Konkurrenceredegørelse 2003 - 4.5 Et velfungerende marked
Forside - Indhold - Forrige/Næste "Konkurrenceredegørelse 2003" fortsat fra forrige side 4.5 ET VELFUNGERENDE MARKEDSpørgsmålet er, hvordan de fundne besparelsespotentialer kan blive realiseret i praksis. Der er allerede i dag en række redskaber, som kan bidrage til, at en del af potentialet kan indfries. Forsyningerne og renseanlæggene har således mulighed for at samarbejde om fx administration, udlicitere driften eller bruge benchmark til at effektivisere og lære af de bedste i branchen.35 De fundne potentialer tyder dog på, at disse redskaber ikke bliver brugt nok i sektoren, og at den nuværende regulering ikke er velfungerende nok og ikke har de rette incitamentstrukturer indbygget. Det bør derfor overvejes, om reguleringen kan forenkles, så der bliver skabt bedre mulighed for en strukturudvikling af markedet. Alle anlæg er i dag enten offentligt ejet eller andelsejet, hvilket især skyldes hvile-i-sig-selv-princippets forhold omkring forsyningernes overskud. En afvikling af dette princip, jf. nedenfor, vil gøre privatiseringer mere interessante. En sådan udvikling kan være hensigtsmæssig på langt sigt. På kort sigt må det dog frarådes at åbne op for privatiseringer, før der er tilvejebragt en effektiv metode til prisregulering. Dette vil sikre, at prisfastsættelsen af anlæggene ved en privatisering sker på markedsvilkår. Specifikt for vandforsyningen er udviklingen mod en mere dynamisk vandsektor allerede – om end meget forsigtigt – sat i gang. Vandforsyningsloven fra 1999 giver nu mulighed for et øget samarbejde mellem (amts)kommunerne om at udarbejde indsatsplaner for vandmiljøet.36 Introduktionen af konkurrence skal ikke være et mål i sig selv, men den skal virke som en katalysator for en udvikling, der gerne skal føre til lavere priser og en bedre service via en generel effektivisering af markedet. En udvikling i retning af færre, større og mere effektive vandforsyninger og renseanlæg vil samtidig skabe en professionel med- og modspiller til den danske vandindustri, som dermed vil opnå en større konkurrencefordel på eksportmarkederne med hensyn til systemeksport. Samtidig vil en sådan proces gavne forbrugerne, som kan få lavere priser og bedre service. Det skal være en forudsætning for en ændring af den nuværende regulering, at der ikke bliver gået på kompromis med miljø- og sundhedshensyn. Det er muligt, at det – uafhængigt af hvordan den økonomiske regulering bliver tilrettelagt – vil være hensigtsmæssigt at styrke det miljø- og sundhedsmæssige tilsyn. Anbefalinger på vandforsyningsområdet Frit forbrugervalg Ifølge vandforsyningsloven er den enkelte vandforbrugende virksomhed eller forbruger forpligtet til at tilslutte sig vandforsyningen, hvis hans ejendom bliver lagt ind under vandforsyningens naturlige forsyningsområde.37 I de forsyningsområder, hvor der er flere vandforsyninger, som fysisk er koblet sammen i et net af hensyn til forsyningssikkerheden, er der principielt ikke noget til hinder for, at forbrugeren frit kan vælge fra hvilken forsyning, der ønskes levering. Dette indebærer, at hver enkel forsyning skal sætte sin egen pris. Med en gennemsigtig prisstruktur vil forbrugeren vælge den billigste vandforsyning i nettet. Det frie valg vil betyde, at de dyreste forsyninger bliver valgt fra. Disse vil være tvunget til at effektivisere for at bevare deres konkurrencedygtighed. Hvis det ikke sker, vil de på sigt miste deres kundegrundlag og vil i sidste ende blive lukket på grund af manglende indtjening. Det frie valg sætter således en mekanisme i gang, der tvinger markedet ind i en effektiviseringsproces. Ændringen vil først og fremmest påvirke forbrugerne omkring de større byer, fordi det på nuværende tidspunkt er her, de største netværk allerede er, og hvor der er flere vandforsyninger tilknyttet. På sigt vil de økonomiske effektivitetskrav føre til, at flere kommuner og vandforsyninger ser fordelene ved at koble selvstændige net sammen. Derved vil flere forbrugere få en gevinst af konkurrencen mellem vandforsyningerne inden for hvert net. Hvis virksomheder og forbrugere får mulighed for selv at vælge, hvilken vandforsyning der skal levere vand, indebærer det, at der skal være tredjepartsadgang til ledningsnettet og den eksisterende udbyders vandmængde. Dette betyder, at der skal være pligt for den eksisterende forsyning til at forhandle med nye udbydere om prisen for adgang. Det vil sige forhandlet tredjepartsadgang til både ledningsnet og/eller vandmængde. Trediepartsadgang kan både skabes mellem allerede forbundne ledningsnet og ved at forbinde ledningsnet med nye ledninger. I et første tilfælde ses der på vandforsyninger, som allerede er sammensluttet af hensyn til forsyningssikkerhed. Ved tredjepartsadgang skal disse forsyninger forhandle om pris og vilkår for brug af distributionsnettene. Det andet tilfælde kræver udover ovennævnte forhandling, at der bliver investeret i ledninger, der forbinder nettene. Når markedet er frit, kan der være tilfælde, hvor brugere ikke bliver forsynet. Derfor skal der som i dag være bestemmelser om forsyningspligt for store udbydere, så alle brugere er sikret levering. Principielt er der ingen tekniske forhold i relation til vandkvaliteten, der forhindrer, at forskellige net kan blive koblet sammen. Det vil altid være et rimeligt og objektivt vilkår, at ejeren af nettet kræver, at vandkvaliteten af det nye vand, der bliver ført ind i ledningerne, lever op til niveauet i den eksisterende forsyning. Dette kan sikres ved at have en såkaldt systemoperatør, der fastlægger nogle minimumskrav til godkendelse af alle de producenter, som ønsker at blive tilsluttet et net. Derudover skal ansvarsforholdet i tilfælde af ringe vandkvalitet selvfølgelig afklares – ligesom på el- og naturgasområdet. Risikoen for forurening med bl.a. BAM38 forventes at være stigende. Dette problem kan – selvsagt ud over at fjerne årsagerne til en sådan forurening – reduceres ved at koble net sammen, så andre forsyningerne umiddelbart kan tage over, når forurenede forsyninger midlertidigt eller varigt lukkes. Såvel sundheds- og miljømæssig som økonomisk gode løsninger synes derfor at kunne opnås ved sammenkoblede net. Som vandforsyningernes økonomi ser ud i dag, er der ikke noget, der tyder på, at muligheden for frit valg af udbyder af vand skulle give store problemer med ineffektive forsyninger, der ikke kan betale deres gæld. Samlet har vandforsyningerne i 2001 et tilgodehavende hos kommunerne på 414 mio. kr. Dette svarer til, at hver enkelt borger skylder forsyningerne 77 kr. i gennemsnit.39 Vandforsyningerne er således ikke tynget af gæld. Umiddelbart vil der derfor ikke være problemer med at gøre markedet frit i den henseende. Det frie valg vil selvfølgelig betyde, at enkelte forsyninger vil komme i klemme, men det vil netop være dem, der er dyre og ineffektive. Da både kommunale og andelsejede forsyninger er ejet af brugerne, vil det være ejerne af sådanne lukningstruede forsyninger, som også får besparelsen ved, at vandet bliver leveret fra en billigere og bedre udbyder. Fri ret til egenindvinding inden for de naturlige forsyningsområder I praksis er det generelt sådan, at det næsten er umuligt at opnå tilladelse til egenindvinding inden for det naturlige forsyningsområde. Enkelte virksomheder har dog i særlige tilfælde fået tilladelse.41 Det kunne overvejes at skabe større mulighed for egenindvinding, når der ikke er miljø- eller sundhedsmæssige forhold, som taler imod det. Dette vil til dels beskytte forbrugerne mod ineffektivitet, idet den potentielle mulighed for alternativ levering presser eksisterende udbydere til at producere mere effektivt. Det vil være den indirekte konkurrence, som skal presse vandforsyningerne til at effektivisere og sænke priserne. Miljø- og sundhedstilsynet er fuldt brugerfinansieret. I praksis vil det være store vandforbrugere – dvs. erhvervsvirksomheder – der vil benytte sig af muligheden for egenindvinding, fordi prisen pr. m3 for miljø- og sundhedstilsynet kan virke høj for den private forbruger. Anbefalinger på spildevandsforsyningsområdet Mulighed for udtræden af spildevandsforsyning for større brugere Betingelserne for at udtræde i dag er:
Endvidere skal der være opnået tilladelse til alternativ bortskaffelse, dvs. typisk en udledningstilladelse. Principielt er der ikke noget til hinder for, at virksomheder eller institutioner frit kan etablere deres egen hele eller delvise rensning af deres spildevand. Det vil dog have nogle konsekvenser for det eksisterende renseanlæg, dels fysisk i form af manglende spildevand til at drive renseanlægget, og dels i form af et manglende incitament til at foretage investeringer i renseanlægget. Investeringsniveauet vil være lavt, hvis renseanlæggene ikke kan vide sig sikre på at få det investerede beløb igen i form af indtægter fra virksomhederne. Ved at indføre udtrædelsesregler på området i form af bindingsperioder og/eller betaling for at træde ud kan det sikres, at der ikke opstår tekniske og økonomiske problemer for anlægget og for forsyningens restkunder. Betalingen for at træde ud skal være bundet til den del af restgælden, som kunden bidrager med i kloakforsyningen.42 For ikke at gøre det for vanskeligt at træde ud, kan det overvejes, om der skal være et generelt loft for udtrædelsesperiodens længde og betalingens omfang, som de kommunale myndigheder skal holde sig inden for. Et sådan system vil sikre, at der stadigvæk vil være et incitament til at investere i og udbygge renseanlæggene. Samtidig vil de kommunale renseanlæg blive tvunget til at effektivisere deres drift, da det frie valg for industrivirksomheder vil betyde, at de dyreste renseanlæg vil miste kunder. Anbefalinger for både vand- og spildevandsforsyningen Effektiv og enkel regulering Samfundsøkonomiskkandetderfor være en fordel at erstatte hvile-i-sig-selv-princippet med en anden reguleringsform. En sådan alternativ regulering bør være enkel og skabe en incitamentstruktur, så udbyderne producerer mest effektivt. En forenkling af de nuværende regler forudsætter ikke en privatisering. På sigt er der intet til hinder for en privatisering af vandmarkedet, men inden dette sker, bør en hensigtsmæssig regulering være på plads. Når privatiseringen i England mundede ud i højere priser for forbrugerne, skyldtes det i høj grad et efterslæb af investeringer i de overtagne anlæg og øgede krav fra EU.43 Der findes ikke nogen perfekt regulering, men det bør tilstræbes, at den regulering, som bliver indført, er indrettet, så den:
Reguleringen skal skabe incitamenter til at effektivisere. Forsyningerne skal således have incitament til at være omkostningseffektive og træffe de rette valg med hensyn til investeringer. Derudover må reguleringen heller ikke stå i vejen for sammenlægninger af forsyningerne. Det vil i denne forbindelse være hensigtsmæssigt at anvende de erfaringer, der er høstet med Konkurrencestyrelsens og Energitilsynets administration af indtægtsrammeregulering på el- og varmeområdet, jf. boks 4.6. Boks 4.6: Erfaringer fra reguleringen af elområdet Selv om der på elområdet er indført en regulering, der tvinger virksomhederne til at være mere effektive, så giver erfaringerne fra elsektoren også grund til eftertanke, når reguleringen af andre forsyningssektorer overvejes. Reguleringen af elselskaberne er kompliceret. Elselskaberne har svært ved at overskue reguleringen. En af årsagerne til den komplicerede regulering er, at myndighederne er gået forholdsvis langt i bestræbelserne på at imødekomme sektorens ønsker om særregler og mulighed for dispensationer. Fx er halvdelen af elnetselskabernes udgifter holdt uden for reguleringen. Samtidig er der sat ret snævre grænser for selskabernes mulighed for at anvende overskud mv. På den anden side er indtægtsrammerne sat højere end selskabernes nuværende udgifter, således at selskaberne lovligt kunne hæve nettarifferne. Af samfundsøkonomiske hensyn skal reguleringen sikre, at der ikke sker en urimelig indtjening. Endelig skal der være gennemsigtighed i priserne, da det sikrer, at brugerne har mulighed for at gennemskue markedet og vælge udbyder på det rigtige grundlag. En regulering af både vand- og spildevandsforsyningen kunne tage udgangspunkt i en rangordning efter, hvor høj prisen er. Den billigste gruppe (fx de billigste 30 pct. af værkerne) kunne være helt fri for prisregulering. Den dyreste gruppe (fx de 30 pct. dyreste af værkerne) kunne fortsætte med det nuværende hvile-i-sig-selv-princip, dvs. forbud mod overskud eller forrentning af egenkapital. De dyre forsyninger ville have incitament til at effektivisere og dermed sænke prisen for at komme op i mellemgruppen, hvor der vil være mulighed for indtjening, jf. nedenfor. For forsyninger i den dyre gruppe skal overskud eller underskud, ganske som i dag, overføres til næste år, så der kan blive balance på sigt. De forsyninger, som har en naturlig høj pris fx på grund af ugunstige jordbundsforhold, vil ikke kunne effektivisere betydeligt. Disse vil derfor ikke kunne skabe rum for indtjening. De ville på den anden side have mulighed for at fortsætte driften som hidtil, men stadigvæk have incitament til at effektivisere for at undgå, at brugerne gør brug af muligheden for at købe vand i nabokommunen. Mellemgruppen må gerne have en begrænset indtjening. Denne kunne være udformet sådan, at forsyningerne må forrente deres egenkapital med en vis procent, som er lineært afhængig af deres effektivitet. Forrentningen kunne have en øvre grænse på fx 7–10 pct. og en nedre grænse på 0 pct. Reguleringen af mellemgruppen skal give forsyningerne incitament til at blive endnu billigere. Målingen af forsyningernes effektivitet kræver en videregående benchmark, som tager højde for de forhold, der påvirker deres omkostninger. Benchmarken kan udformes efter samme principper som i dette kapitel, men den skal være mere detaljeret, så den i højere grad tager højde for fx lokale specifikke forhold. Disse forhold skal fastlægges i samarbejde med branchen. Årsregnskabsloven skal gælde for alle udbydere på markedet Indenrigsministeriet har i 1999 udsendt en betænkning,44 hvor den kommunale regnskabspraksis bliver tilnærmet årsregnskabslovens principper. I dag er opgørelsen af fysiske aktiver på forsyningsområderne allerede i gang, hvilket bl.a. indebærer, at der bliver indført levetidsbaserede lineære afskrivninger. Dette vil give en større gennemsigtighed med hensyn til prisfastsættelsen på områderne. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt, hvis tredjepartsadgang og benchmark af vandværkerne skal fungere ordentligt. Dette skyldes primært, at de fysiske aktiver bliver opgjort til, hvad de er anskaffet for, og ikke til, hvad aktiverne er værd. En opgørelse af de fysiske aktivers værdi vil betyde, at den pågældende kommunes kapitalanvendelse bliver synliggjort. Herved kan både kommunens nuværende kapitalgrundlag og det fremtidige investeringsbehov blive belyst. Den udvikling, der allerede er i gang med at registrere de fysiske aktiver, bør munde ud i en naturlig overgang til, at det er årsregnskabslovens bestemmelser, der bliver fulgt af både offentlige og private udbydere uanset ejerskabsforhold. Derudover skal årsregnskabsloven også gælde for de mindre andelsselskaber, som i dag kan undlade at aflægge årsrapport efter loven. Dette vil give den fornødne gennemsigtighed i regnskaberne til, at en forhandlet tredjepartsadgang på vandforsyningen og benchmark af vand- og spildevandsforsyningernes drift kan fungere. For både vandværker og renseanlæg vil de gennemskuelige regnskaber for det første sikre en bedre mulighed for ensartet sammenligning af driften og dermed bedre mulighed for at vurdere krydssubsidiering i taksterne. For det andet vil prisen for køb af vand fra et andet vandværk eller køb af rensning af vand blive beregnet på et korrekt og gennemskueligt grundlag. Specifikt for renseanlæggene vil gennemskuelige regnskaber kunne medvirke til at sikre, at betalingerne for at træde ud af kloakfællesskabet bliver beregnet på korrekte og ikke-diskriminerende vilkår. Endelig vil det blive mere gennemskueligt, hvordan fordelingen af midler mellem kloakkerne og renseanlæggene er og dermed hvilke midler, der er til rådighed til investeringer i kloakker. Udlicitering Endelig kan effektiviteten fremmes, hvis vandforsyninger og renseanlæg udliciterer de dele af produktionen eller administrationen, som andre virksomheder kan udføre bedre eller billigere. I dag udliciteres kun få funktioner og kun i begrænset omfang. Fodnoter35 DANVA er påbegyndt en benchmark af både renseanlæg og vandforsyninger, hvor en mindre del af deres medlemmer deltager. Formålet er, at deltagerne dermed kan sammenligne deres ydelser og effektivitet. 36 Vandforsyningsloven blev ændret for at stemme overens med EU's drikkevandsdirektiv. 37 Ejendomme, der ligger uden for det naturlige forsyningsområde, er derimod berettiget til selv at indvinde vand. 38 BAM er et nedbrydningsprodukt dannet af sprøjtemidler. 39 En borger i Kalundborg skylder vandforsyningen 1.884 kr., mens en borger i Aakirkeby har 1.337 kr. til gode hos vandforsyningen. De andre kommuner ligger mellem disse to yderpunkter. Beregningerne er foretaget på grundlag af tal fra Danmarks Statistik. 40 Ifølge vandforsyningsloven skal alle kommuner udarbejde en vandforsyningsplan. 41 Der er eksempelvis givet tilladelse, hvis kommunens vandforsyningsplan har været for mangelfuld med hensyn til at detaljere betingelserne for tilslutning til den almene vandforsyning, jf. Miljøklagenævnets afgørelse af 6. juni 2000. Forarbejderne til vandforsyningsloven indeholder en forudsætning om, at „vandforsyningsanlæg, der er af særlig betydning for visse erhverv, ikke bør nedlægges til fordel for vandværksforsyning“. 42 I dag har kommunerne et tilgodehavende hos spildevandsforsyningen på 706 mio. kr. Dette svarer til et tilgodehavende pr. indbygger på 132 kr. 43 Public policy for the private sector, „Water Privatization and Regulation in England and Wales“, 1997, OECD, „Industrial Water Pricing in OECD Countries“, 1999 og OFWAT, „A proposed approach to asessing overall service to customers – A technical paper“, 1998. 44 Indenrigsministeriets betænkning nr. 1369 fra januar 1999. Version 1.0 Maj 2003 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, www.ks.dk |