere regler, der kan medvirke til at gøre udbudsprocessen lettere.
Mere rutinerede kommuner mener derimod, at direktiverne begrænser fleksibiliteten. For disse kommuner er det ønskeligt at få mere fleksibilitet indbygget i reglerne og at få mulighed for at anvende nye indkøbsmetoder.
Figur 10.4: Barrierer ved afholdelse af udbud
Omtrent halvdelen af kommunerne mener, at de ressourcer, som de anvender på at afholde EU-udbud, aldrig eller sjældent står mål med de fordele, som udbudet medfører.
Det er primært de mindre og uøvede kommuner, der vurderer, at fordelene ikke opvejer ulemperne ved EU-udbud. De større og øvede kommuner angiver for størstedelens vedkommende, at det kan betale sig at sende indkøb i udbud.
Kommunernes Landsforening har også foretaget en undersøgelse, der bl.a. vedrører udfordringer og barrierer ved udbud.9 Undersøgelsen stemmer godt overens med styrelsens undersøgelse. Selve udbudsprocessen bliver nævnt som en barriere af de fleste kommuner. Derudover synes mange kommuner, at det er besværligt at formulere krav til serviceniveau og kvalitet samt at fastlægge kriterier for valg af leverandører.
Kun 13 pct. af kommunerne i den undersøgelse, som Kommunernes Landsforening foretog, angiver EU-direktiverne som en af de tre væsentligste udfordringer i forbindelse med konkrete driftsopgaver. Det siger noget om, at det ikke alene er reglerne, som kommunerne finder besværlige, men at det især er selve indkøbsprocessen, som kræver erfaring.
Det faktum, at kommuner med mange udbud er mest positive, tyder på, at øvelse gør mester. Hvis en kommune derimod kun sjældent anvender EU- udbud, står forbruget af ressourcer sjældent mål med gevinsten ved at udbyde. Dette understreges af, at mere end 70 pct. af de kommuner, der har få udbud om året, benytter ekstern hjælp i forbindelse med udbudet.
Fra kommunal side er der da også et udtalt ønske om, at tærskelværdierne hæves for at undgå, at mindre kontrakter skal i EU-udbud.
En teknisk ændring af beregningsmetoden for tærskelværdierne fra SDR til EURO har ført til en vis forhøjelse, som allerede er slået igennem i de gældende tærskelværdier.10 Men de nye direktiver forhøjer ikke tærskelværdierne yderligere. Både Kommissionen og et markant flertal af medlemslandene modsætter sig, at markedet for EU-udbud indskrænkes. Ikke mindst af hensyn til EU's aftaler med WTO. Europa-Parlamentet har dog ønsket en forhøjelse, men det er for øjeblikket uklart, om Parlamentet vil fastholde sit forslag.
Det er således usikkert, om en forhøjelse af tærskelværdierne vil komme på tale. Udfordringen er derfor snarere at arbejde for, at reglerne bliver nemmere at anvende, og at alle kommuner, også de mindre øvede, bliver tilstrækkeligt fortrolige med udbudsprocedurerne. Derudover kan kommunerne lette arbejdet ved at indgå rammeaftaler eller ved at få indkøbsorganisationer eller andre til at foretage udbuddet på deres vegne. De nye direktiver øger mulighederne for at anvende sådanne redskaber, jf. nedenfor.
Fodnoter
1 Hertil kommer en mulighed for at afkorte tidsfristerne ved offentliggørelse af en årlig vejledende meddelelse i EF-Tidende eller en køberprofil på Internettet, se afsnit 10.5.
2 Tallene er estimater fra Kommissionen og bygger på informationer offentliggjort i EF-Tidende samt statistiske oplysninger fra medlemslandene.
3 Beregningerne er behæftet med en vis usikkerhed, idet de afhænger af fyldestgørende indberetninger om kontraktsværdien, ligesom de ikke er korrigeret for annullerede EU-udbud. Af Konkurrenceredegørelsen 2001, s. 129, note 2, fremgår det, at erfaringer fra 1996 viser, at 6,3 pct. af udbuddene bliver annulleret.
4 Kommunernes Landsforenings og Konkurrencestyrelsens publikation „Danske EU-udbud i tal”, november 1998, s. 7.
5 Den praktiske gennemførelse af spørgeskemaundersøgelsen blev foretaget af I & A Research i januar 2003. I alt 157 kommuner har besvaret spørgeskemaet, hvilket udgør en svarprocent på 59 pct. Kommunerne er i undersøgelsen opdelt i mindre kommuner (under 10.000 indbyggere), mellemstore kommuner (10-20.000 indbyggere) og store kommuner (over 20.000 indbyggere).
7 Kilde: Niels Ejersbo og Carsten Greve: „Den offentlige sektor på kontrakt”, 2002.
8 Kommunernes Landsforenings rapporter „Udbud og udlicitering i kommunerne”, 2000 og „Udbud og udlicitering på de tekniske områder”, 2001.
9 „Udbud og udlicitering på det tekniske område”, Kommunernes Landsforening, februar 2001.
10 Tærskelværdien for kommunernes indkøb af varer og tjenesteydelser er p.t. ca. 1.8 mio. kr. For bygge- og anlægsopgaver er tærskelværdien ca. 46.5 mio. kr. Fra beregningsperioden 2000-2001 til indeværende beregningsperiode er der sket en stigning for varer og tjenesteydelser på ca. 240.000 kr. og for bygge- og anlægsopgaver på ca. 6.4 mio. kr. De nye regler vil bevare tærskelværdierne på dette niveau. Der vil alene ske mindre forskydninger, som skyldes kursforholdet mellem SDR og EURO.
