Konkurrenceredegørelse 2002 - KAPITEL 9 Statsstøtte – God eller dårlig erhvervspolitik

KAPITEL 9 Statsstøtte – God eller dårlig erhvervspolitik

9.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Det har altid været en del af det erhvervspolitiske arsenal at yde statsstøtte til erhvervslivet. Formen og omfanget har imidlertid ændret sig.

I de sidste 10-15 år er udviklingen i de fleste lande gået i retning af, at en større del af udgifterne i erhvervspolitikken har været rettet mod at styrke erhvervslivets rammevilkår – fx i form af fysisk infrastruktur (især tele- og trafikforbindelser). Endnu vigtigere er i dag den "bløde" infrastruktur, dvs. uddannelse af kompetent arbejdskraft, forskning, udvikling og teknologisk service m.v. En faldende del af udgifterne har været rettet mod enkeltsektorer, og en endnu mindre del mod enkelte virksomheder.

Det er der flere grunde til. Først og fremmest giver støtte til udvalgte sektorer eller virksomheder ofte lille nytte for resten af samfundet. Erfaringerne med at udvælge fremtidens erhverv er også dårlige. Der er derfor god fornuft i at tilstræbe, at direkte støtte udgør en meget lille del af udgifterne i erhvervspolitikken. Udgifterne bør i stedet gå til infrastruktur i bred forstand, og så er der ikke tale om statsstøtte, som EU definerer det.

Det betyder dog ikke, at statsstøtte aldrig giver mening.Markederne tager ikke altid samfundsøkonomiske hensyn. Når der er såkaldte markedsfejl, kan støtte være hensigtsmæssig. Et godt eksempel er forskning og udvikling, der som regel kommer andre end den forskende virksomhed til gode, fordi viden bliver spredt. Da virksomhederne som regel kun forsker i det omfang, det er privatøkonomisk rentabelt, kan støtte være samfundsøkonomisk fornuftig.

I hvert enkelt land kan det undertiden også være en god forretning at støtte lokale virksomheder, så de kan klare sig bedre i den internationale konkurrence. Det gælder også, når begrundelsen for støtten ikke er markedsfejl. For at forhindre dette er der i EU regler, der hindrer konkurrenceforvridende statsstøtte.

Problemet er imidlertid, at disse regler ikke er enkle og klare – og næppe nogensinde bliver det. I teorien er definitionen ganske vist præcis: der er tale om støtte, når virksomheder modtager penge eller ydelser (varer, tjenester, lån, garantier osv.) på vilkår, der er bedre end ydelsens markedsværdi. Hvis en virksomhed får sine virksomhedsspecifikke oplæringsomkostninger dækket, er det støtte.Men et højt udbud af veluddannede teknikere eller ingeniører er ikke støtte. Det giver grænsedragningsproblemer, når der er tale om uddannelse af arbejdskraft, der er så specialiseret, at den stort set kun bruges af få eller en enkelt virksomhed.

Små lande har en særlig interesse i, at man internationalt forsøger at holde statsstøtten nede – hvor svært det end kan være at definere statsstøtten præcist. Det skyldes det simple faktum, at udenrigshandelen er relativt vigtigere for små end for store lande.

Statsstøtte, der forvrider konkurrencen på tværs af landegrænserne, har altid været i strid med EU-Traktaten og derfor ulovlig – med mindre støtten af politiske grunde er godkendt af et flertal af EU-landene i ministerrådet. Eksempler på sådan støtte er den meget betydelige landbrugsstøtte, EU giver – eller den skibsværftsstøtte, som EU fra midten af 1980’erne til 2001 gav tilladelse til (men som blev udbetalt af de enkelte lande).

Kommissionen kan godkende støtte under en række betingelser – fx hvis der er tale om krisestøtte, som led i en restrukturering af en virksomhed eller en branche. Kommissionen tillader også statsstøtte, hvis støtten er samfundsøkonomisk fornuftig, fordi den reparerer på markedsfejl som i eksemplet med forskning og udvikling.

I de sidste 10 år har den europæiske statsstøttepolitik – som Danmark har været stærk fortaler for^[1] – været en succes. Ser man bort fra landbrugsstøtten er EU-landenes støtte til erhvervslivet faldet fra i gennemsnit 1,7 pct. af BNP i 1990 til kun godt 1,0 pct. af BNP i 1999. De fleste lande har imidlertid haft gode konjunkturer i denne periode. Det er politisk nemmere at nedbringe statsstøtten i perioder med høj vækst end i lavvækstperioder, og det er derfor ikke givet, at statsstøtten i EU fortsat vil falde. Senest er der fx givet støtte til den europæiske luftfartsindustri, fordi forsikringspræmierne steg betydeligt i kølvandet på terrorbegivenhederne den 11. september sidste år.

Erfaringerne fra de sidste mange års drøftelser i EU om statsstøtte viser, at det ikke er realistisk at dæmpe statsstøtten i EU ved at indføre nye regler, der skal binde Kommissionens vurderinger. Stive regler er ikke politisk realisable – og kan også være ufornuftige, netop fordi det ikke er optimalt helt at undgå statsstøtte.

I stedet foreslås i dette kapitel to nye grundprincipper for statsstøttepolitikken i Europa, nemlig krav om konkurrenceanalyser før Kommissionen godkender statsstøtte, og større åbenhed.

Hvad vil fordelen være ved konkurrenceanalyser, før statsstøtteansøgninger vurderes? (Konkurrenceanalyser er analyser af virkningerne på konkurrenceforholdene, herunder på konkurrenterne). Det er jo alment kendt, at ansøgninger, budgetter o.lign. altid kan udformes, så de ser attraktive eller tilforladelige ud. Så hvad skulle et sådant krav gavne?

Man kan få et svar ved at betragte praksis på konkurrencerettens område. Før konkurrencemyndighederne – fx Konkurrencerådet i Danmark, eller Kommissionen i EU – giver tilladelse til en konkurrencebegrænsende aftale, skal en række krav være opfyldt. Over årene er der opbygget en praksis for, hvordan disse krav skal fortolkes, hvordan de kan dokumenteres, osv. Noget lignende vil være naturligt på statsstøtteområdet. Hvis det ydermere blev praksis at vurdere nogle år senere, om støtteordningen havde de forventede konsekvenser, så vil det bidrage til, at en kutyme for vurderinger af statsstøtteordninger vil udvikle sig.

For at illustrere denne pointe rummer dette kapitel en økonomisk vurdering af tre støtteordninger: skibsværftsstøtten, støtten til virksomheder på Samsø midt i 90’erne og støtten til energibesparelser i virksomhederne i anden halvdel af 90’erne. Om alle tre ordninger gælder, at der var gode grunde til at indføre dem, og at de blev støttet af brede politiske flertal. Alligevel er det bagefter svært at dokumentere, at de to førstnævnte støtteordninger har haft gavnlige virkninger. Analyser af støtten til energibesparelser i virksomhederne har vist, at støtten har haft en vis positiv effekt på at reducere virksomhedernes CO₂-udslip, hvilket var et af hovedformålene med støtteordningen.Der er ikke tegn på, at nogle af ordningerne har forvredet konkurrencen til ugunst for konkurrenter. Værftsstøtten kan derimod have skadet andre virksomheder ved at drive lønniveauet for visse faggrupper i vejret.

I nogle tilfælde laves der analyser forud for støtteordningernes vedtagelse. Eksempelvis blev forud for Folketingets vedtagelse af støtten til energibesparelser i erhvervslivet lavet omfattende analyser. Disse indgik som et element i "Grønne afgifter og erhvervene", som Finansministeriet lavede i april 1994. I mange tilfælde foreligger der dog ingen dybdegående analyser forud for støtteordningers vedtagelse. Det er ikke sikkert, at krav om omhyggelige, forudgående analyser for bl.a. virkningerne for konkurrerende virksomheder og virkningerne på arbejdsmarkedet havde ledt til, at visse af ordningerne ikke var iværksat. Men et analysekrav vil dog gøre det vanskeligere at iværksætte sådanne ordninger, hvilket vil være et fremskridt.

En anden nyskabelse vil være mere åbenhed. Konkret kan man forestille sig, at navnene på alle virksomheder, der modtager støtte over en vis værdi, skal fremgå af et register på nettet. Det vil gøre det nemmere – eller måske endda bare muligt – for konkurrenter at klage over konkurrenceforvridning. I dag er det ofte meget vanskeligt for konkurrenter overhovedet at vurdere, om konkurrenter i andre lande modtager støtten, der er godkendt og dermed lovlig; om de modtager støtte, der er godkendt, men på mere lempelige vilkår end forudsat (og dermed ulovlig); eller om de modtager støtte, der ikke er godkendt overhovedet og derfor ulovlig.

I dag er reglerne om offentlighed i forvaltningen ikke klare på dette punkt. Virksomhederne kan gøre gældende, at det er en forretningshemmelighed, at de har fået statsstøtte. Argumentet er urimeligt, og det er svært at se hvilken konkret ulempe, modtagerne vil have ved en større offentlighed. For fremtidige støtteordninger i hele EU bør det derfor være en betingelse for at modtage støtte, at modtageren accepterer, at støtten må offentliggøres.

9.2 STATSSTØTTE – OMFANG

EF-Traktaten siger, at støtte, som forvrider konkurrencen, er uforenelig med fællesmarkedet. Som udgangspunkt er statsstøtte derfor forbudt i EU. Det er Kommissionens opgave at overvåge og styre udviklingen i statsstøtten i de enkelte lande. Kontrollen med statsstøtte skal hindre, at mindre effektive virksomheder, som modtager statsstøtte, fremmes på bekostning af mere effektive virksomheder, som ikke modtager statsstøtte. Og at de rige medlemslande ikke systematisk giver deres virksomheder fordele i forhold til virksomheder fra mindre velstående medlemslande.

Selv om statsstøtte er forbudt, eksisterer der en lang række undtagelser. Disse undtagelser er begrundet i et ønske om at integrere de europæiske markeder, udjævne økonomiske og regionale forskelle i unionen eller direkte modforanstaltninger i forhold til tredjelande, samt forskellige nationale og internationale hensyn.

Medlemslandenes samlede nationale støtte svarede i slutningen af 1990’erne til ca. 1,0 pct. af BNP.^[2] Siden starten af 1990’erne er statsstøtten faldet fra omkring 1,7 pct. af BNP. Det er især et fald i støtten til industrien, der kan forklare det samlede fald.

Omfanget af støtte i Danmark svarer til ca. 12,5 milliarder kr. pr. år for årene 1997-99.^[3] Statsstøtte sættes normalt i forhold til BNP eller antal beskæftigede. Målt i forhold til BNP havde Danmark det 4.-mindste støtteniveau ud af de 15 EU-lande. Støtten svarer til 1,08 pct. af BNP. Det er en smule under EU-gennemsnittet. Statsstøtten i Danmark svarer til mere end 4.800 kr. pr. ansat i den private sektor, jf. tabel 9.1.

Tabel 9.1: Statsstøtte i Europa, årligt gennemsnit 1997-99

Anm.: Tallene for Danmark er reelt en smule højere end angivet i tabellen og i EU-Kommissionen (2001), da den danske støtte til værfterne er større end angivet af Kommissionen.
Kilde: EU-Kommissionen (2001) og egne beregninger.

Mere end en tredjedel af EU-landenes samlede støtte går til transport (mest jernbanetransport).EU-Kommissionen har annonceret, at den i de kommende år vil øge fokus på de skadelige virkninger af denne form for støtte. Denne prioritering skal blandt andet ses i lyset af den stigende udlicitering og privatisering af jernbanedriften i Europa. Jernbanerne er i dag ikke længere et nationalt anliggende. I dag konkurrerer private og offentligt ejede firmaer om driften af de enkelte strækninger.

Landbrug og øvrige primære erhverv modtager ca. 16 pct. af støtten i EU. Heri er endda ikke medregnet EU’s centrale landbrugsstøtte. Medregnes denne landbrugsstøtte er den samlede statsstøtte i EU langt større. Det samme gælder støtte til erhvervslivet fra EU's øvrige centrale programmer. Den støtte, som medlemslandene giver, er derfor kun en del af den totale støtte til erhvervslivet i EU.

Fremstillingssektoren eller industrien får knap en tredjedel af støtten, mens andre sektorer som kulminer og visse servicesektorer også får en mindre del af den samlede støtte.

I de senere år har EU-Kommissionens øjne særligt været rettet mod statsstøtte til industrien. En medvirkende årsag til dette er uden tvivl, at statsstøtte til industrivirksomheder anses for den mest skadelige for den internationale konkurrence. En virksomhed i et medlemsland er ofte i direkte konkurrence med virksomheder i de andre medlemslande. En anden årsag er, at en stor del af støtten til industrien gives til sektorer, der er i tilbagegang og hvis fremtid synes tvivlsom.

Støtten til industrien er faldet i 1990’erne. Det skyldes især store fald i den tyske støtte (støtte til det tidligere Østtyskland). Og i et vist omfang også et fald i den italienske støtte.

Danmark indtager en 2. plads som det land i Europa, der – næst efter Irland – giver den største statsstøtte pr. beskæftiget til industrien. Danmark giver næsten 11.000 kr. pr. ansat i industrien.^[4] Årsagen er dog først og fremmest den måde energi- og miljøafgifter opkræves på og tilbageføres i Danmark. Mere herom i afsnit 9.6.

De resterende afsnit i kapitlet tager alle afsæt i støtte til industrien. Støtte til landbrug og transport indgår derfor ikke i de næste afsnit, men vil være oplagte emner for nye analyser.

fortsættes på næste side

Fodnoter

[1]Se eksempelvis den danske note om fremadrettet statsstøttepolitik, der blev fremlagt af erhvervsministeren på Industrirådsmødet i november 1999. Noten er omtalt nærmere i Konkurrenceredegørelse 2000, kapitel 14.3.

[2]Det svarer til et beløb på 670 milliarder kr. (90 milliarder €), jf. EU-Kommissionen (2001a).

[3]Statsstøtte er et mere bredt begreb end subsidier. Statsstøtte er også skattebegunstigelser, statsgarantier og direkte finansiel hjælp.

[4]Jf. EU-Kommissionen (2001a).

Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

Version 1.0 Maj 2002 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering