Kapitel 1

1.1

NY LOV

Danmark har fået en ny og bedre konkurrencelov. Loven træder i kraft den 1. januar 1998.

Det har været et vigtigt mål at tilpasse lovgivningen til konkurrencereglerne i EU og i andre lande. Danske virksomheder, som opererer i flere lande, er allerede berørt af konkurrenceregler baseret på et for-budsprincip. For disse virksomheder kan den nye lov betyde en administrativ lettelse.

Forbudsprincippet indebærer, at alle konkurrencebegrænsninger, der ikke særskilt tillades, er forbudt. Det nuværende kontrolprincip er omvendt: alt er tilladt, indtil det forbydes. Den nye lov er derfor mere stram end den gamle. Det gavner konkurrencen og dermed effektiviteten i samfundsøkonomien.

Med den nye lov ligestilles desuden privat og offentlig erhvervsvirksomhed.

Er konkurrencen da ikke skarp nok i Danmark? Mange vil mene, at der ikke på noget tidligere tidspunkt er talt så meget om konkurrence som i de senere år.

Der er næppe heller tvivl om, at vi på nogle områder lever i et mere konkurrencepræget samfund end tidligere. Handelen mellem landene er steget igennem de senere årtier. Det har øget konkurrencen i de enkelte lande. Også globaliseringen, hvor virksomheder har produktionsaktiviteter i mange lande, øger tit konkurrencen i hvert enkelt land.

Alligevel har flere undersøgelser i de senere år peget på konkurrenceproblemer i Danmark.

I 1993 pegede OECD på, at konkurrencen her i landet ikke var tilstrækkelig inden for en række sektorer. En slap lov og offentlige reguleringer var årsagen. OECD anbefalede derfor en skærpet konkurrencelovgivning for både den offentlige og den private sektor.

I 1995 offentliggjorde Finansministeriet og Det Økonomiske Råd tilsvarende analyser af konkurrencetrykket i Danmark. Også disse undersøgelser pegede på en række sektorer med problemer. Undersøgelserne gav det indtryk, at konkurrencetrykket var svagere i Danmark end i mange andre lande.

Undersøgelserne omfattede en lang række forhold. Det blev samtidig understreget, at det anvendte datamateriale gav stor usikkerhed om de konklusioner, der kunne drages om enkelte brancher. Det skyldes, at selv inden for de enkelte brancher i Danmarks Statistiks opgørelse kan der være stor forskel på konkurrenceforholdene på de enkelte delmarkeder.

De nævnte analyser var alligevel et frugtbart første skridt i retning af større viden om, hvordan konkurrencelovgivningen påvirker samfundet, og om hvor skarp konkurrencen er i Danmark i forhold til i andre lande.

På grund af usikkerheden kan der ikke drages håndfaste konklusioner af de tidligere undersøgelser. Men konkurrencen fra udlandet er nok i en del brancher begrænset af høje omkostninger ved at gå ind på et lille marked som det danske. I andre brancher hæmmer offentlig regulering konkurrencen. En medvirkende årsag til utilstrækkelig konkurrence er formentlig også - som anført i undersøgelserne - at konkurrencelovgivningen i Danmark, i modsætning til i mange andre lande, ikke var baseret på et forbudsprincip.

Konkurrencestyrelsen vil i de kommende år fortsætte det arbejde, der blev påbegyndt i 1993-95, med at undersøge konkurrencetrykket i Danmark. I kapitel 7 er der givet et startskud til arbejdet i form af en oversigt over de metoder til måling af konkurrencetrykket, der anvendes.

Den nye lov er som nævnt strammere end den gamle. Baggrunden herfor var bl.a., at konkurrencen i dansk økonomi var for svag. En øget konkurrence vil imidlertid, uanset hvordan Danmarks udgangssituation bedømmes, indebære væsentlige samfundsmæssige fordele. Fordi konkurrence er af fundamental betydning for velstand og fornyelse i samfundet.

Konkurrence holder priser og omkostninger nede. Dynamisk er konkurrence nødvendig for at stimulere til at udvikle nye produkter, produktionsmetoder og salgsformer, der modsvarer nuværende og kommende behov hos forbrugerne.

Konkurrence på hjemmemarkedet betyder for en dansk virksomhed lavere udgifter til køb af danske varer og tjenester. For de små virksomheder og forbrugerne er det derfor oplagt, at konkurrence og konkurrencetilsyn er en god ting. Det kan nogle gange være mindre oplagt at forstå konkurrenceindgreb som en god ting i de - ofte større - virksomheder, som forbud mod misbrug af dominans og konkurrencebegrænsning rammer.

Men også her er konkurrenceregulering på sigt en fordel. Det klareste eksempel herpå findes i USA’s erhvervsliv, som i hundrede år har været præget af en strammere konkurrencelov og en højere produktivitet end i resten af verden, herunder Europa og Danmark. Det er en generel erfaring, at en skarp konkurrence hjemme øger konkurrenceevnen ude.

Konkurrencepolitikken er derfor en vigtig og integreret del af erhvervspolitikken og har de samme mål som denne: god offentlig regulering, der ikke begrænser konkurrencen unødigt, effektivitet, fri og lige adgang til markederne, gode rammer for et offentligt-privat samspil samt gode internationale konkurrencevilkår.

1.2

ER KONKURRENCE ET UNIVERSALMIDDEL?

Konkurrencemyndighederne opfattes undertiden som enøjede i deres anbefaling af at indføre konkurrence alle steder i samfundet. En ting er, at konkurrence hæmmer misbrug af økonomisk magt. Men deraf følger ikke, at konkurrence er et universalmiddel, der løser alle problemer i samfundet.

Det er således ikke alle økonomiske aktiviteter, der kan eller bør underkastes konkurrence.

For det første er egentlige myndighedsopgaver unddraget konkurrenceloven og i stedet under en demokratisk kontrol, der skal hindre misbrug af magt. I Danmark er det således få, der vil foreslå, at fængselsdrift skal privatiseres, eller at fængsler skal konkurrere økonomisk med hinanden. Det er dog ikke til hinder for, at også fængselsvæsenet med fordel kan sende en række opgaver i udbud for på den måde at anvende konkurrence som instrument til billigere eller bedre indkøb.

For det andet findes på nogle områder "naturlige monopoler", hvor konkurrence ikke er mulig. Telenet, havne, el-, gas- og varmenettet og andre infrastrukturer er eksempler herpå. Ofte er imidlertid også benyttelsen af havnene, nettene etc. monopoliseret. Det er ikke en nødvendig følge af monopolsituationen. Konkurrencepolitikken har derfor udviklet "tredjepartsadgang" som middel til at skabe konkurrence.

Tredjepartsadgang kan gribe ind i gamle rettigheder og vil i så fald kun blive benyttet til løsning af problemer af stor samfundsmæssig betydning. I praksis skal der desuden tages stilling til en række spørgsmål om fx pris for benyttelse af infrastrukturen. Den nye konkurrencelov giver hjemmel til, at Konkurrencerådet kan gribe ind over for "infrastrukturmonopoler". Området må derfor ventes at få stadigt større betydning. Baggrunden herfor præsenteres i kapitel 4.

Flere områder er reguleret ud fra andre samfundsmæssige hensyn end de konkurrenceretlige. Mange reguleringer, ikke mindst af nyere dato, tjener vigtige formål, fx at sikre befolkningens sundhed og et godt miljø. En sådan regulering kan imidlertid medføre, at konkurrencen bliver begrænset i et vist omfang. Det sker fx ved at stille krav om, at en given erhvervsmæssig aktivitet kun må udføres af personer med visse kvalifikationer.

Men blandt flere mulige reguleringer bør man vælge den mindst konkurrencebegrænsende. Og i de fleste situationer er der ikke nogen modstrid mellem konkurrencehensyn og andre samfundsmæssige hensyn. Tværtimod kan konkurrence være med til at sikre, at samfundet får flest muligt "bløde" værdier som fx miljø eller sundhed for pengene. Dette er omtalt nærmere i kapitel 3.

Et andet eksempel er, at målet om størst mulig samfundsmæssig velfærd og udvikling ikke alene opnås gennem konkurrence. Patentrettigheder og andre immaterielle rettigheder, der netop tilsidesætter konkurrencen, har også til formål at sikre størst mulig velfærd. Der bliver derfor ofte tale om en afgrænsning af, hvornår der sker en konkurrenceretlig urimelig udnyttelse af immaterielle rettigheder.

På alle de nævnte områder er konkurrence ikke et universalmiddel, der løser alle samfundets problemer. Men konkurrence kan ofte bidrage til en bedre løsning.

I konkurrencelovgivningen er det ikke konkurrence, men "en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse", der er målet. Konkurrence er med andre ord ikke et mål i sig selv, men et middel til en sund samfundsøkonomi. I de mere "operative" bestemmelser i loven er bl.a. konkurrencebegrænsende aftaler som udgangspunkt forbudt, men der kan opnås fritagelse for effektivitetsfremmende aftaler, når forbrugerne får en rimelig andel af fordelene ved den højere effektivitet.

Endelig bør det nævnes, at uhæmmet konkurrence kan være ulovlig. Et eksempel er den såkaldte "dræbende priskonkurrence", der sigter på at fjerne konkurrenter fra markedet. Et andet eksempel er, når en dominerende virksomhed øger afsætningen af sit produkt ved at præmiere detailhandlerne for ikke at føre konkurrerende produkter eller ved at indgå eksklusivaftaler med store dele af detailhandelen. Konkurrenceloven sigter her mod at etablere spilleregler, som alle virksomheder skal følge - dvs. gode rammer, som konkurrencen kan udfolde sig inden for.

Der er således en række situationer, hvor det kan være fornuftigt at begrænse konkurrencen, fordi andre hensyn også skal varetages. På den anden side er modsætningen mellem konkurrencehensyn og andre hensyn ofte ikke reel. Det bør derfor altid være en konkret afvejning, der gøres, hver gang konkurrencen begrænses. Unødvendige konkurrencebegrænsninger hæmmer både velstanden og fornyelsen.

1.3

OFFENTLIGE REGULERINGER

Under tilblivelsen af den nye konkurrencelov blev især spørgsmålet om offentlig erhvervsvirksomhed drøftet.

Udgangspunktet var, at offentlig erhvervsvirksomhed, der hidtil har været undtaget fra konkurrencelovens indgrebsbeføjelser, nu skulle inddrages på linie med privat virksomhed. Dette blev også resultatet, så det konkurrenceretligt fra 1998 bliver uden betydning, hvem der udfører eller ejer en given erhvervsvirksomhed.

Diskussionen vedrørte især, hvornår konkurrencebegrænsninger, der er offentligt reguleret, skal omfattes af forbudsreglerne.

Der har i en del år været kritik af, at offentlige reguleringer hindrede konkurrence på fx energi-, transport- og teleområderne. På flere af disse områder er det dog i mange lande lykkedes at etablere konkurrence, uden at det er gået ud over forsyningssikkerheden eller kvaliteten.

I de sidste år har der været en debat om konkurrenceforhold ved kommunale aktiviteter. Debatten har især været koncentreret om områder som miljø/affald, undervisning, idræt og havne. Et andet problem er fastsættelsen af priser på de serviceydelser, som offentlige myndigheder sælger flere og flere af til både forbrugere og virksomheder. Prisfastsættelsen sker ofte uden indregning af fx bidrag til afskrivninger og forrentning af investeret kapital. I nogle tilfælde gives endda tilskud, hvilket kan virke konkurrenceforvridende over for private udbydere.

På andre områder er konkurrencebegrænsninger fastsat i lovgivningen eller gennem kommunale beslutninger.

Kommunerne har på den anden side anført, at der af hensyn til forsyningssikkerheden ofte findes ledig kapacitet, som det er rimeligt at søge at afsætte, selv om prisen ikke dækker afskrivning og forrentning. Det er billigere for skatteyderne, end hvis kapaciteten står ledig. Her over for har andre fremført, at offentlige erhvervsvirksomheder bør være varsom med at etablere en overkapacitet.

På andre områder kan det være nødvendigt at sikre en god opgaveløsning med en tilstrækkelig kvalitet for borgerne gennem kommunernes egen udførelse af opgaven eller gennem en koncessioneret monopolvirksomhed.

Løsningen på dilemmaet mellem de to modstridende hensyn er blevet, at den ny lovs forbud ikke gælder, hvis en konkurrencebegrænsning er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering (bl.a. lovgivning, aktstykker samt reglerne om kommunernes ulovbestemte opgaver (kommunalfuldmagten)). Endvidere skal alle offentlige myndigheder anmelde konkurrencebegrænsende reguleringer eller beslutninger til Konkurrencestyrelsen, hvis myndigheden har en dobbeltfunktion ved samtidig at udøve erhvervsvirksomhed på området.

Kommunalt fastsatte konkurrencebegrænsninger er også undtaget fra lovens forbud. Her gælder undtagelsen dog kun, hvis begrænsningerne er nødvendige for, at kommunen kan løse opgaver, den er pålagt ved lovgivning.

Der er således pålagt kommunerne en særlig bevisbyrde. På den anden side afgøres tvivl om, hvad der er en nødvendig følge af lovgivningen, af kommunen selv. Kommunens afgørelse kan dog indbringes for domstolene.

Konkurrencerådet vil fortsat have til opgave at se på mulige skadevirkninger af de offentlige reguleringer, selv om de ikke er omfattet af forbudsbestemmelserne.

Hermed fortsættes det omfattende arbejde, der er udført siden 1990 under den nuværende lov. Gennem dialog med andre myndigheder og offentliggjorte henvendelser vil Konkurrencerådet sikre, at konkurrencehensyn indgår ved udformningen af lovgivning mv.

Konkurrenceloven er således - også på dette punkt - et kompromis, der skærper reglerne for offentlig erhvervsvirksomhed, men ikke i et dramatisk omfang.

Den samme udvikling ses i mange andre lande, hvor konkurrencemyndighederne i de senere år har argumenteret mod offentlige reguleringer, der hæmmer konkurrencen mere end nødvendigt. Det er således internationalt erkendt, at mange konkurrencebegrænsninger skyldes offentlige reguleringer. Det er faldet mere og mere i øjnene, efter at private konkurrencebegrænsninger og handelsrestriktioner er blevet fjernet.

1.4

UDBUDSREGLER

Konkurrencereglerne suppleres på det offentlige område af udbuds-regler. Når det offentlige køber ind eller får udført opgaver, sker det i mange tilfælde uden konkurrence, fx fra en fast leverandør.

Offentligt udbud vil ofte skaffe borgerne bedre og billigere ydelser. Det er ikke afgørende, om ydelserne produceres i offentligt eller privat regi. Kun at de skattefinansierede midler anvendes, så borgerne får mest for pengene, jf. kap. 6.

Det må forventes, at kritiske og bevidste forbrugerholdninger i de kommende år vil slå stadigt mere igennem på det offentlige område på samme måde som over for privat producerede varer og tjenester. Brugerne vil forlange bedre og måske især mere forskellige ydelser. Det vil utvivlsomt medvirke til et pres for øget offentligt-privat samspil og betyde flere udbud. Lovgivningen bør derfor være tilpasset, så den ikke bremser en sådan udvikling, men tværtimod understøtter det offentliges, forbrugernes og erhvervslivets behov.

Udbudsreglerne og konkurrencereglerne hænger sammen. Udbuds-reglerne udmønter konkurrenceretlige hensyn i mere præcise regler for den offentlige efterspørgsel - et område, hvor konkurrencelovens instrumenter ikke altid er tilstrækkeligt effektive.

1.5

KONKURRENCELOVEN SKAL VIRKE I PAGT MED SAMFUNDET

Konkurrenceretten er i mange lande undergået store ændringer gennem tiden. Det afspejler de betydelige ændringer i samfundene, jf. kap. 2.

I de fleste europæiske lande er konkurrencelovgivningen skærpet i de sidste årtier. Det gamle europæiske kontrolprincip er efterhånden er-stattet af det amerikanske forbudsprincip. Baggrunden for den amerikanske tradition var de omfattende koncentrationstendenser i amerikansk erhvervsliv i sidste del af forrige århundrede.

Baggrunden for den blødere europæiske tradition var bl.a. det tætte samarbejde mellem brancheorganisationer og offentlige myndigheder i kølvandet på vareknapheden under og efter 1. og 2. verdenskrig. Tilsvarende har stramningerne i mange europæiske lande været en naturlig følge af de koncentrationstendenser i europæisk erhvervsliv, som det indre marked har medført.

Med den nye lov er reglerne i Danmark på linie med de regler, der gælder i de fleste andre lande. Det er et godt udgangspunkt for, at vi her i landet kan løse de kommende opgaver, bl.a. i samarbejde med EU-Kommissionen og andre lande.

Undertiden hører man det synspunkt, at internationaliseringen vil overflødiggøre nationale konkurrencemyndigheder. I mange lande øges konkurrencen som følge af etableringen af det indre marked og globaliseringen. Det indre marked har dog langt fra ført til, at varestrømme passerer let og ubesværet over grænserne. Der er fx fortsat for mange varer betydelige prisforskelle mellem landene. En stigende del af nationalproduktet består endvidere af tjenesteydelser, der ofte har et mere lokalt marked, ofte har været omgærdet med konkurrencebegrænsende aftaler og ofte er svære at måle eller vurdere for forbrugerne. Alle disse forhold begrænser konkurrencen.

De nationale konkurrencemyndigheder har således endnu mange opgaver.

Kommissionen har sammen med de nationale myndigheder gen-nemført en arbejdsdeling, så flere opgaver lægges ud til de nationale myndigheder. Kommissionen håber herved at få flere ressourcer til at behandle store sager.

Globaliseringen har endvidere medført, at koncentrationen inter-nationalt er steget i flere brancher. Som eksempler herpå kan nævnes flyindustrien, medicinalindustrien og edb-branchen. Det ses desuden i flere tilfælde, at efter at handelshindringer er blevet afviklet, har virksomhederne iværksat private konkurrencebegrænsninger for at beskytte deres stilling på markederne.

Deraf følger et stigende antal sager, som behandles på EU-niveau - med de nationale myndigheders medvirken - og som det i fremtiden vil være nødvendigt at samarbejde om på mere globalt niveau. Både for at behandle problemerne effektivt, og for ikke at udsætte virksomhederne for flerdobbelte - evt. indbyrdes modstridende - procedurer og afgørelser.

Udviklingen af et internationalt samarbejde sker bilateralt, i OECD-regi og nu også i en WTO-arbejdsgruppe.

En væsentlig baggrund for dette arbejde er, at væksten i verdenshandelen ikke bør bremses af konkurrencebegrænsende aftaler og adfærd eller af offentlige reguleringer, nu da det er lykkedes at afskaffe en lang række toldskranker.

Internationale konkurrenceforvridninger skyldes ofte statsstøtte. I EU-Kommissionen administreres statsstøtteregler og konkurrenceregler i samme generaldirektorat. I Danmark er opgaverne på statsstøtteområdet i 1997 blevet uddelegeret fra Erhvervsministeriet til Konkurrencestyrelsen. Danmark er i EU en af de mest konsekvente fortalere for strammere EU-regler og så lav statsstøtte som muligt. For øjeblikket drøftes det, om EU kan gøre tilsynet med medlemslandenes statsstøtte mere effektivt. Og Danmark har i denne sag presset på for at opnå så klare og restriktive regler og så stor åbenhed som muligt.

1.6

ADMINISTRATION AF DEN NYE LOV

Effektiviteten af konkurrencepolitikken bestemmes af reglernes indhold, sanktionerne og håndhævelsen af reglerne, bl.a. de administrative ressourcer, der er til rådighed.

Forbudsprincippet i den nye danske konkurrencelov indebærer, at aftaler, der omfattes af forbudet, og som ikke er blevet fritaget, er ugyldige. Overtrædelse af forbudet straffes med bøde. Det er endvidere forbudt for virksomheder med dominerende stilling at misbruge denne. Gentagen overtrædelse straffes med bøde. Endelig kan virksomheder, der rammes af konkurrencebegrænsende aftaler eller af et misbrug, anlægge sag ved domstolene og kræve erstatning.

Selve vurderingen af konkurrencebegrænsninger vil i mange tilfælde være uændret i forhold til under den nuværende lov. Men den nye lov vurderes at være mere effektiv, først og fremmest på grund af forbudsprincippet. Der vil endvidere blive tale om et højere bødeniveau end hidtil, men dog ikke på niveau med EU’s bøder.

Der er risiko for, at der som et overgangsproblem i de første år vil være en vis sagspukkel. Det viser erfaringer fra EU og fra andre lande, der har indført forbudslovgivning. Overgangsreglerne i loven sikrer imidlertid, at virksomhedernes muligheder for at indgå aftaler ikke rammes af mulige problemer med lange sagsbehandlingstider. Konkurrencestyrelsen vil også gennem en hensigtsmæssig prioritering af sagerne søge at reducere overgangsproblemer og usikkerhed om retstilstanden.

I god overensstemmelse med dansk tradition vil konkurrencemyndigheden i Danmark fortsat lægge betydelig vægt på samarbejde og dialog med virksomheder og myndigheder. Problemerne søges på denne måde undgået eller løst uden unødige konflikter.

Konkurrencestyrelsen vil gennem en omfattende information og vejledning give virksomheder mv. et godt grundlag for selv at bedømme deres muligheder. Derved kan fx unødvendige anmeldelser med administrativt besvær for virksomheder og myndigheder undgås.

Det vil være godt, hvis det kun i begrænset omfang bliver nødvendigt at gøre brug af de skærpede sanktionsmuligheder, som den nye konkurrencelov medfører. Der er ikke hidtil anvendt bøder i noget større omfang ved overtrædelser af den danske konkurrencelov. En del af grunden hertil er, at mange danske virksomheder lægger stor vægt på at overholde lovgivningen uden særskilte overvejelser om sanktionerne. Det er vigtigt at fastholde denne tradition.

Men det er naturligvis vigtigt at understrege over for erhvervslivet, at forbudsprincippet indebærer regler, som skal overholdes, og at sanktionerne vil blive anvendt ved klare overtrædelser af loven.