Forside - Indhold - Forrige/Næste "Konkurrenceredegørelse 2003" Kapitel 1
Konkurrenceforholdene
1.1 STATUS2002 blev reformernes år. Under det danske formandsskab blev den mest gennemgribende ændring af EU’s konkurrenceregler nogensinde vedtaget. Reformen vil få væsentlige konsekvenser for den måde, konkurrencereglerne administreres på i hele Europa. Der blev også opnået politisk enighed om en revision af EU’s udbudsregler. Revisionen giver mere brugervenlige regler, tilskynder til digital kommunikation og muliggør mere konkurrence om offentlige indkøb. Fra Kommissionen kom også forslag til en ændring af fusionskontrollen. Formålet er bl.a. at øge retssikkerheden for virksomheder, der fusionerer.
Den danske konkurrencelov blev også ændret i 2002. Bødeniveauet blev hævet til samme niveau som i andre europæiske lande. Hermed har Danmark fået en lovgivning, der på de væsentligste områder har international standard.
Stramningen af den danske lovgivning, som er sket i tre tempi – 1998, 2000 og 2002 – har endnu ikke medført, at konkurrenceintensiteten, når man måler den med økonomiske indikatorer, helt er på højde med resten af Europa. Der er stadig mange brancher med konkurrenceproblemer, ligesom de danske forbrugerpriser (renset for afgifter) er 4 pct. højere end i de lande, vi sammenligner os med.
Som debatten efter de tidligere års konkurrenceredegørelser har vist, skyldes dette ikke kun konkurrenceforholdene. Lønniveauet eller lønstrukturen (forholdet mellem lønninger i udlandskonkurrerende og hjemmemarkedsorienterede erhverv) kan spille en rolle. Også det danske markeds beskedne størrelse kan have betydning. Det gælder især på områder, hvor der er danske standarder eller særregler.
Det sidste forhold illustrerer imidlertid blot, at konkurrencepolitikken må have et bredt sigte og konstant må have et kritisk øje på reguleringen af alle erhverv.
Styrelsen deltager derfor i et projekt med Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og Finansministeriet. Formålet er at identificere regler, som kan begrænse konkurrencen. En række regler har været behandlet i de senere år, bl.a. i Konkurrenceredegørelserne, men gennemgangen vil også omfatte regler, der hver for sig har mindre betydning, men som samlet kan have en mærkbar virkning. Undersøgelsen skal være færdig primo 2004.
Det er regeringens målsætning, at antallet af konkurrencebegrænsende erhverv skal halveres inden 2010. De danske priser (renset for afgifter) skal ned på et niveau, som svarer til gennemsnittet af de andre, mest velstillede EU-lande. Hvis det lykkes, vil konkurrencepolitikken have ydet et pænt bidrag til at fremme den økonomiske vækst.
Reformerne af lovgivningen i EU, i Danmark og i andre lande har ledt til, at styrelsen har overvejet, hvordan vi bedst bliver klædt på til de strategiske udfordringer, som fremtiden bringer. I den forbindelse har styrelsen formuleret en ny mission, vision og værdigrundlag (som kan ses på styrelsens hjemmeside, www.ks.dk).
Overgangen til forbudsprincippet i 1998 lagde op til en øget kontrolindsats, bl.a. de såkaldte dawn-raids. Det blev afspejlet i styrelsens idegrundlag, „konkurrence hindrer misbrug af magt“. Udviklingen har vist, at denne prioritering var nødvendig, og den vil blive fastholdt fremover. Men samtidig er det vigtigt at videreudvikle vores rådgivning og dialog med virksomheder, organisationer og forskere. Dette signaleres med den nye mission, „konkurrence fremmer velstand og fornyelse“.
Som den væsentligste af flere værdier er der sat fokus på internationalt perspektiv. EU-reformen vil nødvendiggøre et meget tættere samarbejde både med EU-Kommissionen og med andre lande. Reformen betyder, at styrelsen skal anvende EU-reglerne, når en aftale eller et misbrug påvirker forbrugere eller virksomheder i andre lande. Samtidig er det af hensyn til danske virksomheder vigtigt at tænke internationalt, dvs. at bruge samme lovfortolkninger som i andre lande, og løbende at overveje, hvornår markedsafgrænsningerne skal være bredere end Danmark.
Ambitionen er ikke blot at medvirke til at opfylde regeringens målsætninger om vækst. Ambitionen er også at gøre vores arbejde på en måde, så vi kan måle os med de bedste konkurrencemyndigheder. Der vil altid være delte meninger om sådanne sammenligninger. Men styrelsen har taget initiativ til et nordisk projekt, der bl.a. ser på sagsbehandlingstider, produktivitet og brugertilfredshedsmålinger i de enkelte nordiske lande.
En vigtig værdi vil fortsat være en bred formidling og en åben holdning, så offentligheden kan følge med i styrelsens arbejde. Det er også vigtigt, at forbrugere og virksomheder har adgang til informationer, så de kan varetage deres interesser, fx gennem erstatningssager. Det skal ske under hensyn til de virksomheder, der er under anklage.
For at sikre denne balance vil styrelsen fremover ikke offentliggøre, om sager er oversendt til SØK (Statsadvokaturen for Særlig Økonomisk Kriminalitet, i daglig tale Bagmandspolitiet). Det gælder også sager, der i forvejen er offentlig kendt. Hvis SØK henlægger straffesager på grund af bevisets stilling, vil styrelsen kun offentliggøre det, hvis sagen er offentlig kendt, og virksomheden selv er interesseret i offentliggørelsen.
Til gengæld vil der blive større offentlighed om de sager, hvor virksomheder vedtager eller idømmes bøder. Det store flertal af sager, hvor virksomhederne betaler en bøde uden at være dømt af domstolene, bliver ikke offentliggjort. Det er utilfredsstillende og afviger fra forholdene i de fleste andre OECD-lande, hvor det ikke er muligt at betale „hemmelige“ bøder.
Kun i særlige tilfælde som elkartellet, hvor en betydelig del af virksomhederne er enkeltmandsejede, kan hensynet til privatpersoner gå forud. I disse sager kan skadelidte dog gennem SØK få de fornødne oplysninger.
I øvrige sager vil styrelsen løbende offentliggøre bøder i den månedlige „direktørberetning“ samt for hele år i Konkurrenceredegørelsen. 1.2 INTERNATIONALT SAMARBEJDESom nævnt er der i 2002 vedtaget en ny EU-forordning, som indeholder reglerne for behandlingen af konkurrencesager.
Reformen betyder for det første, at Konkurrencerådet og andre EU-landes myndigheder skal behandle nogle af de sager, som Kommissionen hidtil har behandlet.
For det andet får myndighederne pligt til at anvende EU-Traktatens regler om konkurrence fremfor deres nationale konkurrencelove, hvis sagen påvirker handlen over grænserne. Det betyder, at et større antal sager fremover skal behandles efter Traktatens artikel 81 og 82. Det har stor betydning for virksomhederne, fordi de hermed får større sikkerhed for, at en sag behandles efter samme regler, uanset hvem der behandler sagen.
For det tredje betyder reformen, at styrelsen fremover skal indgå i et væsentligt mere forpligtende samarbejde med Kommissionen og konkurrencemyndigheder i andre EU-lande.
Et sådan samarbejde forudsætter, at myndighederne har gensidig tillid til hinanden, at de kan hjælpe hinanden med at løse sagerne, og at de kan deltage i fordomsfrie diskussioner af, hvordan man bedst løser en sag. Derfor får myndighederne nye muligheder for at udveksle informationer og hjælpe hinanden med at foretage kontrolbesøg. Endvidere får Kommissionen adgang til at foretage kontrolbesøg i private hjem, hvis der er tale om en alvorlig overtrædelse. Behovet for øget samarbejde skyldes bl.a., at virksomhederne på de nationale markeder i stadig større omfang bliver de samme. Men det skyldes også, at virksomheder i stigende grad samarbejder over grænserne. Det gælder både karteller og i andre konkurrencesager.
Opstår der sager, hvor myndighederne ikke kan finde „fælles fodslag“, kan Kommissionen overtage sagen. Det samme gælder, hvis Kommissionen ikke er enig i den måde, som en myndighed håndterer sagen på. Endelig vil Kommissionen behandle sager, der berører tre eller flere lande, eller som i øvrigt er principielle.
En fjerde vigtig nyhed er, at virksomhederne fra 1. maj 2004 ikke mere kan anmelde aftaler til Kommissionen. Denne ændring er en forudsætning for, at landene reelt kan samarbejde. Anmeldelsessystemet forudsatte, at Kommissionen havde enekompetence til at fritage fra forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler. Kommissionen får hermed frigjort ressourcer, som er en forudsætning for, at den kan behandle de store sager, der løbende opstår. Antallet af sager vil nemlig stige kraftigt, når EU i 2004 bliver udvidet med 10 nye lande.
Reglerne vil forhåbentlig medføre mere konkurrence. Det vil gavne såvel forbrugere som virksomheder i hele Europa. Men der er også risiko for ineffektivitet og for, at retssikkerheden ikke bliver høj nok. Sammen med vores søstermyndigheder vil styrelsen derfor give det høj prioritet at udvikle et velfungerende netværk mellem myndighederne. Styrelsen vil også give danske virksomheder vejledning „som erstatning“ for, at virksomhederne ikke længere kan anmelde aftalerne til EU.
EU's gruppefritagelser bliver løbende revideret. I 2002 var det navnlig gruppefritagelsen for motorkøretøjer, der tiltrak sig opmærksomhed. Ændringer var tiltrængt, idet bilproducenternes stilling er for stærk både i forhold til bilforhandlerne og værkstederne.
Fremover må producenterne vælge imellem at anvende et eneforhandlingssystem – hvor hver forhandler har sit salgsområde – eller selektiv distribution, hvor man udvælger forhandlerne efter objektive kriterier. Producenterne må ikke kombinere de to systemer i et enkelt land. Det bliver endvidere muligt for bilforhandlere at sælge forskellige mærker.
Alle værksteder, der opfylder producentens objektive betingelser, har nu krav på at blive autoriseret. Producenterne kan ikke begrænse antallet af værksteder, og de kan ikke holde de såkaldte uafhængige værksteder ude. Det bliver samtidig lettere for de uafhængige værksteder at få adgang til undervisning, værktøj, fejlfindingsudstyr samt tekniske informationer om de enkelte biltyper.
Endelig ændrer man begrebet „originale reservedele“. Reservedele til et bestemt bilmærke, som en reservedelsproducent fremstiller i eget navn, må man fremover også kalde „originale“, hvis producenten samtidig leverer de tilsvarende varer til bilproducenten.
Reformen vil betyde, at priserne (renset for afgifter og moms) såvel på biler som på reservedele bliver mere ensartede i EU-landene. For Danmark vil det betyde højere bilpriser, mens priserne for reservedele og værkstedsbesøg gerne skulle blive lavere.
Også inden for statsstøtte blev der opnået resultater under det danske formandskab. Ministerrådet vedtog nogle rådskonklusioner om at nedbringe statsstøtten, om større gennemsigtighed og om bedre analyser af støttens virkninger. Fremover vil procedurerne i statsstøttesager blive klarere. Kommissionen vil endvidere afholde et årligt seminar med landene om blandt andet anvendelsen af konkurrenceanalyser i statsstøttesager.
Som led i EU-formandskabet afholdt styrelsen den europæiske konkurrencedag i november 2002. Konkurrencedagen havde til formål at udbrede kendskabet til konkurrencepolitikken. Den danske konkurrencedag satte fokus på, hvordan konkurrence bidrager til at skabe fornyelse og forbrugervelfærd. Et andet hovedtema var konkurrence og forbrugere i EU sammenlignet med andre regioner. Også EU's rolle i en global konkurrencepolitik var på dagsordenen.
Samarbejdet mellem myndighederne foregår ikke kun i EU. I 2002 så en ny organisation dagens lys, nemlig International Competition Network (ICN). Myndigheder fra ca. 60 lande, herunder Danmark, er medlem af ICN, som har holdt sit første møde i Italien. 1.3 KONKURRENCEREGULERINGKonkurrenceloven blev som nævnt ændret i 2002. Den vigtigste ændring er forhøjelsen af bødeniveauet. Den hidtil største bøde udgjorde ca. 3 mio. kr. Med lovændringen forventer Folketinget en klar forhøjelse af bødeniveauet.
Af bemærkningerne til loven fremgår det således, at meget alvorlige overtrædelser – det vil typisk være karteller og grov misbrug af dominerende stilling – straffes med bøder fra 15 mio. kr. og derover. For alvorlige overtrædelser – eksempelvis bindende videresalgspriser og misbrug af dominerende stilling – bør grundbeløbet ligge mellem 400.000 og 15 mio. kr. For mindre alvorlige overtrædelser bør grundbeløbet ligge mellem 10.000 og 400.000 kr. Bøderne kan forhøjes, hvis overtrædelsen er af længere varighed. I så fald forhøjer man de nævnte grundbeløb med 10 pct. for hvert år, overtrædelsen har varet.
Det er vigtigt at forbedre mulighederne for at opklare overtrædelser af loven. Det er derfor i lovbemærkningerne forudsat, at anklagemyndigheden og domstolene fuldt ud udnytter mulighederne i straffeloven for strafnedsættelse, hvis den tiltalte har bidraget væsentligt til sagens opklaring. Folketinget forudsætter samtidig, at man kan give nedsættelser på væsentligt mere end 20 pct., som hidtil har været loftet.
De momenter, der bør indgå ved en bødenedsættelse, er beskrevet i lovbemærkningerne. Det kan fx være, om den tiltalte har givet oplysninger, som er af afgørende betydning for påvisning af lovovertrædelsen, og som i væsentlig grad medvirker til at fastslå, hvem der deltager i overtrædelsen, og hvori overtrædelsen består. Endvidere kan det indgå, om den tiltalte er den første, der giver sådanne oplysninger, og om oplysningerne gør det muligt at fastlægge overtrædelsens tidsmæssige, produktmæssige og geografiske udstrækning.
Det er op til domstolene – eller ved bødeforelæg SØK – at fastsætte, hvor stor en eventuel bødenedsættelse skal være, når en virksomhed samarbejder med Konkurrencestyrelsen og SØK om opklaringen.
Med lovændringen er styrelsens muligheder for at undersøge en sag også blevet forbedret på anden måde. Styrelsen får således mulighed for at medtage materiale, herunder computere, når styrelsen under et kontrolbesøg ikke kan kopiere materiale på stedet, og dette skyldes forhold hos virksomheden.
Endelig bliver „lokale priskarteller“ forbudt. Prisaftaler mellem virksomheder, der tilsammen har en omsætning på under 150 mio. kr., er fremover omfattet af forbudet mod aftaler, der begrænser konkurrencen.
På det offentlige område indebærer lovændringen, at kommuner og amter ikke længere selv skal vurdere, om fx en kommunal beslutning, som begrænser konkurrencen, er nødvendigt for at leve op til anden lovgivning. En sådan vurdering foretager den minister, der har ansvaret for den pågældende lovgivning. Endelig skal ressortministeren drøfte med økonomi- og erhvervsministeren, hvor vidt man ønsker at følge en anbefaling fra Konkurrencerådet om ændring af offentlig regulering. 1.4 RETSHÅNDHÆVELSEStraffebestemmelserne fik stor betydning i 2002, som satte en rekord, der forhåbentlig aldrig bliver slået. Samlet modtog 258 virksomheder bøder eller bødeforlæg for at have deltaget i det såkaldte elkartel. Heraf har langt de fleste erkendt deres skyld og betalt bøden. På andre områder har 5 virksomheder betalt bøder.
Bødesagerne starter ofte med en kontrolundersøgelse. Siden 1998 har styrelsen gennemført i gennemsnit 4-5 undersøgelser om året. Nogle undersøgelser omfatter kun en eller få virksomheder, andre mange. Nogle af undersøgelserne angår misbrug af dominerende stilling, som var straffrit indtil 1. juli 2002, men hvor styrelsen vurderede, at det var vigtigt at få adgang til beviser.
Der har været enkelte straffesager, som ikke er startet med en kontrolundersøgelse, men hvor styrelsen på andre måder er blevet opmærksom på lovovertrædelsen.
Styrelsens politik er at foretage en grundig vurdering af mulige straffesager, inden vi sender sagerne til SØK. Hvis en sag har ringe betydning, eller beviserne ikke er klare, vil den ikke blive sendt til SØK.
SØK gennemgår herefter sagerne grundigt, og SØK kan lede efter yderligere bevismateriale. SØK bruger normalt 1-2 år på at behandle sagen. SØK har mulighed for at henlægge en sag på grund af bevisets stilling. Det er hidtil sket i 3 ud af de 17 sagskomplekser, som styrelsen har sendt til SØK. Det kan ikke realistisk forventes, at dette niveau kan nedbringes yderligere.
Samtidig er det vigtigt at understrege, at retshåndhævelsen ikke kan stå alene. Straffene vedrører kun det „sorte“ område – dvs. sager som fx karteller, der uden skygge af tvivl er ulovlige. Som nævnt er vejledning samt løbende behandling af klager og anmeldelser vedrørende det såkaldte „grå“ område lige så vigtige. Det vil i fremtiden være afgørende, at forbrugere og virksomheder selv bidrager mere – både til retshåndhævelsen og til, at konkurrencen i det hele taget fungerer godt.
Det kan ske ved, at en virksomhed eller forbruger klager til styrelsen eller giver os et tip. Men virksomheden kan også være mere aktiv, fx i form af biintervention for Konkurrenceankenævnet og erstatningssager ved domstolene. Da styrelsen har begrænsede ressourcer kan privat retshåndhævelse kun bydes velkommen. Samtidig understreger den, at styrelsens væsentligste rolle ikke er at være anklagemyndighed. I alle sager er der parter på begge sider af bordet, og styrelsens rolle er ofte at være opmand.
Det er derfor interessant, at der er tegn på, at private erstatningssager langsomt, men gradvist får større betydning. Og udviklingen kan blive forstærket af EU-reformen, fordi virksomhederne ikke mere kan anmelde aftaler til EU og derved få dem godkendt. Fremover må virksomhederne søge rådgivning – bl.a. hos advokater og de nationale myndigheder – men med risiko for erstatningskrav, hvis de har skønnet forkert.
Også når der alene er tale om dårligt fungerende markeder, er det vigtigt, at forbrugere og virksomheder selv tager et ansvar. Styrelsen kan, evt. i samarbejde med fx forbrugermyndighederne, skabe større gennemsigtighed. Men det er den enkelte forbrugers og virksomheds ansvar at benytte en sådan gennemsigtighed til at fremme konkurrencen. Myndighederne kan ikke alene sikre velfungerende markeder.
fortsættes på næste side Version 1.0 Maj 2003 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, www.ks.dk
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering | 
