Hjørring Kommunes priser for fritvalgsydelser i 2008
Konkurrencestyrelsen skal hermed vende tilbage til Hjørring Kommunes henvendelse i mail af 30. juni 2008, hvor styrelsen er bedt om at tage sagen vedrørende kommunens prissætning af hjemmehjælp omfattet af frit valg af leverandør i 2009. Henvendelsen er vedlagt kopi af korrespondance med Blæksprutten Pleje & Omsorg Hjørring Aps v/direktør Vibeke Haaning, der har ønsket en revurdering af prissætningen.
Efter konkurrencelovens § 11 b, jf. bekendtgørelse nr. 1076 af 28. oktober 2007 [1], har Konkurrencerådet kompetence til at undersøge, om afregningspriser til private leverandører af fritvalgsydelser er fastsat i overensstemmelse med servicelovens fritvalgsregler. Hvis en afregningspris er eller skønnes at være fastsat for lavt i forhold beregningsreglerne kan Konkurrencerådet påbyde den regelstridige prisfastsættelse bragt til ophør. Rådet kan endvidere kræve bestemte beregningsgrundlag, -metoder eller priser anvendt og kræve efterbetaling af private leverandørers tilgodehavender, hvis afregningen har været for lav.
Beregningsforudsætninger
Af det indsendte materiale fremgår det, at prissætningen i 2008 er sket på grundlag af de budgetterede omkostninger for 2007 med fradrag for de forventede besparelser, der skulle opnås gennem effektivisering af leveringen. [2] Effektiviseringen omfatter lavere lønomkostninger ved levering af praktisk hjælp, færre udgifter til transport og besparelser efter gennemførelse af en ny mødestruktur. De forventede besparelser i 2008 varierer for de enkelte hjemmehjælpsydelser fra 460.643 kr. for personlig hjælp lørdag/søndag til 1.009.673 kr. for praktisk hjælp. Priserne er derfor blevet lavere end i 2007.
De endelige priser i 2007 var alle højere end de anvendte budget priser i 2007, der er lagt til grund for beregningen af priserne fra 1. januar 2008. De endelige priser gældende for 2007 er efterkalkuleret på grundlag af årsregnskabet 2007 i foråret 2008.
Hjørring Kommune har primo august 2008 revideret de fra 1. januar 2008 gældende budgetpriser. De herefter anvendte priser var for alle ydelseskategoriers vedkommende højere end de hidtil gældende i 2008.
De endelige priser for 2008 beregnet ved efterkalkulation på grundlag af årsregnskab 2008 er igen højere end de fra august 2008 fastsatte priskrav.
De beregnede timepriser i 2008:
Budgetteret pris 1/1 2008 | Kontrolpris | Endelig pris | |
Praktisk hjælp | 237 | 258 | 266 |
Pers.hj. hverdag | 257 | 279 | 280 |
Pers.hj. lør./søn. | 302 | 323 | 346 |
Pers.hj. ubekvem | 359 | 385 | 401 |
Det fremgår af kommunens korrespondance med Vibeke Haaning, at den kommunale hjemmepleje ikke registrerer den faktisk leverede tid til brug for beregning af afregningsprisen pr. leveret time. Denne opgøres efter princippet i BTP-modellen på grundlag af en årlig stikprøvemåling.
Konkurrenceretlig vurdering
Indregning af forventede effektiviseringer i prissætningen
Styrelsen har forstået det således, at Hjørring Kommunes henvendelse primært vedrører spørgsmålet, om kommunens indregning af effektiviseringsforventninger i form af nærmere angivne besparelser i prissætningen af kommunens fritvalgsydelser er lovlig. Priserne er som følge heraf blevet mindre end i 2007.
Prisen for praktisk hjælp skal efter servicelovens fritvalgsordning fastsættes som en timepris, der dækker alle de direkte og indirekte omkostninger forbundet med leveringen. Dog kan dette beregningsprincip delvis fraviges, hvis det er begrundet i en forventet effektivisering. Det fremgår således af fritvalgsreglerne, at:
”Prisfastsættelse (..) kan delvis fraviges, når fravigelsen er begrundet i forventede effektiviseringer i den kommunale leverandørvirksomhed eller ændringer i kommunens kvalitetsstandard (..). Der skal tages bevillingsmæssig stilling i forhold til det kommunale budget, hvis forventede effektiviseringer i den kommunale leverandørvirksomhed eller ændringer i kvalitetsstandarden indgår i fastsættelsen af priskravet (..)” [3]
Hjørring Kommune ses ikke på forhånd at have fastlagt, hvordan effektiviseringen af hjemmeplejen skulle gennemføres konkret over tid for at opnå de indregnede besparelser. En sådan plan ville formentlig give et mere sikkert beregningsgrundlag. Der ses imidlertid ikke at være fastsat krav om en sådan konkret tidsplan for en forventet effektivisering i fritvalgsreglerne.
I nærværende sag ses der ikke at være fremført konkrete forhold i forbindelse med prissætningen, der definitivt har forhindret kommunens planlagte effektivisering af hjemmehjælpen med for lav prisfastsættelse til følge.
Der er efter styrelsens vurdering derfor ikke grundlag for konkret eller skønsmæssigt at afvise, at de anvendte afregningspriser i 2008 har været i overensstemmelse med fritvalgsordningens beregningsregler. Det ville være tilfældet, hvis de planlagte besparelser blev gennemført.
På den baggrund har styrelsen ikke fundet grundlag for at gribe ind efter konkurrencelovens § 11 b over for Hjørring Kommunes indregning i af besparelser gennem effektivisering i prisfastsættelsen af praktisk hjælp.
Effektiviseringsmål som pejlemærke for henholdsvis omorganisering og prissætter
Det fremgår af det indsendte materiale, at der fra leverandørside er rejst tvivl om de forudsatte besparelser, der er indregnet ved prissætning af fritvalgsydelserne.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det efter styrelsens opfattelse kan forventes, at effektiviseringsmål anvendes som pejlemærke for en ønsket ændring. Det kan bidrage til at fremme en mere effektiv ressourceanvendelse i tråd med konkurrencelovens intention. [4] Men det kan samtidig virke konkurrenceforvridende, hvis den forudsatte effektivisering fastsættes for positivt for at motivere processen. Det skyldes, at de private leverandører efter fritvalgsreglerne normalt først vil blive kompenseret det efterfølgende år, når den endelige prissætning er beregnet på grundlag af årsregnskabet.
Styrelsen vil derfor fremover følge udviklingen i anvendelsen af effektiviseringsmål. Såfremt der viser sig et behov herfor, vil styrelsen gå i dialog med Indenrigs- og Socialministeriet om fritvalgsordningens regler for at drøfte balancen mellem optimal ressourceanvendelse og konkurrencehensynet.
Opgørelse af den leverede tid efter fritvalgsordningens regler
Det fremgår af kommunens korrespondance, at Blæksprutten Pleje og Omsorg har krævet, at kommunen foretager en faktisk registrering af den leverede tid til brug for prisfastsættelsen. Ifølge Hjørring Kommune er opgørelsen af den leverede tid opgjort på grundlag af en årlig stikprøvemåling. I brev af 13. oktober 2008 til advokatfirmaet Hjortlund Partnere har kommunen oplyst, at målingen i 2008 er gennemført i Distrikt Øst, rengøringskorpset samt aften/nat området i løbet af en 14 dages periode.
Det fremgår af fritvalgsordningen, at ”Foretages der ikke en direkte registrering af den faktisk leverede tid i hjemmet, skal der i stedet foretages en stikprøveundersøgelse som dokumentation for den leverede tid i hjemmet (den brugerrettede tid).” [5]
Det ses således ikke at være et krav, at der skal foretages en faktisk registrering af den leverede tid til brug for prisfastsættelse af den kommunale hjemmeplejes fritvalgsydelser. Den leverede tid kan, jf. det anførte citat, også opgøres på grundlag af en måling af brugertidsprocenten i en periode på minimum to uger. Hjørring Kommune er derfor efter styrelsens umiddelbare vurdering ikke forpligtet til at registrere den faktisk leverede tid, når kommunens opgørelse sker på grundlag af stikprøver efter fritvalgsordningens regler.
Det er imidlertid i strid med fritvalgsreglerne, at Hjørring Kommune har gennemført stikprøvemålingen i udvalgte dele af hjemmeplejen. Det fremgår således af fritvalgsvejledningen, at ”For at få et retvisende billede skal alle udførende medarbejdere indgå i den gruppe, stikprøven vælges ud fra.” [6] Den anvendte praksis kan medføre skævvridning af målingen, hvis den udvalgte del ikke er repræsentativ i forhold til den samlede levering af hjemmeplejens fritvalgsydelser. Styrelsen har ikke grundlag for at vurdere, om stikprøvemålingen af den grund har medført for lav prissætning.
Hjørring Kommune har over for styrelsen telefonisk bekræftet, at den nævnte praksis vil blive ændret i fremtidige målinger. Styrelsen finder derfor ikke, at der er grund til at foretage sig yderligere.
Fritvalgsreglernes tidsfrist for efterbetaling er ikke overholdt.
Styrelsen skal i øvrigt bemærke, at Hjørring Kommune skulle have efterreguleret de anvendte afregningspriser i 2008, så snart kommunen blev opmærksom på, at det anvendte 2007 budgetgrundlag for prisfastsættelsen pr. 1. januar 2008 ikke var retvisende. Det blev kommunen bekendt med i foråret 2008, da priserne for 2007 forelå på grundlag af det endelige årsregnskab.
Ifølge fritvalgsbekendtgørelsens § 14, stk. 4, har kommunen pligt til at ”..justere priskravet for personlig og praktisk hjælp fremadrettet senest to måneder efter, at kommunalbestyrelsen bliver bekendt med, at der er et misforhold mellem priskravet og de gennemsnitlige, langsigtede omkostninger,..” Kommunens pligt til at justere priserne og foretage efterbetaling er nærmere beskrevet i fritvalgsvejledningens pkt. 216 -217.
Hjørring Kommune har først efterreguleret priserne primo august 2008, selv om kommunen allerede i foråret 2008 var bekendt med den for lave prissætning i 2007. Pligten til at foretage efterbetaling senest 2 måneder efter, at underprissætningen var konstateret, er således ikke overholdt af kommunen.
Da styrelsen har forstået, at den med efterreguleringen forbundne efterbetaling er gennemført, ses der imidlertid ikke at være grundlag for et påbud herom.
Samlet konklusion
Den budgetterede omkostningsopgørelse for 2008 med indregnede besparelser gennem effektivisering af hjemmeplejen har efter styrelsens vurdering ikke på forhånd kunnet påvises at måtte føre til en for lav afregningspris til de private leverandører.
Styrelsen finder således ikke, at sagen har afdækket objektive grunde til at fastslå med sikkerhed eller skønsmæssigt at påvise, at Hjørring Kommune har fastsat fritvalgspriserne for lavt, jf. konkurrencelovens § 11b, stk. 2. Der er i forlængelse heraf ikke fundet grundlag for efter samme bestemmelse at påbyde en højere pris anvendt end de af kommunen fastsatte afregningspriser i 2008.
Det kan dog ikke udelukkes, at myndigheden kan være tilskyndet til en optimistisk vurdering af et effektiviseringspotentiale for at fremme en ønsket ændring. Det kan kollidere med kravet om lige vilkår for alle leverandører, idet de private risikerer at blive afregnet til for lav pris, indtil der er foretaget endelig beregning af timeprisen, når regnskabsåret er slut.
Styrelsen vil derfor følge udviklingen i anvendelsen af effektiviseringsmål. Hvis der viser sig et behov herfor, vil styrelsen i dialog med Indenrigs- og Socialministeriet drøfte fritvalgsordningens balance mellem optimal ressourceanvendelse og lige konkurrencevilkår.
Styrelsens gennemgang har i øvrigt vist, at Hjørring Kommune ikke har beregnet den leverede tid til brug for prisfastsættelsen i 2008 korrekt, fordi kommunens stikprøvemåling kun er gennemført i en del af kommunens hjemmepleje og ikke som fastsat i fritvalgsreglerne på grundlag af den samlede hjemmepleje. Hjørring Kommune har telefonisk bekræftet at ville gennemføre fremtidige stikprøvemålinger i overensstemmelse med disse regler.
Hjørring Kommune har heller ikke overholdt fristen for efterbetaling til private leverandører, efter at kommunen i foråret 2008 var blevet bekendt med, at de budgetterede afregningspriser gældende fra 1. januar 2008 var fastsat for lavt. Efter konkurrencelovens § 11b, stk. 2, nr. 3, har Konkurrencerådet kompetence til at påbyde en sådan efterbetaling, men eftersom det over for styrelsen er oplyst, at efterbetalingen blev gennemført i efteråret 2008, vil styrelsen ikke foretage sig videre i anledning af denne tilsidesættelse af fritvalgsreglernes efterbetalingsregler.
Denne afgørelse, hvorefter styrelsen ikke har fundet grundlag for at gribe ind efter konkurrencelovens § 11b, stk. 2, over for Hjørring Kommunes priser for levering af fritvalgsydelser i 2008 kan påklages til Konkurrenceankenævnet mod samtidig betaling af et gebyr på 5000 kr., jf. konkurrencelovens § 19, stk.1.
Kopi af dette brev er samtidig sendt til Blæksprutten Pleje & Omsorg Hjørring ApS.
Hvis der er spørgsmål til ovenstående, er De velkommen til at kontakte
Hvis De har spørgsmål til ovenstående, er De velkommen til at kontakte Christophe Frosell, tlf. 7226 8112 eller e-mail cf@ks.dk.
[1] Bekendtgørelse om Konkurrencerådets beføjelser efter konkurrencelovens § 11 b i forhold til fritvalgsordninger efter anden lovgivning.
[2] Omkostningerne er opdelt i lønomkostninger inklusive vikarudgifter, og øvrige omkostninger.
[3] Se bekendtgørelsen nr. 1614 af 12. december 2006 om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v., § 15. (Fritvalgsbekendtgørelsen).
[4] Jf. Konkurrencelovens § 1.
[5] Se Vejledning om personlig og praktisk hjælp, træning, forebyggelse mv. (Vejledning nr. 2 til serviceloven), pkt. 204, 4. afsnit.
[6] Samme vejledning, pkt. 205, 2. afsnit.