• Konkurrence
• Forbrugerforhold
• Offentlig Konkurrence
• Tilsyn
• Om os

• Cookies
• Presserum
• Job
• Publikationer
• • Publikationer 2012
  • Konkurrence- og forbrugeranalyser
  • Konkurrence- og forbrugerredegørelser
  • Publikationsarkiv
  • Salg af publikationer
• Kontakt

Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

Konkurrenceredegørelse 2001

Konkurrencen i byggeriet

3.4 DE KONKURRENCEBEGRÆNSENDE VIRKNINGER AF STANDARDER PÅ BYGGEOMRÅDET

De generelle lovgivningsmæssige rammer for byggeri og anlæg er her i landet byggeloven¹⁰. Byggeloven er en rammelov, der indeholder de grundlæggende regler og principper. Lovens formål er først og fremmest at sikre, at byggeriet udføres og indrettes, så det giver tilfredsstillende forhold i brand-, sikkerheds- og sundhedsmæssig henseende samt vedligeholdes forsvarligt.

Herudover skal byggeriet opfylde bygningsreglementerne - bygningsreglementet af 1995 (BR95) for byggeri til erhverv og byggeri med mere end én bolig og bygningsreglementet af 1998 (BR-S98) for huse med én bolig (villaer og sammenbyggede enfamiliehuse).

Bygningsreglementerne har hjemmel i byggeloven og indeholder de tekniske forskrifter for bl.a. grundens udnyttelse, boligens indretning, konstruktioner, materialer, brandforhold, varmeisolering, installationer, indeklima, ventilation, ildsteder og skorstene. Reglementerne henviser til Dansk Standards konstruktionsnormer, som skal følges. En konstruktionsnorm er en teknisk beskrivelse af, hvorledes hver enkelt bestemte konstruktion skal udføres.

Kommunerne administrerer byggeloven. Dette sker ved, at byggeri som hovedregel ikke må sættes i gang uden en kommunal byggetilladelse. Byggetilladelsen meddeles efter ansøgning, der skal være vedlagt en beskrivelse af byggearbejdet, situationsplan og tegninger af byggearbejdet. I småhuse kan man som hovedregel modernisere fx et badeværelse uden kommunal tilladelse eller anmeldelse, men man skal også i dette tilfælde opfylde bygningsreglementet.

Loven bygger på, at det er ejeren, der har ansvaret for, at et byggeprojekt er lovligt. Lovgivningen formaliserer ikke kommunernes pligter under eller efter, at byggesagen er afsluttet. Behandlingen af byggesager varierer af denne grund fra kommune til kommune. Det er kun nogle få store kommuner, der følger byggearbejdet op med systematiske besøg på byggepladsen.

Hvis kommunalbestyrelsen bliver opmærksom på et ulovligt forhold, har den pligt til at søge det gjort lovligt.

By og Byg, Statens Byggeforskningsinstitut udsender SBI-anvisninger, som indeholder konstruktionsbeskrivelser, der opfylder bygningsreglementernes krav. Der findes sådanne anvisninger på mere end 50 forskellige bygningsområder. SBI-anvisningerne viser forskellige fremgangsmåder, der kan vælges imellem. Hvor der foreligger Dansk Standard eller VA/MK-godkendelser¹¹ , henvises i anvisningerne til disse.

Som illustration er i boks 3.6 vist reglerne ved bygning af et badeværelse.

Boks 3.6: Bygning af badeværelse

Historisk set har kravene til byggeriet afspejlet de lokale forhold og byggeskik i de enkelte lande. Dette har ført til, at kravene til byggematerialer er nationale, fx baseret på nationale standarder. Herved er markederne blevet lukket af, så indenlandske producenter, der måske også har været med til at udforme de nationale standarder, har haft store fordele i kraft af positionen på det nationale marked. Virksomhederne har samtidig haft vanskeligt ved at afsætte/ekspandere ud over grænserne. De nationale krav virker således som tekniske handelshindringer.

I hvidbogen om det indre marked fra 1985 blev der peget på, at der skal lægges særlig vægt på at fjerne de tekniske handelshindringer, som afspejles ved nationale standarder, tekniske godkendelser og andre tekniske specifikationer og bestemmelser. Da kravene er forskellige i de enkelte EU-lande, udgør de en hindring for samhandlen inden for fællesskabet.

På byggematerialeområdet førte dette til, at Rådet vedtog Byggevaredirektivet¹² i 1988. Ved direktivets vedtagelse forventede Kommissionen, at handelshindringerne ville være væk i løbet af få år. Sådan er det slet ikke gået. Medlemsstaterne udsteder endda stadig rent nationale eller regionale regler inden for direktivets anvendelsesområde¹³ , som yderligere hindrer samhandlen mellem landene.

Direktivet gælder for alle byggevarer, der produceres for at blive anvendt permanent i en bygning eller et anlægsarbejde. Enkelte specielle byggematerialer er dog omfattet af andre standardiseringsdirektiver. Fx lavspændingsdirektivet¹⁴ , der har regler for elektriske byggematerialer og drikkevandsdirektivet¹⁵ , som angår byggevarer i kontakt med drikkevand, fx rør, ventiler, armaturer, varmtvandsbeholdere mv. Standardiseringsarbejdet gælder både EU og EØS-landene.

Byggevaredirektivet stiller væsentlige krav om ydeevnen af den færdige bygning/ anlæg. En byggevare skal leve op til ét eller flere af de væsentlige krav, afhængigt af hvad varen skal bruges til.

Boks 3.7: Byggevaredirektivets væsentlige krav til byggeriet

Forbindelsen mellem de væsentlige krav og byggevaren er lagt fast i enten en harmoniseret standard eller en europæisk teknisk godkendelse.

Boks 3.8: Harmoniserede standarder og europæiske tekniske godkendelser

Note 1: CEN (Comité Européen de Normalisation) er de europæiske standardiseringsorganisationers organisation.

Byggevarer med egenskaber, der opfylder kravene i en harmoniseret standard eller en europæisk teknisk godkendelse, kan CE-mærkes. I øvrigt viser CE-mærket, at den relevante procedure for attestering af overensstemmelse for produktet er blevet fulgt. CE-mærkede byggevarer kan derfor sælges uden at skulle underkastes nye prøver i medlemslandene. På de områder, hvor der findes harmoniserede standarder eller europæiske tekniske godkendelser, er CE-mærket obligatorisk, hvis byggevaren skal sælges. CE-mærket er ikke et kvalitetsmærke.

Det er Kommissionen, der har ansvaret for at udfylde Byggevaredirektivets rammer. Kommissionen har Det Stående Byggeudvalg, hvor alle medlemslande er repræsenteret, som rådgiver. Udvalget består af to repræsentanter fra hvert medlemsland og en formand fra Kommissionen. By- og Boligministeriet repræsenterer Danmark. Der kan deltage særligt sagkyndige i udvalgets møder, ligesom en række europæiske interesseorganisationer har observatørstatus.

Forud for møder i Det Stående Byggeudvalg holder By- og Boligministeriet møde i en særlig ”implementeringskomité”, hvor en lang række danske interesseorganisationer mv. er repræsenteret.

Direktivet overdrager det til CEN at fastsætte harmoniserede standarder¹⁶ .

EU-Kommissionen bestiller ved et mandat de harmoniserede standarder hos CEN. Kommissionen har opdelt byggevarerne i 34 produktfamilier. Der er fastsat mandat for næsten alle disse. Det enkelte mandat kan føre til en lang række standarder. Fx fører mandatet for varmeisoleringsprodukter til standarder for mineraluld, for ekspanderet polystyren, for ekspanderet kork og for en række andre isoleringsprodukter.

Når CEN er blevet færdig med et forslag, bliver det sendt i høring i medlemslandene. Det sker i Danmark ved, at det standardiseringsudvalg under Dansk Standard¹⁷ , der har det bestemte produkt som område, vurderer det. Samtidig bliver det offentliggjort, at et forslag er sendt i høring. Der er afsat 2 måneder til høringen, hvorefter udvalget mødes og beslutter, hvordan der skal stemmes i CEN.

En europæisk standard bliver vedtaget, hvis flere end 71 procent¹⁸ af stemmerne er for.

Når standarden er vedtaget i CEN, sender CEN den til EU-Kommissionen, som skal godkende den. Kommissionen ser alene efter, om den opfylder mandatet. Er dette tilfældet, bliver den vedtaget.

Herefter skal den offentliggøres som Dansk Standard inden for 6 måneder. Senest tre måneder senere offentliggøres den i EF-Tidende. Fra det tidspunkt kan industrien begynde at CE-mærke sine produkter. I visse tilfælde skal der som led i dokumentationen af, om en byggevare opfylder kravene i en harmoniseret standard eller retningslinie for en ETA, medvirke en forud godkendt kontrolinstans. Producenten kan selv bestemme, om han vil benytte et udpeget organ i sit eget eller et andet medlemsland. Fx kræver standarden for cement, at et godkendt institut skal overvåge producentens egen løbende produktionskontrol.

Men senest 21 måneder efter, at CEN har vedtaget en standard, skal den være implementeret i medlemslandene. Findes der i forvejen en national standard på samme område, skal denne ophæves.

Samlet er der i dag - 10 år efter, at Byggevaredirektivet trådte i kraft i Danmark - én harmoniseret standard til rådighed for CE-mærkning af byggevarer, nemlig standarden for cement, jf. tabel 3.7. Denne standard er endda først obligatorisk fra 1. april 2002. Denne ene standard skal holdes op mod, at der i alt skønnes at være behov for ca. 900 standarder.

Tabel 3.7: Oversigt over godkendte standarder pr. 8. marts 2001

Kilde: CEN’s hjemmeside - www.cenorm.be.

Boks 3.9: Standarden for cement

Kilde: Byggeri og Anlæg 3-2000, Nyhedsbrev fra Dansk Standard, oktober 2000, og oplysninger fra DS.

Europæisk Teknisk Godkendelse (ETA - European Technical Approvals) gives efter retningslinier fra EOTA (European Organisation for Technical Approvals). EOTA er oprettet på baggrund af Byggevaredirektivets regler om europæiske tekniske godkendelser. Efter direktivet skal landene autorisere et organ til at udstede godkendelser. Her i landet oprettedes ETA-Danmark A/S²⁰ i 1991 til at administrere ordningen.

Proceduren for en ETA skulle efter direktivet være både enklere og hurtigere end for en harmoniseret standard, dvs. en „ubureaukratisk genvej“. „Genvejen“ har imidlertid udviklet sig til et parallelt system med samme langsommelighed som for standarderne.

Ved en teknisk godkendelse er der alene tale om, at en konkret byggevare godkendes til brug ved en bestemt opgave, fx var de første ETA’er godkendelse af en tysk virksomheds metalankre til beton.

Der foreligger ved udgangen af 2000 23 retningslinier fra EOTA, enten i færdig form eller som gennemarbejdede forslag. De enkelte retningslinier gælder hver for en produktfamilie. EOTA laver retningslinierne efter mandat fra Kommissionen, ligesom det sker for standarderne.

ETA gives på grundlag af retningslinierne, men kan også gives i særlige tilfælde selv om, der ikke foreligger retningslinier. Der er i alt udstedt 28 tekniske godkendelser pr. 30. august 2000. Godkendelserne er fordelt på 11 varer i 1998, 11 i 1999 og 6 i 2000 og gælder i 5 år.

Standardiseringsprocessens forløb

Standardiseringsarbejdet er gået meget langsomt. Der er kun fastsat få standarder og godkendelser, hvilket i praksis betyder, at fabrikanterne kun i få tilfælde kan bruge CE-mærket.

Kommissionen har efter pres fra medlemslandene flere gange vurderet implementeringen af Byggevaredirektivet. I 1995 i den såkaldte ”Molitor-rapport“ og i 1996²¹ , hvor ønsket om at gøre standardiseringsprocessen på byggematerialer mere effektiv indgik i Kommissionens SLIM-projekt²² . Endelig vurderede Kommissionen direktivet i 1997²³ i meddelelsen om ”Bygge- og anlægsindustriens konkurrenceevne”.

Det har også været drøftet at ændre Byggevaredirektivet på en måde, der gør det lettere for fabrikanterne at bruge CE-mærket. Fx hvis fabrikanten kan dokumentere, at produktet overholder direktivets krav - også i tilfælde, hvor der mangler harmoniserede tekniske specifikationer.

Problemet er for det første, at Kommissionen ikke fra starten fik sat præcise mål for, hvornår mandater og standarder skulle være klar, men overlod dette til CEN. Bl.a. blev processen trukket i langdrag ved harmoniseringen af prøvningsmetoderne - ikke mindst de mange forskellige nationale prøvningsmetoder for reaktionen på brand. Fx skulle der - inden der kunne laves egentlige standarder for døre - være enighed om prøvemetoderne for brandmodstandsevne, vindmodstandsevne, varmemodstandsevne, modstandsevne for stød, vandtæthed, luftgennemtrængning osv. Byggevaredirektivet har således betydet, at der skulle udarbejdes godt tusinde standarder om prøvningsmetoder.

For det andet foregår arbejdet i CEN i en teknisk komite, en underkomite eller en arbejdsgruppe. I dette arbejde deltager producenter, brugere af standarden, eksperter, myndigheder mv. Det giver store muligheder for, at producenter og andre, der ikke ser det som deres interesse at ændre på tingenes tilstand, kan hæmme arbejdet med fælles standarder. Producenterne vil gå ind i arbejdet med et ønske om, at de nye standarder ligger så tæt som muligt på de gældende nationale standarder, som deres produkter allerede opfylder. Derved får de en fordel, når den fælles standard bliver indført. Det kan også blive svært at enes om et forslag, hvis producenterne ser deres fordel i at bevare den særstilling, som de har på deres egne markeder. Producenterne har ydermere den beskyttelse der ligger i, at de gældende standarder fortsætter, medens arbejdet på de fælles standarder foregår.

Modsætninger mellem interesser i de forskellige lande gør det svært at lave et kompromis, som alle kan støtte.

Ikke mindst efter dansk indgriben blev Kommissionens indsats gjort mere effektiv i midten af 1990’erne. Derimod er der stadig problemer med CEN’s håndtering af standarderne. Så sent som i 1999 pegede en særlig EC-CEN Task Force²⁴ på problemer, der forsinkede standarderne. Mange af de tekniske komiteer havde vanskeligt ved at acceptere hele - eller dele af - Byggevaredirektivets koncept. Fx ønskede dele af industrien, at CE-mærket også skulle være et kvalitetsmærke. Standardiseringsverdenen arbejdede også på, at standarderne allerede fra starten blev perfekte i enhver henseende, mens det ud fra et samhandelssynspunkt er vigtigere, at der foreligger anvendelige færdige standarder.

På dansk initiativ foretages nu en månedlig opfølgning på arbejdsprogrammet.

Da der mangler europæiske harmoniserede standarder, hindrer de nationale standarder og godkendelsesordninger effektivt handelen med byggematerialer mellem EU-landene. De to vigtigste danske godkendelsesordninger drejer sig om vand og afløb (VA) og om materialer og konstruktioner (MK), jf. boks 3.10. By- og Boligministeriet har i øvrigt en række andre godkendelsesordninger på enkeltområder.

Boks 3.10: Godkendelsesordninger

ETA Danmark A/S udsteder disse godkendelser. ETA Danmark vurderer i hvert enkelt tilfælde om, en godkendelse kan meddeles på grundlag af allerede foreliggende oplysninger om materiellet, fx rapporter fra udenlandske prøvningsinstitutioner. I modsat fald skal et af ETA Danmark A/S godkendt prøvningsinstitut foretage afprøvning.

Boks 3.11: Badeværelsesarmatur

Konklusion om standardiseringsarbejdet

Som udgangspunkt er der en række fordele ved, at der er fastsat standarder. Fælles internationale standarder modvirker tekniske handelshindringer, da de kan bruges til at harmonisere de krav, myndighederne i forskellige lande stiller til produkter. Opfylder et produkt fx en europæisk standard kan producenten frit omsætte varen i de enkelte EU-lande uden at blive mødt med yderligere krav om afprøvning og godkendelse. Virksomhederne får fordelen ved at kunne sælge til et større marked. Fordelene ved standarder er større, jo større geografisk område de dækker. Det vil sige, at internationale standarder er at foretrække frem for europæiske, og europæiske frem for nordiske osv. På den anden side bliver standarder også vanskeligere at udarbejde jo større områder, de gælder, fordi der så er mange flere interesser, der skal tilgodeses ved fastsættelsen.

Rent nationale standarder kan have den modsatte virkning. De kan føre til, at nye produkter ikke bliver importeret, fordi de ikke opfylder de nationale krav eller fordi, det kan være for dyrt at få en lokal godkendelse i forhold til det forventede salg. Især bliver nationale standarder betænkelige, hvis de er blevet til under alt for stor indflydelse fra den lokale industri, som herved får en fortrinsstilling for sine produkter.

En rapport udarbejdet for EU-Kommissionen²⁵ slår fast, at der er meget store fordele at høste ved en harmonisering. Først og fremmest vil EU-reglerne indebære lettere adgang for virksomhederne til eksportmarkederne, ensartede konkurrencevilkår og betydeligt lavere omkostninger til prøvning mv. For forbrugerne og samfundet peger rapporten på, at øget konkurrence vil føre til lavere priser, bedre kvalitet og flere produkter at vælge imellem. Potentialet for at spare omkostninger er anslået til op til 20 pct. Det svarer ifølge rapporten til en prisvirkning på 10 pct.

I praksis vil der med det nuværende tempo gå mange år, inden betydelige dele af byggevarerne er omfattet af fælles standard. Først derefter kan man handle frit med dem mellem landene på grundlag af en CE-mærkning. Når harmoniserede standarder er gennemført, skal henvisninger i medlemslandenes myndighedskrav til byggeri og byggematerialer fremover ske til disse harmoniserede standarder. Arbejdet hermed vil også tage lang tid.

Der må derfor allerede nu gøres noget drastisk for at fremme færdiggørelsen af nye standarder. Styrelsen lægger stor vægt på, at det europæiske standardiseringsarbejde for byggevarer fremmes mest muligt. EU-Kommissionen har ikke særlige sanktioner, når arbejdet i CEN går langsomt frem. Den kan ikke tage opgaven hjem, og den kan ikke straffe CEN for langsommelighed.

CEN får sammen med bestillingen af en ny standard et forskud på 20 pct. af kontraktsummen. Resten kommer til udbetaling, når kontrakten er opfyldt. Det vil give en mere hensigtsmæssig incitamentsstruktur, hvis EU’s betaling til CEN er betinget af, at arbejdet følger tidsplanen.

For yderligere at understrege vigtigheden af, at der kommer mere fart over standardiseringsarbejdet, kunne tidsplanerne suppleres med en bestemmelse om, at der automatisk skal ske gensidig anerkendelse af eksisterende nationale standarder, hvis CEN ikke kan overholde den aftalte slutfrist. En sådan opstramning kan ske inden for rammerne af Byggevaredirektivet.

Indtil en sådan opstramning kunne det danske marked åbnes for byggematerialer, som har en godkendelse hos de nationale myndigheder i vores umiddelbare nærhed. En sådan ordning gælder allerede for de skandinaviske lande, men kunne udvides til også at inddrage UK, Tyskland og Holland. Disse lande har nogenlunde samme klimatiske forhold som Danmark. Ensidig anerkendelse kan på kort sigt betyde, at danske producenter af byggevarer mister en fordel på grund af en forøget konkurrence på hjemmemarkedet. På den anden side betyder det også muligheder for øget eksport.

Konkurrencestyrelsen er klar over, at stort set alle lande for at ville anerkende andre landes standarder betinger sig, at anerkendelse sker gensidigt. Et krav om gensidighed leder i praksis stort set altid til, at der ikke sker nogen anerkendelse, idet producenterne ofte foretrækker national beskyttelse fremfor gensidig markedsadgang.

Forbrugerens - og erhvervskundens - interesse er åbne markeder, og normalt vil fordelene for landene ved markedsåbning være større end producenternes mistede indtjening. Dertil kommer, at konkurrence kan tilskynde producenter til produktudvikling og effektiviseringer.

Samfundsmæssigt kan der således være så store fordele ved markedsåbning, at selv om andre lande ikke vil anerkende danske standarder, så vil det være en fordel for Danmark at anerkende andre landes standarder ensidigt.

Harmoniserede standarder er ikke i sig selv nok til at fremme handlen med byggevarer. Den næste barriere, der skal overvindes, er de vaner, som får rådgivere m.fl. til at vælge de traditionelle løsninger.

Litteraturliste

Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/Næste

Version 1.0 Maj 2001 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen, www.ks.dk
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering