Svar på Konkurrencerådets henvendelse efter § 2, stk. 5, vedr. frihavnsloven
Journal nr. 4/0120-0600-0002//SA/AJE
Rådsmødet den 20. juni 2007
Resumé
1. Konkurrencerådet besluttede på rådsmødet af 22. juni 2005 at sende en udtalelse efter konkurrencelovens § 2, stk. 5 til transport- og energiministeren og økonomi- og erhvervsministeren med anbefaling om at ophæve §§ 3 og 7 i lov om Københavns frihavn (frihavnsloven). Konkurrencerådet fandt, at § 3 i frihavnsloven begrænser og forvrider konkurrencen på markedet for containerhåndtering og markedet for tjenesteydelser til krydstogtskibe, og at § 7 forvrider konkurrencen på markedet for udlejning af erhvervslejemål.
2. Frihavnslovens § 3 giver Copenhagen Malmö Port AB (CMP) eneret til at udføre en række havnetjenesteydelser i Københavns frihavn i form af lastning og losning, opstilling og drift af kraner, transport af varer til og fra pakhus, opførelse og drift af pakhuse mv. Frihavnslovens § 7 fritager Københavns Havn A/S (KHAS) og CMP’s ejendomme på frihavnsområdet for ejendomsskatter.
3. Transport- og energiministeren har ved brev af 17. oktober 2005 besvaret Konkurrencerådets henvendelse for første gang. I brevet oplyste transport- og energiministeren, at ministeriet ville overveje en eventuel afvikling og/eller reduktion af omfanget af eneretten i frihavnslovens § 3, når der som forventet blev vedtaget en aftale om Metrocityringen.
4. Ved brev af 24. maj 2007 har transport- og energiministeren endeligt besvaret Konkurrencerådets henvendelse vedrørende ophævelse af §§ 3 og 7 i frihavnsloven, jf. bilag 4.
5. Transport- og energiministeren oplyser, at frihavnsområdet vil blive indskrænket, når en endelig godkendt lokalplan foreligger for Århusgade-området. Lokalplanen ventes at foreligge ved udgangen af 2008. Efter indskrænkningen vil der blive fri og lige adgang i Københavns Havn til at udføre bagagehåndtering og proviantering på krydstogtskibe og andre serviceydelser. Endvidere vil antallet af erhvervslejemål blive reduceret til tre. Alle tre erhvervslejemål bliver brugt til havnerelaterede formål, og vurderes alligevel at være fritaget for ejendomsbeskatning i henhold til Lov om vurdering af landets faste ejendomme (vurderingsloven).
6. Det vurderes, at ændringerne i væsentligt omfang vil fjerne de konkurrencebegrænsende og forvridende virkninger af frihavnslovens §§ 3 og 7 fra 2009.
Afgørelse
7. Det blev besluttet, at Konkurrencerådet tager transport- og energiministerens brev af 24. maj 2007 til efterretning, og at Konkurrencerådet sender vedlagte brev (bilag 5) til transport- og energiministeren og Økonomi- og erhvervsministeren.
8. Det blev besluttet, at dette notat og transport- og energiministerens svar offentliggøres på Konkurrencestyrelsens hjemmeside.
Sagsfremstilling
9. På Konkurrencerådets møde den 22. juni 2005 besluttede rådet at sende en udtalelse efter konkurrencelovens § 2, stk. 5, til transport- og energiministeren og økonomi- og erhvervsministeren med anbefaling om at ophæve §§ 3 og 7 i frihavnsloven.
10. Frihavnslovens § 3 indeholder en eneret for koncessionshaver (CMP) til at udføre en række specifikke havnetjenesteydelser på frihavnsområdet i form af lastning og losning, opstilling og drift af kraner, transport af varer til og fra pakhus, opførelse og drift af pakhuse mv. CMP har således et legalt monopol, som betyder, at andre havnetjenesteydere forhindres i at udføre de pågældende havnetjenesteydelser på frihavnsområdet.
11. Konkurrencerådets analyser viste, at eneretten særligt påvirker mulighederne for at tilbyde konkurrerende havnetjenesteydelser på området for containerhåndtering og på området for tjenesteydelser til krydstogtskibe. Konkurrencerådet fandt derfor, at eneretten i frihavnslovens § 3 virker særligt skadelig for konkurrencen på disse markeder.
12. Endvidere vurderede rådet på baggrund af analyserne, at det manglende konkurrencepres, som følger af eneretten i frihavnslovens § 3, medvirker til ineffektiv ressourceanvendelse og høje priser til skade for havnens brugere.
13. Konkurrencerådet vurderede desuden, at eneretten ikke er nødvendig for at bevare de særlige toldmæssige forhold, som findes i frihavnen, eftersom disse hensyn kan tilgodeses ved den eksisterende told- og skatteregulering. Rådet vurderede, at der ikke er andre hensyn, der kan retfærdiggøre en fortsat opretholdelse af eneretten.
14. Konkurrencerådet anbefalede derfor en ophævelse af bestemmelsen om eneret i frihavnslovens § 3.
15. Frihavnslovens § 7 indeholder en bestemmelse om, at KHAS og koncessionshaver (CMP) er fritaget for skatter af enhver art på grunde og bygninger på frihavnsområdet.
16. Konkurrencerådets analyser viste, at skattefritagelsen giver KHAS mulighed for en overnormal indtægt på udlejning af erhvervslejemål. Det vurderedes derfor, at skattefritagelsen virker konkurrenceforvridende på markedet for udlejning af erhvervslejemål. Det vurderedes også, at KHAS i kraft af skattefritagelsen stilles gunstigere i konkurrencen med andre sammenlignelige erhvervshavne. Rådet vurderede desuden, at de forpligtelser, KHAS har til opførelse og vedligeholdelse af vejanlæg mv. på frihavnsområdet, ikke står mål med de gevinster, der opnås ved skattefriheden.
17. Konkurrencerådet anbefalede derfor en ophævelse af bestemmelserne om skattefrihed i frihavnslovens § 7.
Sagens forløb
18. I overensstemmelse med konkurrencelovens § 2, stk. 5, fik transport- og energiministeren fire måneder til, efter forhandling med økonomi- og erhvervsministeren, at svare på Konkurrencerådets udtalelse. Transport- og energiministeren sendte sin første udtalelse til Konkurrencerådet den 17. oktober 2005. Udtalelsen er vedlagt som bilag 1.
19. I brevet af 17. oktober 2005 oplyste transport- og energiministeren, at der var flere forhold, som talte for at opretholde de to bestemmelser i frihavnsloven. For eksempel ønsker havnens brugere via Havnerådet én stærk operatør med en langsigtet planlægningshorisont.
20. Transport- og energiministeren oplyste dog, at hvis der som forventet blev vedtaget en aftale om etablering af en Metrocityring, ville det give anledning til lovændringer i løbet af 2006, også for så vidt angik Københavns frihavn.
21. I den forbindelse ville transport- og energiministeren overveje en eventuel afvikling og/eller reduktion af omfanget af eneretten i frihavnslovens § 3. Og selvom der mod forventning ikke ville ske lovændringer som følge af etableringen af en Metrocityring, ville ministeriet alligevel optage forhandlinger om ændring af eneretten.
22. Transport- og energiministeren ville ligeledes i forbindelse med en eventuel lovændring overveje en revision af reglen om skattefrihed for erhvervslejemål i frihavnen.
23. På rådsmødet den 30. november 2005 kommenterede Konkurrencerådet ved brev på transport- og energiministerens brev af 17. oktober 2005, jf. bilag 2. Konkurrencerådet bad transport- og energiministeren om at efterkomme rådets indstilling af 22. juni 2005 og ophæve frihavnslovens §§ 3 og 7 eller under alle omstændigheder at optage forhandlinger med koncessionshaver om at ophæve eller begrænse eneretten i frihavnslovens § 3.
24. Ved brev af 11. juli 2006 oplyste Transport- og Energiministeriet til Konkurrencestyrelsen, at ministeren havde optaget forhandlinger med koncessionshaver med henblik på at afdække mulighederne for en eventuel afvikling og/eller reduktion af omfanget af eneretten eventuelt i form af en afkortning af koncessionsperioden. Brevet er vedlagt som bilag 3.
25. Transport- og energiministeren har nu sendt sin endelige udtalelse den 24. maj 2007 til Konkurrencerådet. Brevet er vedlagt som bilag 4.
26. Transport- og energiministeren oplyser, at frihavnsområdet vil blive indskrænket, når en ny lokalplan for Århusgade-området foreligger. Lokalplanen ventes at foreligge senest ved udgangen af 2008.[1]
27. Ifølge Transport- og energiministeren vil frihavnen blive indskrænket til at omfatte arealet fra Levantkaj (nordkajen i Orientbassinet) til Skudehavnen, jf. bilag 4. Århusgade-området med Redmolen og Sundmolen kommer således til at ligge uden for frihavnens område.
28. Området som forbliver inden for frihavnsområdet er udlejet til CMP. Lejeaftalen er uopsigelig frem til 2024. Området anvendes i dag fortrinsvis til container- og bilekspedition. CMP har investeret i udstyr til håndtering af containere, herunder containerkraner.
29. KHAS har tilkendegivet, at såfremt nye operatører henvender sig, er KHAS indstillet på fra nu af at udleje andre områder for etablering af havneterminalvirksomhed – i det omfang planmyndighederne tillader aktiviteterne – på helt normale markedsmæssige vilkår.
30. Med hensyn til tjenesteydelser til krydstogtskibe er CMP indstillet på, at Levantkaj ikke anvendes til ekspedition af krydstogtskibe medmindre, der opstår en akut situation, hvor kapaciteten på de andre krydstogtskajer i Københavns Havn er opbrugt. KHAS og CMP vurderer, at det er lidet sandsynligt, at en sådan situation opstår. Skulle en sådan akut situation opstå, forpligter CMP sig til af egen drift at redegøre for samt dokumentere overfor Konkurrencestyrelsen, at kapaciteten ved de andre krydstogtskajer i Københavns Havn er opbrugt.
31. Hvad angår den særlig favorable ejendomsbeskatningsordning i frihavnen oplyses, at CMP har tre lejemål med havnerelaterede virksomheder, som har tæt logistisk tilknytning til operationsområdet. De tre lejemål omfatter Skandiatransport, der håndterer og klargør nye biler, DHL der varetager den skandinaviske distribution af blandt andet SONY-produkter samt Roland, der importerer/distribuerer musikinstrumenter.[2] Alle virksomheder omsætter over kaj.
32. Idet Århusgade-området med Redmolen og Sundmolen kommer til at ligge uden for frihavnsområdet, vil størstedelen af udlejningsejendommene komme til at ligge uden for frihavnsområdet og kommer dermed ikke til at være omfattet af frihavnsloven.
33. Transport- og energiministeren agter således ikke at ophæve §§ 3 og 7 i frihavnsloven, fordi frihavnsområdet indskrænkes væsentligt, og fordi KHAS og CMP er indstillet på at tilbyde fri og lige konkurrencevilkår på de områder, der ligger uden for det reducerede frihavnsområde.
34. Transport- og energiministeren oplyser således, at KHAS og CMP er indstillet på, at det med virkning fra krydstogtsæsonen 2008 stilles frit for krydstogtoperatørerne at vælge hvilke firmaer, der skal forestå bagagehåndteringen uden for frihavnsområdet, under forudsætning af at ejer henholdsvis lejer kan opkræve en særskilt betaling for de faciliteter, som sådanne firmaer benytter, og som ikke allerede er indeholdt i de generelle havneafgifter, som krydstogtskibene betaler.
35. Transport- og energiministeren oplyser endvidere, at KHAS og CMP er indstillet på, at det samme forhold gøres gældende for Sundmolen, straks når udstrækningen af frihavnsområdet ændres ved en endelig godkendt lokalplan for Århusgade-området.
36. Endelig oplyser Transport- og energiministeren, at KHAS og CMP er indstillet på, at en ny krydstogtsterminal til brug for anløb af krydstogtskibe i Nordhavnen vil blive placeret uden for frihavnsområdet. Terminalen vil ligeledes blive administreret således, at det vil blive frit for krydstogtoperatørerne at vælge hvilke firmaer, der skal forestå bagagehåndteringen.
Vurdering
37. Det vurderes, at transport- og energiministerens svar af 24. maj 2007 i væsentligt omfang vil fjerne de påpegede konkrete konkurrencebegrænsninger nævnt i Konkurrencerådets henvendelse af 22. juni 2005.
38. En indskrænkning af frihavnsområdet betyder, at de konkurrencebegrænsende og –forvridende virkninger af frihavnslovens §§ 3 og 7 i væsentligt omfang fjernes. Det vurderes dog fortsat, at en egentlig ophævelse af frihavnslovens §§ 3 og 7 stadig vil være den bedste løsning. Hertil har transport- og energiministeren oplyst, at en ophævelse af §§ 3 og 7 i frihavnsloven vil afføde en omfattende opgave med revision af bekendtgørelser mv., men at en modernisering af frihavnsloven vil indgå i Transport- og Energiministeriets planlægning.
39. For så vidt angår container- og terminalvirksomhed inden for frihavnsområdet, vurderes det fortsat, at CMP’s eneret til at udføre havnetjenesteydelser på området for containerhåndtering begrænser konkurrencen. Containerhåndtering kræver en del specialudstyr, særligt specielle kraner og særlige køretøjer til transport af containere. Specialudstyr CMP har investeret i.
40. Hvad angår tjenesteydelser på krydstogtskibe, vurderes det, at indskrænkningen af frihavnsområdet fjerner de konkurrenceforvridende problemer som følge af frihavnslovens § 3 på markedet for tjenesteydelser på krydstogtskibe fra udgangen af 2008. For det første vil Sundmolen, som i 2006 havde samtlige anløb i frihavnen i 2006 og ca. 62 pct. af alle turn-around-anløb[3] i Københavns Havn, blive åbnet for konkurrence for krydstogtoperatører, når en endelig godkendt lokalplan for Århusgade-området foreligger ved udgangen af 2008. Levantkaj vil kun blive benyttet, hvis alle andre kajer i Københavns Havn er optaget. Endvidere vil alle andre krydstogtskajer fra og med sæsonen 2008 være åben for konkurrence.
41. For så vidt angår de tre lejemål, som vil fortsætte i frihavnen, vurderes det, at lejemålene fortsat vil blive brugt til havnerelaterede formål og derfor må forventes at være fritaget for ejendomsbeskatning i henhold til vurderingsloven. En indskrænkning af frihavnsområdet vurderes at fjerne de konkurrenceforvridende virkninger af frihavnslovens § 7 på markedet for udlejning af erhvervslejemål. Endvidere vurderes det, at indskrænkningen af frihavnsområdet medfører, at KHAS ikke længere stilles gunstigere i konkurrencen med andre sammenlignelige erhvervshavne.
Konklusion
42. Det vurderes, at transport- og energiministerens planer om at indskrænke frihavnsområdet, jf. bilag 4, i væsentligt omfang vil fjerne de af Konkurrencerådet konkret påpegede konkurrencemæssige problemer, der følger af frihavnslovens §§ 3 og 7, når det sammenholdes med KHAS’ og CMP’s tilsagn om at ville give konkurrenter adgang til arealerne uden for frihavnen på åbne og lige konkurrencevilkår. I tilfælde af fremtidige klager over konkurrencebegrænsende forhold som følge af frihavnsloven vil sagen kunne blive taget op på ny.
Bilag
Bilag nr. | Titel |
1 | |
2 | |
3 | |
4 | |
5 | Konkurrencerådets brev til transport- og energiministeren og økonomi- og erhvervsministeren |
[1] Regeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre, Dansk Folkeparti og Socialistisk Folkeparti har indgået en samlet aftale om udvidelse af metroen med en Cityring. Det er en forudsætning for finansieringen af Cityringen, at der i Århusgade-området og i tilknytning hertil etableres minimum 600.000 etagemeter bolig- og erhvervsbyggeri. Jf. forslag til lov om Metroselskabet I/S og Arealudviklingsselskabet I/S.
[2] Skandiatransports lejemål omfatter et areal på 93.000 kvm. samt 1.800 kvm. bygning. DHL’s lejemål omfatter 16.581 kvm. bygning og Rolands lejemål omfatter 4.518 kvm. bygning.
[3] Et turn-around er et anløb, hvor krydstogtskibet sætter passagerer af og tager nye med.