Konkurrenceredegørelse 2002 - KAPITEL 8 Offentlig ejendom under hammeren

KAPITEL 8 Offentlig ejendom under hammeren

8.1 RESUMÉ OG KONKLUSIONER

Øget effektivitet i den offentlige sektor og indtægter, som kan aflaste skatterne. Det er der udsigt til, hvis offentlige myndigheder fordeler flere knappe faktorer via auktioner i stedet for såkaldte skønhedskonkurrencer. Det viser dels erfaringerne fra en række auktioner over licenserne til den såkaldte 3. generations (3G) mobiltelefoni i Europa, dels økonomisk teori.

Men auktioner bør kun erstatte skønhedskonkurrencer efter en grundlig forberedelse. Samtidig med at der kan være store gevinster ved en velforberedt auktion, kan der ligesom med en skønhedskonkurrence være uheldige følger af en auktion, der ikke er forberedt godt nok.

Radiofrekvenser er en knap faktor, som fordeles til private virksomheder, og som hele samfundet har en interesse i at få udnyttet så effektivt som muligt. Tilsvarende knappe faktorer findes på andre offentlige områder, fx på råstofområdet. Adgang til offentlig ejendom udgør i visse tilfælde også en knap faktor.

Problemstillingen er principielt den samme på områder, hvor offentlige myndigheder betaler en privat virksomhed for at levere en service, der ikke er økonomi i at levere uden offentligt tilskud, og hvor tilskuddet er mindst, når kun en leverandør står for at levere servicen. Det gælder fx for leverancer af postog transportydelser i geografiske yderområder.

Når offentlige myndigheder fordeler en knap faktor blandt private virksomheder, står de med en svær og ansvarsfuld opgave. Typisk er opgaven løst via en såkaldt skønhedskonkurrence, hvor myndigheden kårer en "vinder" ud fra nogle på forhånd fastsatte kriterier.

Erfaringer fra de europæiske 3G-auktioner i 2000 og 2001 viser, at myndighederne i flere tilfælde både kan øge chancen for en effektiv udnyttelse af en knap faktor og opnå et merprovenu, hvis de erstatter skønhedskonkurrencen med en auktion.

Før både en auktion og en skønhedskonkurrence bør det imidlertid vurderes, om det er muligt at erstatte knapheden med fri adgang. Generelt giver fri adgang den største samfundsøkonomiske effektivitet. Før en auktion erstatter en skønhedskonkurrence, bør det desuden vurderes, om en auktion kræver større forarbejde end en skønhedskonkurrence, og i givet fald om gevinsterne ved en auktion står mål med det ekstra forarbejde. Efter at en auktion er valgt, skal det endeligt i den konkrete situation analyseres, hvilken auktionsmodel som er bedst til at realisere gevinsterne ved en auktion.

Kapitlet indleder med i afsnit 8.2 at beskrive, hvorfor offentlige myndigheder står med en beslutning, som dels er svær at træffe og dels har store konsekvenser, når de fordeler en knap faktor blandt private virksomheder. I afsnit 8.3 følger en gennemgang af erfaringerne fra de europæiske 3G-auktioner og en analyse af årsagerne til, at auktionerne i de forskellige lande fik ret forskellige udfald. Afsnit 8.4 analyserer fordele og ulemper ved en auktion sammenlignet med en skønhedskonkurrence. I afsnit 8.5 sammenholdes argumenter og resultater fra den økonomiske teori med tre udbredte myter om følgerne af en auktion.

På en række væsentlige områder, som gennemgås i det afsluttende afsnit 8.6, er det oplagt at erstatte skønhedskonkurrencer med auktioner. For det første ved fremtidige udbud af licenser til at udvinde olie og gas i den danske del af Nordsøen. For det andet ved udbud af adgangen til offentlig ejendom, fx attraktive bygninger og reklamepladser. For det tredje ved udbud af leverancer af infrastrukturydelser i geografiske yderområder, fx post- og transportydelser. Endeligt er det oplagt at give mulighed for at bruge auktioner på hele frekvensområdet, dvs. mobil-, radio- og tv-området.

8.2 BESLUTNING MED KONSEKVENSER

Offentlige myndigheder skal en gang imellem fordele en afgrænset vare eller ressource blandt virksomheder i den private sektor. For det meste er det en økonomisk attraktiv knap faktor, som virksomhederne står i kø for at få adgang til. De bruger den måske til at fremstille en vare eller en tjeneste, som de senere sælger til andre slutbrugere. Konkrete eksempler er frekvenslicenser på mobil-, radio- og tv-området, råstoffer og reklameplads på offentlige pladser.

Varen, der skal fordeles, kan imidlertid også være en pligt til levere en vital service, som myndigheden må betale for. Den slags services eksisterer på flere infrastrukturområder. Der er de også kendt som "Public Service Obligations" (PSO). Kendte eksempler er post- og transportydelser i geografiske yderområder^[1].

Fælles for områderne er, at den ansvarlige offentlige myndighed ofte står med en svær beslutning. Der er tale om en beslutning, som ofte er kompleks, hvortil kommer, at en forkert beslutning ofte har negative følger for både den samfundsøkonomiske effektivitet og de private virksomheder, som beslutningen rammer.

For det første er der ofte flere private virksomheder, der ønsker adgang til en knap faktor, end det er muligt eller optimalt at udstede licenser til. På mobilområdet sætter teknikken en naturlig grænse for antallet af licenser. Der er kun et begrænset spektrum af frekvenser til rådighed for mobiltelefoni. Samtidig skal der et vist frekvensspektrum til for at levere mobiltjenester. Og som følge af interferens kan frekvenser ikke bruges af flere på samme tid.

For det andet har det for visse knappe faktorer betydning for samfundsøkonomien, at de mest effektive virksomheder udnytter dem. Det er adgangen til at udforske undergrunden for olieforekomster er eksempel på. Store oliefund har stor samfundsøkonomisk betydning. En mindre effektiv udforsker kan overse en større olieforekomst, som en mere effektiv udforsker havde fundet.

Endelig har det ofte vital betydning for en privat virksomhed, om den får adgang til en knap faktor. Det er der eksempler på inden for både mobil- og råstofområdet. Adgangen til eller manglende adgang til en licens har været den direkte årsag til, at virksomheder har etableret sig på eller trukket sig ud af et marked.

Til at træffe sådanne svære beslutninger har offentlige myndigheder i princippet fire metoder at vælge imellem, jf. boks 8.1:

• "skønhedskonkurrence"
• "først til mølle"
• lodtrækning
• auktion

Boks 8.1: Fakta om metoder til at fordele en knap faktor

Traditionelt er knappe faktorer som frekvens- og råstoflicenser oftest blevet fordelt via en såkaldt skønhedskonkurrence. Derudover har offentlige myndigheder bl.a. ved salg af private byggegrunde anvendt "først til mølle". Både lodtrækninger og auktioner er mere sjældne.

De sidste to-tre år er der imidlertid sket et skift. Især på teleområdet, hvor skønhedskonkurrence har været reglen, har flere lande holdt auktion over frekvenslicenser. Tendensen er interessant af to årsager. Dels er processen i en auktion forskellig fra processen i en skønhedskonkurrence, jf. boks 8.1. Dels er udfaldene normalt ikke ens. Tendensen skyldes i høj grad en øget tro på, at auktionen er bedst til at sikre konkurrencen og effektiviteten på teleområdet. Men det spiller også ind, at auktioner har vist sig som en effektiv finansieringskilde for den offentlige sektor.

8.3 DE EUROPÆISKE 3G-AUKTIONER

Tendensen til øget brug af auktioner på teleområdet blev for alvor synlig i foråret 2000. Fra foråret 2000 og det meste af 2001 holdt telemyndigheder verden over auktion over de såkaldte 3G-mobillicenser. Det er licenserne til at udnytte et bånd af radiofrekvenser, som lande verden over i 1999 blev enige om at reservere til en ny generation af mobiltelefoni. Den nye generation kaldes 3. generations (3G) eller UMTS-mobiltelefoni.^[2]

Stor medieinteresse

I Europa vakte 3G-auktionerne især i begyndelsen stor opsigt. Resultatet var en stor debat om auktioner. Debatten handlede mest om auktioner contra skønhedskonkurrencer og auktioner over frekvenslicenser. Kun i ringe omfang berørte den andre områder, hvor en offentlig myndighed fordeler en knap faktor.

At 3G-auktionerne vakte så stor interesse i Europa, skyldtes især to forhold. For det første var det for mange europæere ukendt, at frekvenslicenser kunne sættes på auktion. Få europæiske lande havde før holdt auktion over andre mobillicenser, men de fleste havde hidtil alene anvendt skønhedskonkurrencer. For mange var det uden for diskussion, at 3G-licenserne skulle fordeles via en skønhedskonkurrence. Frekvensauktioner blev generelt kædet sammen med regeringernes ønske om at tjene penge. For det andet gav den første 3Gauktion i UK et næsten uvirkeligt provenu. Prisen for fem licenser blev på ca. 270 mia. kr. Det er ca. 5.000 kr. pr. indbygger i UK, jf. figur 8.1. Før auktionen spåede de mest optimistiske prognoser en pris på ca. 1/7 af det beløb.

Figur 8.1: Auktionsprovenu pr. indbygger

Note: Landene er sorteret efter auktionstidspunkt. Beløbene er omregnet til danske kroner med valutakurserne i december 2001.
Kilde: Telecoms Marketing & Strategy, www.bwcs.com.

Auktionen i UK fik flere andre lande til at beslutte sig for at holde auktion over 3G-licenserne. Interessen for auktioner forsvandt ikke, da det i efteråret 2000 blev klart, at et provenu som i UK var en undtagelse nærmere end en regel, jf. figur 8.1. Tyskerne nåede i august 2000 ca. samme provenu pr. indbygger som i UK. Men inden da havde Holland holdt en auktion med et provenu pr. indbygger på mindre end 25 pct. af niveauet i UK. Ca. 1. september og 1. november 2000 holdt henholdsvis Italien og Østrig auktioner med provenuer pr. indbygger på niveau med det hollandske. Derefter kom et lavpunkt for auktionerne midt i november 2000. Schweiz’ 3G-auktion blev aflyst, dagen før den var planlagt til at starte. Flere deltagere trak sig eller fusionerede i sidste øjeblik, og de fire licenser gik til minimumsprisen. Auktionen i Danmark i september 2001 tiltrak fem bydere til fire licenser. Resultatet blev et samlet provenu på 3,8 mia. kr. Der var 760 kr. pr. indbygger og ca. det dobbelte af minimumsprisen.

Forklaringer på forskelle i provenuerne

Der er mange meninger om årsagen til udviklingen i provenuet pr. indbygger over tid. Det er dog klart, at udviklingen er et samspil af flere årsager.

En åbenlys forklaring er, at troen på teknologien bag 3G-mobiltelefoni faldt fra efteråret 2000 til foråret 2001. I begyndelsen af 2000 var tilliden til alt fra IT-verdenen nærmest uendelig. Det nød den britiske auktion godt af. Auktionen i UK blev holdt, mens opfattelsen var, at 3G-teknologien på få år ville tilbyde forbrugerne helt nye muligheder. I løbet af sommeren og efteråret 2000 antydede nye oplysninger, at 3G-tjenesterne ville blive udbredt noget langsommere, og at mulighederne var mindre, end først antaget. Det betød, at de teleselskaber, som havde købt dyre licenser i UK, Tyskland og Italien, blev "straffet" både i kreditværdighedsvurderinger og på aktiebørserne. Samtidig blev teleselskaberne mere forsigtige, når de bød i auktionerne.

Men forskellen mellem landene skyldtes også, at nogle lande undervurderede opgaven med at designe en auktion, som var tilpasset den konkrete situation.

For det første gav flere lande ikke nye mobilselskaber en fordel, som kunne opveje, at nye mobilselskaber har ringere muligheder i en frekvensauktion end etablerede selskaber, jf. tabel 8.1. En effektiv budkonkurrence i en auktion forudsætter, at antallet af licenser er mindre end antallet af bydende mobilselskaber. Når antallet af eksisterende mobilselskaber svarer til antallet af licenser, har erfaringerne vist, at en effektiv budkonkurrence også forudsætter, at auktionsmodellen tager hensyn til nye teleselskaber. Ligeledes antyder erfaringerne, at fordele til nye teleselskaber generelt øger budkonkurrencen. At det er gavnligt for budkonkurrencen at tilgodese nye mobilselskaber skyldes, at etablerede teleselskaber via deres bestående telenet og kundebase har en konkurrencefordel i forhold til nye teleskaber.

Tabel 8.1: 3G-auktionerne i Europa

Note 1: 12 blokke blev udbudt, og en licens kunne bestå af 2-3 blokke.
Note 2: Auktionen blev aflyst få dage før starten.
Kilder: Telecoms Marketing & Strategy, www.bwcs.com, Financial Times, www.ft.com, og Telestyrelsen, http://www.tst.dk./www.tst.dk.

Danmark og UK var de eneste lande, som gav en fordel til nye mobilselskaber i auktionen, jf. tabel 8.1. Det forklarer delvist, at Danmark og UK havde mere held til at tiltrække nye mobilselskaber end lande med samme markedsstruktur før og efter auktionen. I både UK og Schweiz blev der udbudt en licens mere, end der i forvejen var 2G-mobilselskaber, jf. tabel 8.1. I UK blev der modsat i Schweiz reserveret en licens til et nyt teleselskab. Og mens dens britiske auktion tiltrak flere nye mobilselskaber, trak flere potentielle deltagere sig kort tid før auktionen i Schweiz, jf. boks 8.2. I både Holland og Danmark var antallet af licenser det samme som antallet af 2G-mobilselskaber, jf. tabel 8.1. I Danmark blev nye teleselskaber tilgodeset via en auktion med lukkede bud. Modsat brugte hollænderne lige som UK en åben auktion med flere runder, men uden at reservere en licens til nye mobilselskaber. Af mange ses det som forklaringen på, at et nyt mobilselskab (HI3G Denmark ApS) vandt en licens i Danmark, mens de eksisterende selskaber vandt alle licenser i Holland.

For det andet tyder erfaringerne på, at flere lande ikke tog risikoen for budkoordination alvorligt nok. I løbet af efteråret 2000 var det som om, der opstod en fælles forståelse blandt de europæiske teleselskaber om ikke at drive priserne på 3G-licenserne for højt op. I flere lande har der samtidig efter auktionen været mistanke om, at aftalt spil spillede en vis rolle for udfaldet. Det gælder bl.a. i Holland, Tyskland og Schweiz, jf. boks 8.2.

Endelig lærte de europæiske mobilselskaber lige som myndighederne løbende af 3G-auktionerne. Mange af mobilselskaberne var før april 2000 uden erfaringer med at byde i auktioner. De høje priser i UK og Tyskland lærte dem dels at lave bedre og mere forsigtige forretningsplaner for fremtiden, dels at overholde planerne mere strengt under auktionerne.

Boks 8.2: Mistanke om aftalt spil i 3G-auktionerne

Kilde: Financial Times, www.ft.com.

fortsættes på næste side

Fodnoter

[1]Når ikke andet er nævnt, er det i kapitlet forudsat, at der er tale om en knap faktor, som virksomhederne betaler for adgangen til. Men analyserne kan også omfatte en pligt til at levere en vare, som det offentlige betaler for.

[2]UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) er en fælles standard for mobiltelefoni.

Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

Version 1.0 Maj 2002 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering