Konkurrenceredegørelse 2002 - KAPITEL 1 Konkurrenceforholdene

KAPITEL 1 Konkurrenceforholdene

1.1 STATUS

I 2001 blev nogle vigtige milepæle på konkurrenceområdet passeret. Konkurrencestyrelsen færdiggjorde de mere end 1000 såkaldte pukkelsager. Puklen bestod af de aftaler, som virksomhederne anmeldte i 1998 efter overgangen fra kontrol- til forbudsprincippet. Styrelsen satte dengang som mål at behandle aftalerne inden udgangen af 2001, hvilket altså lykkedes.

En anden milepæl var de første konkurrencebøder. I elkartelkomplekset nåede de første ikke-bagatelagtige bødesager nogensinde til domstolene, som sagde ja til bødekravene. Herefter har andre selskaber valgt bødevedtagelser, så sagerne ikke skal for retten. Kort ind i 2002 blev der endvidere givet bøder i sager om bindende videresalgspriser.

En tredje milepæl var indgåelsen af en aftale med Norge og Island om udveksling af oplysninger. Det styrker mulighederne for at bekæmpe karteller og andre ulovlige aftaler.

I 2001 fik SAS-Mærsk-sagen betydelig omtale, og den var desværre ikke enestående. Selv om Danmark kun udgør ca. 1,5 pct. af EU’s befolkning, har danske virksomheder i de sidste år stået for 10 pct. af de bøder, EU har givet i konkurrencesager. Det har rejst spørgsmålet, om danske virksomheder tager mere afslappet på konkurrencereglerne end virksomhederne i andre lande.

En mulig grund til den høje andel er, at konkurrencelovgivningen blev strammet senere i Danmark end i mange andre lande. Virksomhederne i andre lande har derfor haft bedre tid til at vænne sig til at tage konkurrencereglerne alvorligt. Og da EU har hævet bødeniveauet de sidste år, har "lovefterslæbet" kostet danske virksomheder dyrt.

En anden grund kan være, at danske virksomheder i højere grad end i andre lande netværker – hvad enten det er uformelt eller i brancheorganisationer, som Danmark er rig på.

Der er ikke tegn på, at den offentlige sektor er meget bedre. Ved internationale sammenligninger af udliciteringer ligger Danmark fx under gennemsnittet.

Under alle omstændigheder er det et centralt spørgsmål, hvornår stramningerne af konkurrenceloven i Danmark slår igennem på antallet af EU-sager og på de økonomiske indikatorer for, hvor skarp konkurrencen er.

Desværre tyder analyserne på, at konkurrenceintensiteten i Danmark stadig ikke er helt så høj som i resten af Europa. Forbrugerpriserne, renset for afgifter, er fortsat lidt højere end andre steder.

Hertil kan man selvfølgelig indvende, at høje priser ikke nødvendigvis er et problem. Hvis de afspejler, at danske forbrugere fx får ekstra kvalitet, er der ingen grund til bekymring. I et moderne velfærdssamfund bør konkurrence nemlig i højere grad dreje sig om kvalitet, herunder indhold, holdbarhed, bæredygtighed, sundhed osv., end om lave priser.Men selv om kvalitet er svær at måle, er der desværre intet, der tyder på, at kvaliteten af danske fødevarer, forbrugsartikler, langvarige forbrugsgoder eller tjenesteydelser er højere end i vores nabolande, og at det skulle forklare prisforskellen.

Konkurrencen er derfor ikke skarp nok, og spørgsmålet er hvorfor. I debatten er der uenighed om, hvorvidt grunden er virksomhedernes adfærd, efterslæb efter en slap konkurrencelov, offentlig regulering, høje produktionsomkostninger eller det forhold, at Danmark er en relativt lille økonomi.

Formentlig skyldes den utilstrækkelige konkurrence en kombination af alle disse forhold – hvoraf nogle er lettere at ændre end andre. Mange vil pege på Danmarks størrelse som det forhold, der er sværest at ændre. Men på de områder, hvor barrierer, der gør det danske område til et afgrænset marked, fjernes, vil Danmark ikke mere være en lille økonomi, men en integreret del af det indre marked. Barriererne er både offentlig regulering, der stiller særlige danske krav til produkter, markedsføring, standarder el. lign. – og forbrugere, der har særlig smag for danske produkter, fx på fødevareområdet.

Konkurrencepolitik må derfor både dreje sig om at administrere konkurrenceloven og om at gøre opmærksom på markedsbarrierer, hvad enten disse er skabt af markedsføring eller af offentlig regulering.

Et vigtigt led i regeringens økonomiske politik er at fremme væksten. Det skal ske ved at fjerne hindringer og forbedre incitamenter på økonomiens udbudsside for opsparinger, uddannelse og tilgang af arbejdskraft. Konkurrencepolitikken kan her spille en vigtig rolle. Erfaringerne viser, at god konkurrence hænger tæt sammen med mobilitet, dvs. at virksomheder vinder markedsandele fra hinanden. Og mobilitet mellem virksomheder og mellem erhverv står for en stor del af produktivitetsstigningerne i samfundet. En skærpet konkurrence, der fjerner merpriserne på danske forbrugsvarer, vil derfor også øge produktiviteten og dermed væksten og velstanden.

1.2 INTERNATIONALT SAMARBEJDE

Danmark indgik 1. april 2001 en aftale med Norge og Island om udveksling af fortrolige oplysninger i konkurrencesager. Aftalen har med succes været anvendt i et tilfælde, hvor oplysninger fra Norge ledte til en kontrolundersøgelse i radio- og tv-branchen.Undersøgelsen ledte til bødekrav mod flere af de involverede selskaber.

Den svenske konkurrencemyndighed venter i løbet af 2002 at få mulighed for at tiltræde aftalen. Det vil have stor betydning.

Når det er vigtigt for myndighederne at kunne udveksle oplysninger, skyldes det bl.a., at også virksomhederne samarbejder over landegrænserne. Og når der ikke er tale om nordiske eller internationale karteller, viser erfaringerne, at der alligevel tit er et sammenfald mellem hvor, dvs. i hvilke sektorer, der er ulovlige aftaler i de enkelte lande. Det vil derfor kunne fremme indsatsen mod karteller, hvis myndighederne i de enkelte lande kan lave kontrolundersøgelser i samme branche samtidigt. Dette har ganske vist i princippet altid været muligt, men der har ikke været sikkerhed for, at oplysninger bagefter har kunnet udveksles og blive brugt i retssager, og så har nytten været begrænset.

Det vil også have central betydning, hvordan samarbejdet i EU udvikler sig. Igennem 2001 fortsatte forhandlingerne om en revision af den såkaldte forordning 17 fra 1962. Den indeholder reglerne for behandlingen af konkurrencesager i EU. Udgangspunktet for forhandlingerne er et forslag fra EU, der bl.a. betyder, at virksomhederne ikke mere kan og skal anmelde konkurrencebegrænsende aftaler.

Der er især uenighed på fire områder. For det første ønsker Kommissionen, at alle lande skal følge konkurrencereglerne i EU-traktaten fremfor deres egen lovgivning i alle sager, hvor aftaler har virkninger for virksomheder eller forbrugere i andre lande. Det er ikke noget problem for Danmark, hvor vores egen lov i forvejen er en kopi af EU-reglerne. Men i Tyskland og Frankrig er der forskel. De nationale lovgivninger er dér fx skrappere end EU-reglerne i reguleringen af aftaler mellem virksomheder, der tilsammen har en stor markedsandel, men ikke er dominerende. Endvidere er der en skrappere praksis mod prisdiskriminering. Til gengæld er der områder, der er undtaget fra de nationale regler – fx er sportsområdet undtaget i Tyskland.

For det andet er der uenighed om fordelingen af kompetence mellem Kommissionen og medlemslandene ved udformningen af gruppefritagelser, hvor en gruppe af aftaler, fx i et bestemt erhverv, får en generel fritagelse for konkurrencereglerne. Sådanne fritagelser kan være politisk begrundede. De kan også have en mere praktisk betydning ved at tage typer af aftaler, der alligevel ville få en individuel fritagelse, ud af systemet. Derved sparer både virksomhederne og myndighederne administrative ressourcer.

For det tredje er det uklart, i hvilket omfang, der vil være tale om en reel decentralisering, sådan som Kommissionen fra starten af tilkendegav. Nogle lande ønsker regler for, hvornår Kommissionen skal overdrage sagerne, mens Kommissionen ønsker handlefrihed og derfor ingen regler for dette.

Endelig er der uenighed mellem myndighederne og erhvervsorganisationerne i mange lande om virksomhedernes retssikkerhed, når de ikke mere kan og skal anmelde grænseoverskridende aftaler. Virksomhederne må selv søge juridisk bistand og vurdere, om de aftaler, de indgår, er lovlige. Men virksomhederne har ingen garanti mod bøder i de tilfælde, hvor det efterfølgende viser sig, at der er vurderet forkert.

Det er imidlertid i alles interesse at få et kompromis om pakken. En administrativ reform er nemlig nødvendig for at sikre, at Kommissionen har kræfter til at håndtere de store sager, herunder internationale karteller. Og en reform er nødvendig for at undgå "forstoppelse", når EU i de kommende år udvides med op til 10 nye medlemslande.

Danmark vil derfor arbejde for en løsning under det danske EU-formandsskab i 2. halvår 2002.

Også globalt udbygger konkurrencemyndighederne deres samarbejde. EU har således samarbejdsaftaler med USA, Japan og andre større lande. Endvidere øger EU-landene, USA og Canada erfaringsudvekslingen med tredjelande. Målet er at fjerne barrierer for en stigende verdenshandel – og måske også begrænse globale konkurrencebegrænsninger til skade for fattige lande. Mest udviklet er samarbejdet i OECD-regi, hvor de fleste østeuropæiske lande allerede deltager, og en række nye lande i Asien, Afrika og Sydamerika er på vej ind.

1.3 KONKURRENCESAGERNE I 2001

2001 var et travlt år. Ud over de nye sager, der kom til, færdiggjorde styrelsen behandlingen af puklen af anmeldelser fra 1998, da kontrolprincippet blev ændret til et forbudsprincip. Alle konkurrencebegrænsende aftaler skulle anmeldes inden den 30. juni 1998.

Styrelsen modtog over 1000 anmeldelser – en god del heraf i dagene op til den 30. juni. Det blev sat som et mål, at aftalerne skulle behandles i løbet af 3 1/2 år, hvilket ville være lidt hurtigere end i Sverige, hvor den tilsvarende behandling tog 4 år. I det første år blev en række sager med præcedensskabende virkning behandlet, og efterhånden har det været muligt at behandle sagerne hurtigere.

Sagerne har vedrørt alle sektorer. I forhold til den andel, sektorerne udgør af økonomien, var de to mest overrepræsenterede erhverv energisektoren og den finansielle sektor.

Nu, hvor der kan gøres status, er spørgsmålet, om gennemgangen har været umagen værd. Spørgsmålet er bl.a. relevant, fordi flere andre lande har valgt ikke at have et anmeldelsessystem, men at lade det være op til virksomhederne selv, om de ønsker myndighedernes godkendelse af en aftale.

Af de 1070 anmeldte aftaler er 58 pct. blevet godkendt uden ændringer. 26 pct. er godkendt på betingelse af, at aftalerne blev mindre konkurrencebegrænsende, og 16 pct. er forbudt – dvs. at parterne enten har måttet opgive aftalerne eller vende tilbage med en helt ny aftale.

Fordelingen viser, at gennemgangen har ledt til væsentlige ændringer af erhvervslivets aftalekultur. På sigt vil andelen af aftaler, der ikke lever op til konkurrencelovens krav, forhåbentlig falde, i takt med at kendskabet til praksis udbredes. En sådan proces kan dog tage en del år.

I EU, hvor anmeldelsessystemet har eksisteret siden starten af 1960’erne, er det kun en lille del af de anmeldte aftaler, som ændres, og det har taget mange år at nå dertil. Den usikkerhed, som nogle virksomheder er nervøse for ved en afskaffelse af anmeldelsesprincippet i EU, kunne tale for at bevare et nationalt anmeldelsessystem i Danmark i endnu nogle år.

Et nyt område for styrelsen har været fusionskontrollen, som startede 1. oktober 2000. Med den relativt høje tærskelværdi – 3,8 mia. kr. – forventede styrelsen kun ca. 10 sager om året. I praksis har tallet indtil nu været ca. 15 om året. Dagen efter fusionskontrollens ikrafttrædelse fusionerede Danske Bank med Real Danmark, hvilket er den hidtil største fusionssag. Den næststørste var DONG’s overtagelse af Naturgas Sjælland.

I februar 2002 henviste Kommissionen fusionen mellem Danish Crown og Steff-Houlberg til behandling i Danmark. Det er kun sket godt 20 gange i hele EU siden 1990 og er udtryk for Kommissionens tillid til den danske fusionskontrol. Sagen endte med, at Konkurrencerådet godkendte fusionen – men på historisk hårde betingelser. Kravene var bl.a. bedre muligheder for såkaldte splitleverancer, frasalg af et større slagteri og en 10-årige forsyningspligt til forædlingsindustrien.

Meget tyder på, at tærskelværdien har et hensigtsmæssigt niveau. Ingen af de fusionssager i Danmark, som ikke er blevet anmeldt, fordi fusionsparternes samlede omsætning i Danmark var mindre end 3,8 mia. kr., ville have ledt til indgreb fra Konkurrencerådet.

Den danske konkurrencelov indeholder på fusionsområdet en særlig regel, man ikke har i andre lande, om at parterne kan få en forhåndsgodkendelse, der først offentliggøres senere på et aftalt tidspunkt. Denne bestemmelse kan i nogle forhandlingsforløb være hensigtsmæssig for parterne – og reglen bruges selvsagt kun i de tilfælde, hvor det er fuldkommen klart, at fusionen ikke påvirker konkurrencen. Foreløbig er dette sket 5 gange.

1.4 RETSHÅNDHÆVELSE

En særlig landvinding i 2001 var de første domme i konkurrencesager. Det var i elkartellet, hvor SØK (Statsadvokaturen for Særlig Økonomisk Kriminalitet, i daglig tale Bagmandspolitiet) i samarbejde med styrelsen havde udvalgt 4 prøvesager med virksomheder af forskellig størrelse. Til grund for bødepåstandene lå et notat, som var udarbejdet af SØK i samarbejde med styrelsen og rigsadvokaten. Det fastslår, at under 2000-loven vil bøderne for en meget alvorlig overtrædelse af loven, som karteller er, spænde fra under 100.000 kr. for de mindste virksomheder til godt 3 mio. kr. for de største.

Det er små beløb i sammenligning med de summer, som elkartellet har kostet kunderne og samfundet. Det er vanskeligt at vurdere skadevirkningerne, men det er styrelsens vurdering, at elkartellet har medført merpriser på elarbejde på i gennemsnit 20 pct. for koordineret licitationsarbejde og 10 pct. på øvrigt elarbejde, fordi der har været en vis "afsmitning". I gennemsnit giver det en prisvirkning på 12 pct.

Det er imidlertid kun en meget lille del heraf, der er endt som en ekstra indtjening i virksomhederne – skønsmæssigt næppe mere end 2-3 procentenheder ud af de 12. Andre beskedne ca. 2 procentenheder er brugt til højere lønninger, end branchen ellers ville have haft råd til. Og størstedelen, dvs. mindst 7 af de 12 procent, er "brugt til" at have en lavere produktivitet, end branchen ellers ville have haft. Det er i den forbindelse slående, at byggeriet under et kun har haft meget små produktivitetsstigninger de sidste 30-40 år, hvor produktiviten i andre erhverv er steget betydeligt.

Der er samtidig tegn på, at elkartellet havde fungeret i en meget lang årrække. Det betyder, at den samlede omkostning for samfundet ved kartellets virksomhed formentlig løber op i knap 2 mia. kr. alene i 1998 og adskillige mia. kr. gennem årene. Merindtjeningen for de involverede selskaber har været betragteligt mindre, men dog formentlig flere hundrede mio. kr. bare i 1998 og næppe mindre end 1 mia. kr. gennem alle årene. Til sammenligning vil den samlede bødesum formentlig udgøre ca. 50 mio. kr.

Det er på den baggrund, regeringen har fremsat forslag om at hæve bødeniveauet for overtrædelser af konkurrenceloven, jf. 1.5.

I øvrigt er det normalt, at den ekstra indtjening, karteldeltagere høster, er langt mindre end omkostningerne for samfundet. Det er ikke ualmindeligt, at deltagerne endda kører med underskud. Det skyldes, at merpriserne bl.a. betyder, at vanskelige beslutninger om at tilpasse kapaciteten i nedadgående retning udskydes.

Når man sammenligner håndhævelsen af konkurrencereglerne i Danmark med forholdene i andre lande, springer ikke blot det lave danske bødeniveau i øjnene. En anden forskel er, at den private håndhævelse er næsten fraværende i Danmark.

I mange lande er der en betydelig privat håndhævelse. Det kan ske i form af retssager, hvor en part gør gældende, at andre har overtrådt konkurrencereglerne, hvorved aftaler fx er ugyldige. Det kan også ske ved erstatningssøgsmål fra kartelofre.

Praksis for erstatninger har hidtil været meget begrænset. I de få tilfælde, hvor der er givet erstatning, er det sket udenretligt, dvs. ved forlig, og med små erstatningsbeløb.

I Konkurrencerådets sag mod TV2’s misbrug af dominerende stilling var der en betydelig biintervention fra konkurrerende tv-stationer, hvilket er en undtagelse.

En effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne kan bedst ske ved en kombination af offentlig og privat retshåndhævelse. Efter dansk tradition vil den offentlige håndhævelse nok altid være den vigtigste, men det vil være en fordel, hvis den private håndhævelse øges. Der er ingen hindringer i loven for dette.

fortsættes på næste side

Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

Version 1.0 Maj 2002 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, http://www.ks.dk/
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering