Århus Kommunes pris for levering af praktisk hjælp
4/0120-0120-0007
/CF
Konkurrencestyrelsen skal hermed vende tilbage til HTS’ henvendelse af 1. februar 2008 med en klage over Århus Kommunes fastsættelse af en pris for praktisk hjælp i hjemmet, når den ikke er kombineret med samtidig levering af personlig pleje.
Ved beregning af denne afregningspris er der medtaget en forventet besparelse som følge af en effektivisering af Århus Kommunes hjemmepleje. Ifølge Deres vurdering har forudsætningen for prissætningen været urealistisk med for lav afregningspris til følge. Det er bl.a. begrundet med, at prisfastsættelsen af ren praktisk hjælp kræver personalemæssige ændringer, der er vanskelige eller umulige at gennemføre.
Efter konkurrencelovens § 11 b, jf. bekendtgørelse nr. 1076 af 28. oktober 2007 [1], har Konkurrencerådet kompetence til at undersøge, om afregningspriser til private leverandører af fritvalgsydelser er fastsat i overensstemmelse med servicelovens fritvalgsregler. Hvis en afregningspris er eller skønnes at være fastsat for lavt i forhold beregningsreglerne, kan Konkurrencerådet påbyde den regelstridige prisfastsættelse bragt til ophør. Rådet kan endvidere kræve bestemte beregningsgrundlag, -metoder eller priser anvendt og kræve efterbetaling af private leverandørers tilgodehavender, hvis afregningen har været for lav.
Beregningsforudsætninger
Århus Kommune har over for styrelsen redegjort for prissætningen af praktisk hjælp i 2008, jf. vedlagte kopi. Det fremgår, at den lavere afregningspris i 2008 i forhold til 2007 for praktisk hjælp skyldes en ændring af kommunens kvalitetskrav i 2008, der gør det muligt at anvende uuddannet arbejdskraft til udførelse af praktisk hjemmehjælp, når ydelsen ikke leveres kombineret med personlig pleje. Kommunen har derfor forventet en effektivisering af hjemmeplejens levering af praktisk hjælp. Besparelser skulle opnås ved at anvende uudannet personale med lavere timeløn og timelønnet arbejdskraft, der ikke som det faste personale er berettiget til løn under fravær fx ved sygdom. Derved kan brugertidsprocenten hæves, hvilket alt andet lige mindsker omkostningerne og dermed timeprisen.
Kontrolberegning af prisen
For at kunne vurdere, om de forventede besparelser kunne gennemføres i løbet af 2008, bad styrelsen Århus Kommune om at foretage en foreløbig omkostningsopgørelse medio 2008. Århus Kommune oplyste over for styrelsen, at kommunen i forvejen havde indgået aftale med de private leverandører om at gennemføre en sådan midtvejsevaluering af prisfastsættelsen.
Århus Kommune blev i den forbindelse opmærksom på, at kommunen ikke kunne dokumentere omkostningerne specifikt for praktisk hjælp leveret uden anden form for hjælp i første halvår 2008. Kommunen har oplyst, at kommunen derfor har efterbetalt de private leverandører forskellen mellem den anvendte lave pris for ren praktisk hjælp og den højere afregningspris for praktisk hjælp i kombination med personlig pleje for deres levering i første halvår. I andet halvår fastholdt Århus Kommune den lave pris for praktisk hjælp uden anden hjælp, fordi det fra og med denne periode efter kommunens vurdering var muligt for kommunen at dokumentere omkostningerne for den specifikke ydelse.
Endelige afregningspriser og efterbetaling i 2008
Århus Kommune har i mail af 27. april 2009 oplyst, at timepris for praktisk hjælp i 2008 på grundlag af det endelige regnskab for 2008 er beregnet til 270 kr., og at den samlede efterbetaling til de private leverandører for levering af praktisk hjælp uden supplerende ydelser udgør 1,4 mio. kr. Kommunen har indsendt dokumentation til styrelsen om efterbetalingen til de private leverandører som følge af efterregulering af priserne for 2008.
Fritvalgspriser i 2009
Århus Kommune har i mail af 13.marts 2009 til styrelsen oplyst, at kommunen i 2009 kun har fastsat én afregningspris på 340 kr. inklusive moms (272 kr. + moms) for praktisk hjælp, uanset om den leveres alene eller i kombination med personlig pleje.
Konkurrenceretlig vurdering
Prisen for praktisk hjælp skal efter servicelovens fritvalgsordning fastsættes som en timepris, der dækker alle de direkte og indirekte omkostninger forbundet med leveringen. Dog kan dette beregningsprincip delvis fraviges, hvis det er begrundet i en forventet effektivisering af den kommunale leverandørvirksomhed eller ændringer i kommunens kvalitetsstandard. [2]
Århus Kommunes forventning skyldtes en ændring af kommunens kvalitetskrav til leveringen, så ydelsen fra 2009 har kunnet leveres af uuddannet, timelønnet personale uden ret til bl.a. løn under sygdom. Prissætningen må gerne indregne den dermed forbundne forventede besparelse, jf. fritvalgsbekendtgørelsens § 15, stk. 1.
Anvendelse af den særligt lave afregningspris for ren praktisk hjælp i 2008 krævede, at:
- kommunen fra starten af 2008 kunne dokumentere de omkostninger og den leverede tid, der specielt vedrørte den hjemmeplejens levering af ren praktisk hjælp, og at
- kommunen kunne gennemføre den organisatoriske ændring af hjemmeplejen for at nedsætte lønomkostningerne og/eller øge brugertidsprocenten svarende til den besparelse, der lå til grund for prissætningen af ren praktisk hjælp i 2008. I modsat fald måtte kommunen have været i ond tro om, hvor vidt de indregnede effektiviseringer i budgettet kunne overholdes.
Ad 1)
Århus Kommunes har i redegørelsen af 28. marts 2008 oplyst, at:
”I 2008 er kontoplanen på de 13 lokalcentre, der udgør de kommunale leverandører, blevet ændret, så omkostningerne til ren praktisk hjælp registreres særskilt. Ligeledes er afregningssystemet rettet til, så afregningen på kroner og timer er opdelt på de nye priskategorier. Dermed er det muligt at adskille både omkostninger og leverede timer vedr. ren praktik hjælp fra den øvrige del af fritvalgsområdet.”
Kommunen har imidlertid i forbindelse med den efterfølgende kontrolberegning af prissætningen i eftersommeren 2008 oplyst, at det ikke som forudsat var muligt at opgøre den nævnte ”ren praktisk hjælp” særskilt fra 1. januar 2008, hvor den særlige afregningspris var gældende.
Styrelsen finder det kritisabelt, at Århus Kommune har misinformeret styrelsen om etableringen af den nødvendige dokumentation for prissætningen.
Det må endvidere anses for at stride mod fritvalgsordningens regler, at kommunen særskilt har prissat og afregnet levering af udelukkende praktisk hjælp, før end kommunen konkret var i stand til at opgøre de faktiske omkostninger og den leverede tid for ydelsen særskilt. Kommunen har anvendt en afregningspris, selv om kommunens levering i første halvår af 2008 ikke kunne følges op med en kontrol af, om den budgetterede pris var beregnet korrekt. Denne fremgangsmåde er i strid med fritvalgsbekendtgørelsens § 20, stk. 2, hvorefter det påhviler kommunen at forestå en regnskabsmæssig redegørelse for sin leverandørvirksomhed, herunder for eventuelle afvigelser i forhold til de kalkulerede priser. Århus Kommune har efterfølgende erkendt, at det har medført for lav prisafregning over for de private leverandører.
Efter konkurrencelovens § 11 b kan Konkurrencerådet påbyde kommunen at ophøre med at beregne afregningsprisen i strid med fritvalgsordningens regler og at efterbetale private leverandører, der er blevet afregnet til for lav pris.
Århus Kommune er imidlertid med virkning fra 2009 ophørt med at anvende den lave afregningspris for levering af praktisk hjælp, og kommunen har efterbetalt de private leverandører på grundlag af efterreguleringen af priserne efter det endelige regnskab for 2008. Konkurrencestyrelsen finder derfor ikke anledning til at foretage sig yderligere.
Ad 2)
Århus Kommune har opstillet flere modeller for, hvordan den forudsatte besparelse i lønomkostningerne pr. leveret time ren praktisk hjælp kunne realiseres gennem ændringer i hjemmeplejens organisering. Styrelsen har forstået dette således, at effektiviseringen af praktisk hjælp uden levering af anden form for hjælp forventedes gennemført gennem en eller flere af modellernes omkostningsnedsættende tiltag.
Den organisatoriske ændring af hjemmeplejen, som kommunen skulle gennemføre for at reducere prisen for udelukkende praktisk hjælp i forhold til prisen for praktisk hjælp kombineret med personlig pleje har efter styrelsens umiddelbare vurdering krævet, at uddannet personale i hjemmeplejen skulle erstattes inden for et begrænset tidsrum, for at det omkostningsmæssigt kunne slå igennem med den forudsatte besparelse i 2008.
Århus Kommune bad forud for prisfastsættelsen Revisionsfirmaet Ernst & Young om at vurdere de anvendte forudsætninger for beregningen. Ernst & Young konkluderer i den forbindelse bl.a., at ”Det er (..) vores opfattelse, at der er tale om en proces – blandt andet den organisatoriske tilpasning i forhold til ”rene” rengøringshold, - som bevirker, at den forventede besparelse på 4,4 mio. kr. i 2008 muligvis ikke kan realiseres 100 %.” Århus Kommunes rådgiver var således skeptisk med hensyn til hvor hurtigt den påtænkte organisatoriske ændring kunne gennemføres. Ernst & Young finder dog ikke anledning til bemærkninger hertil med henvisning til, at ”..der (efter udgangen af 2008) skal ske regulering i forhold til private leverandører, hvis den beregnede timepris viser sig ikke at holde.”
Styrelsen kan imidlertid ikke pege på forhold, hvorefter det umiddelbart kan fastslås, at Århus Kommunes effektiviseringsinitiativer ikke var gennemførlig. Styrelsen finder det således ikke muligt at fastslå eller skønne, at Århus Kommunes planlagte anvendelse af uuddannet, timelønnet arbejdskraft i hjemmeplejen ikke kunne gennemføres i den takt, der var forudsætningen for prisfastsættelsen i 2008. Styrelsen har ikke kendskab til andre kommuners erfaringer med at etablere rengøringsenheder i deres hjemmehjælp for at billiggøre leveringen af ren praktisk hjælp inden for en kort tidshorisont.
Det kunne formentlig have bidraget til et mere korrekt beregningsgrundlag, hvis kommunen havde benyttet en tidsplan for den ændring af hjemmeplejen, der skulle realisere de indregnede besparelser. Men der ses ikke at være fastsat nærmere regler herom i fritvalgsreglerne.
Klager har ikke fremført konkrete forhold, der definitivt har forhindret kommunens planlagte effektivisering af kommunens hjemmehjælp med for lav prisfastsættelse til følge.
Der er efter styrelsens vurdering derfor ikke grundlag for konkret eller skønsmæssigt at afvise, at den anvendte afregningspris for ren praktisk hjælp i 2008 har været i overensstemmelse med fritvalgsordningens beregningsregler, fordi de kunne dække kommunens samlede leveringsomkostninger, hvis den planlagte ændring af hjemmeplejens levering af praktisk hjælp blev gennemført.
På den baggrund har styrelsen ikke fundet grundlag for at gribe ind efter konkurrencelovens § 11 b over for Århus Kommunes forventede besparelse gennem effektivisering af hjemmeplejens levering af ren praktisk hjælp.
Effektiviseringsmål som pejlemærke for henholdsvis omorganisering og prissætter
I nærværende sag har både de private leverandører og kommunens eksterne konsulenter udtrykt usikkerhed med hensyn til kommunens forlods vurdering af, i hvilket tempo en planlagt ændring af hjemmeplejen kunne gennemføres. Det forekommer vanskeligt på forhånd at opnå sikkerhed for, at en kommune i praksis kan ændre sammensætningen af sit personale mv. i hjemmeplejen så hurtigt, at de indregnede besparelser ved prissætningen faktisk opnås i løbet af det år afregningsprisen er gældende.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det efter styrelsens opfattelse er tænkeligt, at en effektiviseringsmålsætning som pejlemærke for en ønsket organisationsændring kan være fastsat på ud fra et højt ambitionsniveau for at anspore den ønskede proces. Det kan internt fremme den ønskede effektivisering af ressourcerne hos den kommunale leverandør. Dette er som udgangspunkt i overensstemmelse med konkurrenceloven, hvis formål er at fremme en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem virksom konkurrence.[3] Men det vil samtidig virke konkurrenceforvridende over for de private leverandører, der først kompenseres for den underbetaling, som denne strategi kan indebære, når det endelige årsregnskab foreligger året efter.
Styrelsen vil derfor fremover følge udviklingen i anvendelsen af effektiviseringsmål. Såfremt der viser sig et behov herfor, vil styrelsen gå i dialog med Indenrigs- og Socialministeriet om fritvalgsordningens regler for at drøfte balancen mellem optimal ressourceanvendelse og konkurrencehensynet.
Samlet konklusion
Den indregnede besparelse ved den påtænkte organisering af ren praktisk hjælp i 2009 kan efter styrelsens vurdering ikke på forhånd fastslås eller skønsmæssigt begrundes at måtte føre til en for lav afregningspris til de private leverandører.
Styrelsen finder således ikke, at sagen har afdækket objektive grunde til at fastslå eller skønsmæssigt fastsætte, at Århus Kommune har fastsat fritvalgsprisen for ren praktisk hjælp lavt, jf. konkurrencelovens § 11b, stk. 2. Der er derfor ikke fundet grundlag for efter samme bestemmelse at påbyde Århus Kommune at anvende en højere pris end den af kommunen anvendte afregningspris i 2008.
Der er dog grund til at være opmærksom på, at myndigheden kan have været motiveret for at forudsætte en hurtig organisationsændring trods de praktiske problemer, der erfaringsmæssigt kan være forbundet hermed. Det kan kollidere med kravet om lige vilkår for alle leverandører, der derved risikerer at blive afregnet til for lav pris.
Styrelsen vil derfor følge udviklingen i anvendelsen af effektiviseringsmål. Såfremt der viser sig et behov herfor, vil styrelsen gå i dialog med Indenrigs- og Socialministeriet om fritvalgsordningens regler for at drøfte balancen mellem optimal ressourceanvendelse og konkurrencehensynet.
Denne afgørelse, hvorefter styrelsen ikke har fundet grundlag for at gribe ind efter konkurrencelovens § 11b, stk. 2, over for Århus Kommunes pris for levering af ren praktisk hjælp i 2008 kan påklages til Konkurrenceankenævnet mod samtidig betaling af et gebyr på 5000 kr., jf. konkurrencelovens § 19, stk.1.
Kopi af dette brev er samtidig sendt til Århus Kommune.
Hvis De har spørgsmål til ovenstående, er De velkommen til at kontakte Christophe Frosell, tlf. 7226 8112 eller e-mail cf@ks.dk.
[1] Bekendtgørelse om Konkurrencerådets beføjelser efter konkurrencelovens § 11 b i forhold til fritvalgsordninger efter anden lovgivning.
[2] Se fritvalgsbekendtgørelsen nr. 1614 af 12. december 2006 om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v., §§ 14-15.
[3] Jf. Konkurrencelovens § 1.