CookiesPresserum JobPublikationerKontakt

Konkurrencebegrænsende virkninger af Kort- og Matrikelstyrelsens prisfastsættelse

Journal nr. 4/0120-0100-0065/FI/MKJ

Rådsmødet den 21. juni 2006

Resumé

1. Denne sag omhandler det danske marked for kort- og geodata.

2. Kortproduktion har været en infrastrukturopgave for det offentlige, fordi de samfundsmæssige behov på dette område bedst kunne løses centralt og i praksis kun i kraft af offentlig finansiering. Den oprindelige produktion af kort på papir er nu i vidt omfang afløst af digitale data og tjenester. I dag produceres visse produkter også af virksomheder uden offentlige tilskud og sælges i konkurrence med produkter fra Kort- og Matrikelstyrelsen (KMS).

3. Anvendelse af kort og geodata er i dag af stor betydning for administrative og planlægnings- og logistiske funktioner i samfundet. De teknologisk avancerede digitale kort, der udbydes i dag og stadig videreudvikles, kan møde en endnu større efterspørgsel i fremtiden, fx i forbindelse med digital forvaltning i den offentlige sektor.

4. KMS har i de senere år tilpasset opgavevaretagelsen, bl.a. efter en Budgetanalyse (Finansministeriet, 2002). KMS sælger således ikke længere trykte kort til forbrugere, men har overladt dette marked til private virksomheder. Desuden er en række opgaver blevet outsourcet. KMS har desuden et samarbejde med kommunerne om at udvikle en ny, mere effektiv geografisk infrastruktur. Disse tiltag tilsigter en mere effektiv opgaveløsning og et bedre administrativt grundlag, ikke mindst for de nye kommunale enheder efter 1. januar 2007.

5. Denne sag er foranlediget af klager fra KortCenter.dk, der er et datterselskab af HNG og Naturgas Midt-Nord, og COWI. Klagerne påpeger, at Kort- og Matrikelstyrelsen sælger flere af sine produkter med nedsat brugerbetaling, selvom produkterne er i konkurrence med produkter fra andre udbydere.

6. Kort- og Matrikelstyrelsen (KMS) er central myndighed på området for kort og geodata, og styrelsen varetager opgaver inden for bl.a. opmåling og kortlægning samt matrikel og landinspektørvæsen. Siden november 2001 har KMS været en del af Miljøministeriet.

7. Reglerne for KMS’ prisfastsættelse findes i KMS-loven og i den i medfør af loven udstedte bekendtgørelse herom, og er uddybet i Redegørelse til Folketingets Boligudvalg fra 24. januar 2003. Ifølge reglerne skal visse produkter sælges med nedsat brugerbetaling, således at priserne fx kun dækker 75 % af omkostningerne. I henhold til redegørelsen er den nedsatte brugerbetaling et udtryk for det samfundsmæssige bidrag til en ensartet, landsdækkende og ajourført infrastruktur på kort- og geodataområdet. For 2004 er den gennemsnitlige brugerbetaling for disse produkter opgjort til ca. 66 %, mens brugerbetalingsandelen foreløbig er opgjort til ca. 74 % i 2005.

8. Klagerne gør gældende, at KMS’ salg af topografiske kort og ortofotokort indebærer konkurrenceforvridning i forhold til de produkter, som klagerne sælger, fordi KMS’ kort sælges med nedsat brugerbetaling/statsstøtte. KMS har anført, at virksomhederne må ”acceptere, at aktiviteter, der tidligere har ligget i markedet, som følge af udviklingen bliver en del af den fællesoffentlige infrastruktur”. Med ”den fællesoffentlige infrastruktur” tænker KMS her på en kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere, som skal udbyde fælles nye kort og geodata, der erstatter de eksisterende. Til gengæld vil virksomheder ifølge KMS få opgaver som underleverandører til den offentlige infrastruktur og kan på eget initiativ udvikle produkter som overbygning på infrastrukturen. Klagerne har afvist en sådan begrænsning af deres opgaver og desuden peget på den usikkerhed, der vil opstå for dem, idet lignende konkurrencesituationer må vurderes at ville opstå i fremtiden.

9. Der er formentlig bred enighed om, at der er behov for en mere effektiv struktur på området, derimod ikke om, at det er en forudsætning for en mere effektiv struktur, at ”aktiviteter, der tidligere har ligget i markedet, bliver en del af den fællesoffentlige infrastruktur”. Men visse effektiviseringstiltag er der bred enighed om. KMS er således, i samarbejde med en række offentlige myndigheder, gået i gang med at opbygge en mere effektiv infrastruktur gennem Servicefællesskabet for Geodata. Det sker i overensstemmelse med principperne bag direktivforslaget om fælles europæisk geografisk infrastruktur, INSPIRE[1]. Det må være en klar opgave for den ansvarlige offentlige myndighed at sikre, at der gælder en fælles standard for de kort, der fremstilles, og at sikre en effektiv datafangst til databaser, der er lettilgængelige for alle, der ønsker at bruge dem. Som led i en fremtidig effektiv infrastruktur kan det derfor være relevant at indføre en pligt for ministerier/styrelser og kommunerne til at indberette alle de ændringer i geografiske grunddata, der fremkommer i forbindelse med den administrative sagsbehandling, og der bør i givet fald gælde lige vilkår for adgangen til datoene. Anbefalingerne nedenfor vedrører ikke betalingen for adgang til disse data.

10. Subsidieringen af kort har været begrundet i ønsket om en tilstrækkelig infrastruktur. I dag sker produktion af kort og geodata til lave omkostninger, fordi digitale processer er langt billigere end analoge, og fordi næsten al produktion foregår i Østeuropa og Asien. Samtidig er der sket en produktudvikling og fundet nye anvendelsesområder, og der optræder flere udbydere. Problemet er således ikke det samme som tidligere. For de produktområder, hvor der findes flere udbydere, indebærer subsidierne en konkurrenceforvridning, der kan gøre forsyningen med kort og geodata og udviklingen af nye produkter mindre effektiv.

11. På flere andre områder har det i mange år været ”god latin”, at det kunne være hensigtsmæssigt at prisfastsætte adgangen til infrastruktur ud fra de marginale omkostninger. Det skyldtes hensynet til bedst muligt at bruge den offentlige infrastruktur (fx jernbanenettet), når den var etableret.

12. Klagerne i denne sag vedrører imidlertid områder, hvor det i praksis ikke er muligt at afgrænse produkter/ydelser, der har klar karakter af infrastruktur – en subsidiering af KMS’ produkter/ydelser ville derfor kunne have skadelige virkninger.

13. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at opkræve priser for adgangen til data, der svarer til marginalomkostningerne. Det er tværtimod hensigtsmæssigt at opkræve priser, der svarer til gennemsnitsomkostningerne. I øvrigt er marginalomkostningerne stort set nul og gennemsnitsomkostningerne ikke særligt høje. Der er således brug for en anden ”konkurrencemodel” end på de klassiske infrastrukturområder, hvor man kan adskille infrastrukturen og serviceydelserne, og hvor det ikke er afgørende, at infrastrukturen økonomisk set ”løber rundt”.

14. På dette område bør modellen være, at man først afgrænser de særlige kortprodukter, som det er naturligt at støtte. Eksempler herpå er søkort og kort over Færøerne og Grønland. Det er imidlertid vigtigt, at udvælgelsen af produkter, som det er nødvendigt at støtte, sker på grundlag af grundige analyser, som offentliggøres. I disse analyser bør konkurrencemæssige hensyn også indgå. Hvis der på områder med flere udbydere undtagelsesvist skulle være behov for støtte, må støtten gives således, at konkurrencen ikke forvrides.

15. På alle andre områder, herunder de som klagerne i denne sag vedrører, må priserne for produkter/ydelser fuldt ud dække samtlige omkostninger, herunder afskrivninger mv. Kun herved undgås konkurrenceforvridning og de skadelige virkninger denne kan få for effektiv opgaveløsning og udvikling. Konkurrence kan sikre en mere effektiv opgaveløsning og udvikling af nye produkter. Det er i denne forbindelse vigtigt at sikre, at udbydere af nye produkter ikke risikerer at blive udsat for statsstøttet konkurrence. Konkurrence giver også større sikkerhed for, at markedet forsynes med relevante produkter i forhold til kundernes forskellige behov, og til priser der afspejler produkternes forskellige indhold.

16. Styrelsen vurderer, at der er et betydeligt marked for også andre udbydere end KMS eller den evt. kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere. Især hvis rå data stilles til rådighed for alle på lige vilkår, vil langt de fleste opgaver også kunne løses af andre udbydere. Kommunernes valg af kort og geodata bør konkurrenceretligt principielt være et frit valg mellem de muligheder, markedet vil tilbyde, og udbudsretligt er der grænser for, hvor omfattende opgaver en kommune kan placere hos, hvad der må betragtes som en ekstern leverandør, uden at have været udbudt.

17. Klagerne har desuden klaget over KMS’ rabatgivning ved samlet salg af flere produkter, et bundling-problem. Principielt må gælde, at en dominerende virksomhed ikke må udnytte sin stærke stilling på et produkt, som kunderne skal bruge, til at overtage hele eller dele af salget på et andet produkt, der er konkurrenceudsat.

18. KMS’ regnskaber skal være tilstrækkeligt specificerede til at priserne kan fastsættes korrekt efter disse principper.

Beslutning

19. Konkurrencerådet retter henvendelse til Miljøministeren og Økonomi- og Erhvervsministeren i medfør af konkurrencelovens § 2, stk. 5 i form af den vedlagte skrivelse, med følgende anbefalinger:

1) at Miljøministeriet træffer beslutning om hvilke produkter/ydelser, der skal subsidieres, på grundlag af analyser, der dokumenterer nødvendigheden heraf. Analyserne, der bør gentages med mellemrum, offentliggøres, og det skal fremgå af finansloven, hvilke produkter der subsidieres, og med hvilke beløb. Desuden kan andre produkter/ydelser, der klart har karakter af infrastruktur, prissættes anderledes end nævnt i 2), forudsat at det ikke har konkurrencemæssige virkninger for andre udbydere.

2) at KMS, med de under 1) nævnte undtagelser, skal fastsætte priserne, således at de dækker samtlige relevante omkostninger, herunder afskrivninger mv. Dette foreslås implementeret straks for evt. nye produkter, mens der for topografiske og tekniske kort, ortografiske kort samt for andre nuværende produkter evt. sker en gradvis tilpasning hertil, fx en dækning på mindst 75 % i 2006, 80 % i 2007, 90 % i 2008 og 100 % fra og med 2009,

3) at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle, og KMS må ikke give kombinationsrabatter ved samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence,

4) at KMS’ regnskaber skal være tilstrækkeligt specificerede til at opgøre indtægter og omkostninger for hvert enkelt produkt/ydelse, til brug ved analyser af støttede produkter, jf. 1) og ved andre prisberegninger, jf. 2) og 3). Priser for KMS’ bearbejdede produkter/ydelser beregnes på grundlag af KMS’ generelle salgspris for de anvendte rådata/grunddata tillagt de omkostninger mv., der i øvrigt kan henføres til de pågældende produkter.

5) Såfremt KMS’ salg af produkter/ydelser overtages af en ny organisation med hel eller delvis offentlig finansiering og/eller tilførsel af driftsmidler, gælder ovenstående anbefalinger tilsvarende for den kommende organisation.

Sagsfremstilling

Indledning

20. Ved breve af 9. december 2004 og af 28. april 2005 har KortCenter.dk klaget til Konkurrencestyrelsen over prisfastsættelsen af Kort- og Matrikelstyrelsens produkter.

21. KortCenter.dk klager over, at KMS sælger flere af sine produkter med kun 75 % brugerbetaling, selvom produkterne er i konkurrence med produkter fra andre udbydere. I den forbindelse rejser KortCenter.dk desuden spørgsmålet, om den lovfastsatte procedure for godkendelse af KMS’ priser er hensigtsmæssig og tilstrækkelig til at sikre, at KMS’ opgaver med samordning og koordinering ikke sammenblandes med kommercielle interesser. Endelig har KortCenter.dk også kritiseret, at KMS i prisfastsættelsen giver kommuner rabat, hvis de både køber web-adgang til et monopolprodukt (Matrikelkort) og et konkurrenceudsat produkt (Kort10).

22. Endvidere har COWI ved brev af 23. november 2005 klaget til Konkurrencestyrelsen over KMS’ salg af ortofoto.

23. COWI har efterfølgende uddybet klagen med, at KMS leverer ortofoto mod en forhøjelse af det årlige ajourføringsbidrag på kun 1,5 % af anskaffelsesprisen på Kort10 (fra 8 % til 9,5 %), hvis kunden har erhvervet Kort10[2]. COWI gør gældende, at prisen udelukkende er baseret på KMS’ omkostninger til fremstilling af ortofoto hos kortlægningsfirmaerne, men at der ikke indgår omkostninger til udbud, kvalitetskontrol, administration, distribution og salg i prisfastsættelsen. COWI opfatter både KMS’ produktion af ortofoto med statsstøtte og prispolitik med store rabatter som markedsforvridende.

24. Ud over de to klager har Konkurrencestyrelsen tidligere i 2005 modtaget en henvendelse fra DAV (Dansk Adresse- og Vejdatabase), der klagede over, at Servicefællesskabet for Geodata (SfG)[3], hvor KMS varetager formandsskabet, er med til at forvride konkurrencen på markedet for vejdatabaser. DAV er et samarbejde mellem Dansk Total Distribution, Grundkort Fyn[4], COWI, Naturgas Midt-Nord, TDC og kommunerne, og kunderne er bl.a. en række mejerier, slagterier, bryggerier, renovationsvirksomheder, teleselskaber, avis- og bladdistributører mv.

Virksomhederne

Kort- og Matrikelstyrelsen

25. Kort- og Matrikelstyrelsen er central myndighed på området.

26. KMS varetager arbejdsopgaver inden for bl.a. opmåling og kortlægning samt matrikel- og landinspektørvæsen. KMS er statsvirksomhed og reguleres i henhold til KMS-loven. I henhold til bemærkningerne til KMS-lovforslaget fra 1988 skal KMS finansiere sine aktiviteter med så udstrakt grad af brugerbetaling som muligt.

27. KMS er ene om at udbyde matrikeldata. Derudover har KMS eneret til produktion af danske søkort. Andre produkter er udsat for en vis konkurrence. Det er sådanne produkter, sagen omhandler; bl.a. landkort/topografiske kort. Her foretager KMS indsamling, administration, opbevaring og distribution af topografiske data til offentlige myndigheder, bl.a., som administrationsgrundlag i digital forvaltning og til brug for private virksomheders produkter. Produktionen udføres af private kortproducenter efter udbud.

28. Aktiviteterne finansieres både af brugerbetaling og af bevillinger på finansloven. Tabel 1 nedenfor viser den regnskabsmæssige specifikation af indtægter henholdsvis udgifter for 2005.

Tabel 1:

Årets resultat for 2005 opdelt på hovedformål (i mio. kr.):	Indtægter	Omkostninger	Resultat
Opmåling og Geodæsi	5,8	-13,7	-7,9
Kortlægning	52,3	-68,7	-16,4
Matrikel- og Landinspektørvæsen	38,8	-46,6	-7,8
Ejendomsdata	14,7	-14,0	0,7
Forskning og udvikling	0,4	-12,9	-12,5
Koordination og Samordning	0,2	-4,8	-4,6
Hjælpefunktioner	2,9	-45,0	-42,1
Generel ledelse og Administration	0,9	-17,5	-16,6
Total	116,0	-223,2	-107,2
Bevilling (nettotal)			102,5
Resultat, netto			-4,7

29. De relevante aktiviteter i denne sag er en delmængde af gruppen ”Kortlægning”. Gruppen omfatter alle arbejder i forbindelse med sø- og landkortlægning, herunder historiske sø- og landkort samt færøske og grønlandske kort.

30. De samlede indtægter for ”topografisk kortlægning” udgjorde 41,7 mio. kr. for 2005, mens omkostningerne udgjorde 56,5 mio. kr.[5] Den samlede brugerbetaling er foreløbigt opgjort til ca. 74 % for denne produktkategori, mens de resterende 26 % dækkes af bevillinger på finansloven.

31. KMS er militærets kortlægger, og ca. 1/3 af indtægterne fra brugerbetaling kommer fra forsvaret.

KortCenter.dk

32. KortCenter.dk er et datterselskab af HNG og Naturgas Midt-Nord og således kommunalt ejet. Selskabet har siden 1984 benyttet digitale tekniske kort til projektering og ledningsregistrering.

33. KortCenter.dk er ansvarlig for salg og vedligeholdelse af Naturgas Midt-Nords digitale kortprodukter, og produkterne sælges / formidles i følgende 6 amter: Nordjylland, Viborg, Ringkøbing, Århus, Vejle og Ribe samt Bornholms Regionskommune. Salget sker primært til kommuner og ledningsejere, bl.a. som administrationsgrundlag i digital forvaltning.

34. KortCenter.dk sælger bl.a. tekniske kortværker. De har oplyst til styrelsen, at selskabet i 2005 havde en omsætning på knap [ * ] mio. kr.

COWI

35. COWI er en international rådgivningsvirksomhed, der bl.a. arbejder med ingeniørteknik, miljø og samfundsøkonomi over hele verden.

36. Som en del af forretningsaktiviteterne udfører COWI kortlægningsopgaver med afsæt i luftfotografering; fx ortofoto. Selskabet har produceret og solgt landsdækkende ortofoto (DDOland) i Danmark til både offentlige myndigheder og private virksomheder siden 1995.

37. I dag benytter godt 80 % af alle kommunale og amtslige myndigheder produktet i deres administration og på Internet til borgerinformation. Frem til nu har COWI fremstillet landsdækkende ortofoto hvert andet år over hele landet, samt hvert andet år over de ca. 40 største byområder med meget høj opløsning.

38. Desuden sælger COWI en række standardprodukter som højdemodeller og kartografiske kortværk, ifølge COWI i direkte konkurrence med KMS.

39. COWI har oplyst til styrelsen, at selskabet i 2005 havde en samlet omsætning for kortproduktion på ca. [ * ] mio. kr. på det danske marked. Omsætningen fordeler sig med ca. [ * ] mio. kr. på ordreleverancer efter udbud (typisk som underleverance til KMS, kommunefællesskaber, KortCenter.dk mv.), og med ca. [ * ] mio. kr. på standardprodukter (primært ortofoto).

Markedsbeskrivelse

40. Helt overordnet kan geodata forklares som: Stedfæstet information, dvs. information som kan relateres til et sted, et område eller et punkt på jorden til lands, til vands eller i luften.

41. Geodata drejer sig især om informationer vedr. landskabsmæssige og juridiske afgrænsninger og kan fx relatere sig til et helt bestemt koordinatfæstet punkt eller til et område, fx en matrikel, en adresse, en by- eller landzone, en kommune, etc. Registreringen af geodata foregår på et fælles landsdækkende grundlag i de såkaldte referencenet.

42. Generelt anvender og nyttiggør samfundet geodata på flere måder. Geodata indgår bl.a. som grundlag i politiske og erhvervsmæssige beslutninger og prioriteringer. Endvidere anvendes geodata ofte til at optimere planlægning, styring og gennemførelse af offentlige og erhvervsmæssige aktiviteter. Endelig danner geodata i stigende omfang grundlag for digitale borgerservices, herunder i forbindelse med digital forvaltning.

43. I den offentlige sektor er geodataanvendelsen traditionelt knyttet til planlægningsaktiviteter, forvaltning af teknik- og miljøområderne, forsvar og beredskab, politi, forsyningsvirksomhed, forsikring, ejendomsdannelse og beskatning. Endvidere indgår geodata i stigende omfang i den offentlige administration i forbindelse med digital forvaltning.

44. I den private sektor anvendes geodata bl.a. inden for forsyningsvirksomhed, transport, landbrug, IT- og telekommunikation, marketing, rådgivning og i den finansielle sektor.

Fremstilling og formidling af digitale kort og data

45. En væsentlig del af problemstillingen i denne sag knytter sig til det forhold, at fremstilling og formidling af digitale kort og geodata er karakteriseret ved, at det ikke er muligt at foretage en klar – og varig - afgrænsning af hvad der er infrastruktur. Selv snævert afgrænset har opgaverne ikke klar karakter af naturligt monopol, men udføres af flere private og offentlige virksomheder. Fremstillingen og formidlingen kan opdeles i flere processer:

Datafangst (af rå data)

46. Datafangsten foregår fx via flyvefotografering. Flyvefotografering anvendes i dag både ved nyproduktion og til periodisk ajourføring af eksisterende databaser (fx hvert 3. eller hvert 5. år). Dette udføres i dag udelukkende af private firmaer som fx COWI, BlomInfo og Scankort og adskillige udenlandske firmaer. Ajourføringen foregår ved at sammenholde nye flyfotos med den eksisterende database og implementere alle ændringer.

47. Datafangst kan også ske som ”løbende sagsorienteret ajourføring”. Det vil sige, at dataindsamlingen integreres med administrative opgaver, således at ajourføring af geografiske objekter[6] sker automatisk som led i disse opgaver – fx i forbindelse med byggemyndighedens behandling af byggetilladelser osv. KMS har forklaret, at løbende sagsorienteret ajourføring på nuværende tidspunkt kun anvendes i begrænset omfang, men at metoden sandsynligvis vil blive langt mere udbredt i fremtiden. Tilsvarende vil flyvefotografering ændre karakter til periodisk supplering og revision af infrastrukturen for så vidt angår elementer, der ikke opsamles forvaltningsmæssigt[7].

Grunddata

48. Ovennævnte data suppleres med datainformationer. Fx suppleres en vejs eller et vandløbs geometriske midte med oplysninger om vejens navn eller vandløbets bredde. Resultatet af denne bearbejdning benævnes grunddata.

49. Det topografiske Kort10 fås ved sammenstilling af ovennævnte grunddata og andre grunddata, fx højdedata samt stednavne og stamoplysninger (en stamoplysning kan fx være ”skole”). Selve sammenstillingen af grunddata kræver kun beskedne omkostninger.

Viderebearbejdning

50. Grunddata og sammenstillede grunddata kan viderebearbejdes. Fx kan kommunerne supplere med deres lokalplangrænser, amterne med registrerede beskyttede naturtyper, ledningsejerne med deres ledninger, hvilket - evt. i samspil med registerinformation – udgør det samlede digitale administrationsgrundlag. Private firmaer anvender ligeledes grunddata til en række opgaver.

Dataformidling

51. Dataformidlingen – dvs. produktion af grafiske kortbøger, webadgang mv. - kan have meget forskellige udtryk. Data leveres på forskellige medier som papir, CD’er, internettet som Web-services og portaler. Data bliver ved bearbejdning tilpasset de medier, der skal bære disse, i det omfang det er nødvendigt.

52. Foruden kortlægningsfirmaer som COWI, BlomInfo og Scankort er bl.a. landinspektørbranchen, Krak, Folia/Legind, Eniro, Naturgas Midt-Nord/KortCenter.dk, kommunerne, Vejdirektoratet, Post Danmark og KMS selv spillere i denne proces. Herudover har KMS oplyst, at styrelsen har indgået partneraftaler med mere end 20 private firmaer, fx Carl Bro A/S, WM-data og Ciber, der tilbyder udvikling af løsninger, der anvender kort- og geodata over internettet bl.a. på baggrund af de topografiske grunddata.

Samlet karakteristik af fremstilling og formidling

53. Data kan videreformidles på alle niveauer i ovennævnte processer, både til videreforarbejdning og til endelig anvendelse. Fx sælges topografiske og tekniske kort – der er sammenstillede grunddata – bl.a. til endelig anvendelse hos amter, kommuner mv. Der er med andre ord ikke tale om en traditionel klar opdeling i noget, der svarer til råvarer, mellemprodukter og slutprodukter.

54. KMS har i notat af 16-5-06 beskrevet, hvad der på dette område er ”infrastruktur”. Der er imidlertid ikke tale om nogen klar varig afgrænsning af, hvad der er infrastruktur. KMS skriver således: " Infrastrukturen er ikke statisk men udvikler sig i takt med brugernes behov. Eksempelvis vil muligheden for at anvende tredimensionelle modeller af bygninger en dag være en del af infrastrukturen" . I et tidligere notat forklarer KMS tilsvarende, at ”udviklingen af infrastrukturen vil være dynamisk og foregå i takt med at relationerne mellem forvaltning og borgere ændrer sig, og i takt med udviklingen af borgerservice, nye politiske initiativer, den internationale udvikling osv. Dynamikken indebærer, at grænserne for, hvad der anses at ligge inden for rammerne af infrastrukturen, og hvad der ligger uden for løbende vil ændre sig”[8].

55. Opgaverne udføres af såvel det offentlige som private – fx produceres grunddata af begge, og produktionen af grunddata har ikke klar karakter af naturligt monopol. Omkostningerne ved at producere tekniske kort var ikke højere end at de, der havde brug for dem, selv gik i gang med at fremstille dem, da det offentlige endnu ikke producerede sådanne. Den teknologiske udvikling har siden sænket omkostningerne, og hvis de eksisterende kort sælges til en høj pris, får brugerne evt. fremstillet deres egne alternative kort, jf. eksempel i El & Energi[9], hvor TRE-FOR har fået produceret et kort magen til de eksisterende tekniske kort. ”Infrastruktur” i KMS’ brede definition omfatter således opgaver, som i dag udføres af flere udbydere, og der er ikke tale om noget naturligt offentligt monopol.

56. I øvrigt udføres mange produktionsopgaver som underleverancer. En stor del af de fotogrammetriske firmaers produktionsopgaver udføres fx i Polen, Rumænien, Indien, Indonesien, Bangladesh og Kina pga. disse landes lave omkostninger. KMS har udliciteret en lang række produktionsopgaver efter EU-udbud - både til danske og udenlandske firmaer.

Geografisk infrastruktur

57. KMS har i vedlagte notater af 12-1-06 og af 5-4-06 forklaret begrebet ”geografisk infrastruktur” samt beskrevet, hvordan KMS ser infrastrukturen i fremtiden. Notaterne skitserer således KMS’ syn på de igangværende infrastrukturaktiviteter, herunder KMS’ rolle i disse.

58. Det fremgår bl.a., at tilgangen til kort og geografiske data historisk set har været præget af et sektorsyn, jf. figur 1, hvor hver sektor (fx ejendom, transport, miljø, sundhed, landbrug, beredskab, finans osv.) administrerer ud fra data genereret ud fra egne behov og til egne systemer[10].

Figur 1: Sektorsyn

Figur 1: Sektorsyn

59. KMS har forklaret, at sektorsynet er både ressourcekrævende og bremsende for anvendelsen, idet der i den offentlige administration er mange ukoordinerede registreringer af basale elementer, som alle sektorer har brug for (fx. vedr. ejendomme, bygninger, vandløb, veje, miljø og landbrug).

60. På denne baggrund opstod der i 1990’erne internationalt ideerne om SDI (Spatial Data Infrastructure[11]), og i en lang række lande blev der taget politiske beslutninger om at fremme geografisk infrastruktur, herunder også i de andre skandinaviske lande.

61. I Danmark tog Projekt Digital Forvaltning initiativ til dannelsen af Servicefællesskabet for Geodata[12] (SfG), som blev etableret i 2002 med det formål at fremme udviklingen af en dansk geografisk infrastruktur[13].

62. Idéen bag den geografiske infrastruktur er, at det hidtidige sektorsyn skal erstattes af et helhedssyn, der indebærer, at man går fra at betragte hver sektors behov for basisdata for sig til at betragte basisdata som en del af en fælles infrastruktur. Disse basisdata indsamles og registreres kun en gang, jf. figur 2.

Figur 2: Helhedssyn

Figur 2: Helhedssyn

63. Den fælles infrastruktur skal således ikke omfatte alle tilgængelige geografiske data, men kun de data, der anvendes på tværs af sektorer, forvaltninger og administrative niveauer, og som fungerer som registreringsgrundlag for andre data.

64. Fysisk behøver infrastrukturens data ikke at blive placeret ét sted, men kan være placeret hos de forskellige myndigheder, der har ansvaret for de pågældende data.

65. Den fælles infrastruktur bygger desuden på en målsætning om på sigt at erstatte den nuværende måde at strukturere geografiske data på (fx i kortværker, registre eller datasæt) med en strukturering i geografiske objekter (svarende til en signaturforklarings opdeling i bygninger, veje, skove, hede, jernbaner mv.)[14].

66. KMS anfører, at muligheden for at vælge de enkelte objekter selvstændigt giver den fleksibilitet, at objekterne kan anvendes hver for sig eller i valgfrie kombinationer. Objektorienteringen betyder ligeledes, at alle de væsentlige data for et givet objekt er samlet, og ikke skal stykkes sammen fra kort og register. Objekterne vil også normalt have tilknyttet nøgler, der gør det muligt at anvende dem som reference ved tilknytning af andre data.

Projekt FOTdanmark

67. SfG har etableret projektorganisationen (Projekt FOTdanmark), hvis formål er at udvikle og gennemføre en landsdækkende implementering af den objektorienterede kortlægning - FOT (Fælles Objekt Typer). FOTdanmark er organiseret med flere arbejdsgrupper - heriblandt 1) arbejdsgruppe til at fastlægge specifikationerne for FOT og 2) arbejdsgruppe vedrørende udvikling af forretningsmodel og driftsorganisation for implementering af FOT-konceptet.

68. KMS har forklaret, at projektarbejdet indtil nu hovedsageligt har omhandlet at definere en FOT- specifikation, der fastlægger dataindholdet i én fælles standardiseret kortlægning uden unødig dobbeltregistrering. Arbejdsgruppen har færdiggjort sit forslag og specifikationen er godkendt, og danner nu grundlag for produktion i de nordsjællandske kommuner.

69. Det fremgår fx af KMS’ notater, at hverken dataindholdet eller dataspecifikationerne i den geografiske infrastruktur udgør en varig afgrænset definition af, hvad der er infrastruktur, men løbende vil udvikle sig i overensstemmelse med den teknologiske udvikling og brugernes behov. Fx ønskes såvel tekniske som topografiske grundkort erstattet af kort i FOT-standard - i samarbejde mellem staten (KMS) og kommunerne.

70. KMS har endvidere forklaret, at den anden arbejdsgruppe har afventet, at dataindholdet i FOT-specifikationen kom på plads. De organisatoriske, strukturelle og finansielle forhold omkring en forretningsmodel/driftsorganisation er komplicerede og ikke afklarede.

71. Der er næppe interessenter i branchen, der ikke mener, at en fælles standard vil medvirke til en mere hensigtsmæssig infrastruktur på geodataområdet. Derimod er det mere tvivlsomt om parterne kan nå til enighed om de organisatoriske, strukturelle og finansielle forhold. Det ses fx af, at der i langt fra alle kommuner er indgået aftale om samarbejde mellem kommunerne og KMS.

Det relevante produktmarked

73. Markedet for geodata er sammensat af en række selvstændige delmarkeder, bl.a. søkort, matrikelkort, topografiske[15]/tekniske kort og ortofoto. Fx udgør matrikelkort og søkort selvstændige delmarkeder, som alene forsynes af KMS. Der findes ligeledes et selvstændigt delmarked for topografiske / ”tekniske” datasamlinger mv. med en række produkter, der delvis kan substituere hinanden. Det er delmarkedet for topografiske / ”tekniske” datasamlinger mv., der udgør det relevante marked i nærværende sag.

74. På det relevante produktmarked er der ved siden af KMS’ kun delvis brugerbetalte produkter et udbud af forskellige kortprodukter, som sælges uden tilskud. Herved kan private og offentligt subsidierede kortprodukter komme i konkurrence med hinanden. Det gælder således KMS’ Kort10, der har været solgt i en vis konkurrence med tekniske kort.

75. KMS har oplyst, at Servicefællesskabet for Geodata arbejder på at lave et fælles kortgrundlag, der skal erstatte de nuværende tekniske kort og Kort10. Det er tanken, at en kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere skal udbyde disse nye kort. KMS har anført, at virksomheden må ”acceptere, at aktiviteter, der tidligere har ligget i markedet, som følge af udviklingen bliver en del af den fællesoffentlige infrastruktur”. Til gengæld vil virksomheder ifølge KMS få opgaver som underleverandører til den offentlige infrastruktur og kan på eget initiativ udvikle produkter som overbygning på infrastrukturen.

76. Kort10 er et landsdækkende digitalt topografisk kortværk med registrering af bygninger, hegn, skove, søer m.v. Kortet er bedre egnet end de tekniske kort ved løsningen af visse af amternes opgaver (bl.a. miljøområdet) og alle amter anvender i dag Kort10. Visse af disse data har ledningsejere og kommuner ikke brug for, hvorfor kun en mindre del af dem har købt Kort10.

77. KMS er militærets kortlægger, og Kort10 sælges bl.a. til forsvaret og til det nationale beredskab. Derudover sælges Kort10 fx til en række statslige organisationer, alle amter og et antal kommuner.

78. KortCenter.dk, Grundkort Fyn, Grundkort Øst, der alle er kommunalt ejede, og en række kommuner sælger tekniske kort. Tekniske kort produceres i flere forskellige standarder og kvaliteter. Fx er kortene mindre detaljerede i landområderne (TK1), mens de er mere detaljerede i byområderne (TK3). De tekniske kort i TK1-kvalitet indeholder bl.a. bygninger, husnumre, vejnavne, skovflader, byflader, hegn, brugsgrænser og vejmidter. Tekniske kort i TK1 kvalitet har samme detaljeringsgrad som Kort10. TK3-kvaliteten er mere detaljeret, idet der fx også medtages riste, master og anden teknik på kortene.

79. De tekniske kort indeholder flere sådanne detaljer, som er nødvendigt i den kommunale administration, end Kort10. De er derfor relativt dyre for amterne i betragtning af, at amterne ikke har brug for alle disse oplysninger. Før Kort10 blev lanceret anvendte nogle amter tekniske kort, men alle amter anvender i dag Kort10. Kun enkelte amter anvender begge kort.

80. Kort10 og tekniske kort har således været noget forskellige og har kunnet substituere hinanden i nogle anvendelser, men ikke fuldt ud i andre.

81. Det skal endvidere nævnes, at de tekniske kort ejes af mange forskellige kommuner og ledningsejere, og at den enkelte ejer kun kan sælge data for en kommune eller en landsdel. Samlet set er hele Danmark dækket af de tekniske kort.

82. Ifølge KortCenter.dk har det været muligt at indhente samtykke fra de mange dataejere til samlet salg af meget store områder. COWI har ligeledes forklaret, at de har sammensat tekniske kort mange gange – også for større regioner[16].

83. I en rapport fra Rigsrevisionen (1999), jf. pkt. 108-109 nedenfor, er ligeledes omtalt, at der var en vis konkurrence mellem kortene.

84. Samlet må det konkluderes, at Kort10 og tekniske kort for tiden er delvis substituerbare.

85. De ortofotokort, der udbydes af bl.a. COWI, og de ortofotokort, som KMS er begyndt at sælge, er ifølge COWI i direkte konkurrence med hinanden, bortset fra at KMS først opnår fuld dækning af landet om et par år.

86. KMS har derimod anført, at KMS’ og COWIs ortofoto imødekommer forskellige behov, samt at dette er bekræftet i et brev til COWI fra Finansministeriet. Begrundelsen er, at KMS’ ortofoto er baseret på flybilleder, som er taget i foråret før løvspring, mens COWIs billeder som regel tages om sommeren efter løvspring. På KMS’ ortofoto er det dermed muligt at se objekter under løvfældende træer og foretage en tydelig tolkning af grænser. Det er således KMS’ opfattelse, at de to sæt ortofoto supplerer hinanden, da de hver for sig er målrettet forskellige anvendelser og behov.

Det relevante geografiske marked

87. I såvel Danmark som de omkringliggende lande har den nationale myndighed ansvaret for, at der findes et landsdækkende kort. Strukturerne er opbygget meget forskelligt i de forskellige lande. Det relevante geografiske marked kan derfor afgrænses til Danmark.

Samhandelspåvirkning

88. Da der er tale om en henvendelse efter konkurrencelovens § 2, stk. 5, er det uden relevans for sagen, om der er samhandelspåvirkning eller ej.

89. Konkurrencestyrelsen har derfor ikke foretaget en nærmere undersøgelse af spørgsmålet.

Markedets størrelse

90. Den aktuelle sag vedrører markedet for geodata. Markedet er sammensat af en række selvstændige delmarkeder; bl.a. søkort, matrikelkort, topografiske/tekniske kort og ortofoto.

91. Det er delmarkedet for topografiske / ”tekniske” kort/datasamlinger samt ortofotokort, der udgør det relevante marked for de produkter, klagerne omfatter.

92. På dette delmarked optræder både offentlige og private virksomheder. Det er vanskeligt at opgøre markedets samlede størrelse præcist. Fx producerer COWI, BlomInfo og Scankort både data til videreforarbejdning og data til endelig anvendelse, og som nævnt i pkt. 45-56 er der på dette område ikke nogen traditionel klar opdeling i noget, der svarer til råvarer, mellemprodukter og slutprodukter.

93. Den samlede omsætning i Danmark af topografiske / tekniske kort og ortofoto kan med et vist skøn opgøres til ca. 100 mio. kr. i 2004[17], inkl. de 36 mio. kr., som KMS omsatte for. Heri er ikke medregnet værdien af de tekniske kort, som nogle kommunale fællesskaber stiller gratis til rådighed for kommunerne.

94. Herudover findes der et delmarked for dataformidlingsopgaver, der opbygges på baggrund af anvendelse af kort og geodata; fx grafiske kortbøger mv. KMS har tidligere haft et betydeligt salg på dette marked, men har siden 2002 tilpasset opgavevaretagelsen, så hovedparten af disse opgaver udføres af private virksomheder.

KMS’ prisfastsættelse og produktudbud

95. Reglerne om KMS’ prisfastsættelse findes i KMS-loven[18] og i den i medfør af loven udstedte bekendtgørelse herom, samt i Miljøministeriets vejledning af 24. januar 2003, jf. den samtidige ”Redegørelse til Folketingets Boligudvalg om Kort- og Matrikelstyrelsens prispolitik”. I henhold til KMS-loven § 5 fastsætter ministeren, hvilke produkter KMS må sælge og regler om betaling herfor.

96. I redegørelsen sondres mellem ”myndighedsopgaver” og ”øvrige opgaver”. Myndighedsopgaver defineres her som de opgaver, KMS skal udføre. Vejledningen giver konkrete eksempler på opgaver, der skal udføres, og angiver tilmed, om der skal være nedsat brugerbetaling – fx at Kort10 er en myndighedsopgave, der skal opkræves 75 % brugerbetaling for.

97. Ifølge vejledningen kan KMS yde bl.a. ”mængderabat”, ”forhandler- og partnerrabat” og ”produktsamkøbsrabat” fx for samlet køb af Kort10 og Det Digitale Matrikelkort. Hver enkelt rabat kan udgøre op til 50 %. Den samlede rabatprocent, der kan ydes ved anvendelsen af rabattyperne, er dog maksimalt 50 % i alt. Desuden skal principperne for prisfastsættelsen i øvrigt overholdes. Fx skal den fastsatte brugerbetalingsandel være overholdt efter, at rabatterne er fratrukket.

98. Konkurrenceretligt betragtes myndighedsudøvelse – ifølge forarbejder og praksis – som udstedelse, fortolkning og håndhævelse af regler, konkrete forvaltningsakter, betjening af Folketinget, ministrene, kommunalbestyrelser, amtsråd mv. Erhvervsvirksomhed består i at udbyde varer eller tjenesteydelser.

99. Konkurrenceretligt er kortydelser således erhvervsvirksomhed. Der kan i nogle tilfælde være tale om en nødvendig infrastruktur for samfundet, og en statsvirksomhed kan være pålagt forsyningspligt, men det ændrer intet i, at det er erhvervsvirksomhed.

100. Den anvendte prispolitik forklares således i redegørelsen til Folketingets Boligudvalg s. 12:

101. ”Den nedsatte brugerbetalingsandel er udtryk for det samfundsmæssige bidrag til etablering af en ensartet, landsdækkende og ajourført infrastruktur på kort- og geodataområdet. En infrastruktur, som samtidig er til gavn for mange primære brugere af produkterne. Brugerbetalingsandelen er således udtryk for en samlet vurdering, dels af muligheden for markedsmæssig finansiering på området, dels af den samfundsmæssige gevinst ved en koordineret og samordnet infrastruktur”.

102. Prisfastsættelsen har tidligere været uddelegeret til KMS, men er efter påtale fra statsrevisorerne i 1999 tilbageført til ressortministeriet. Statsrevisorerne udtalte, at uddelegeringen var ” i direkte i modstrid med bemærkningerne til KMS-loven”, og fortsatte: ”KMS optræder således i en dobbeltrolle, idet styrelsen har økonomiske interesser i produkterne og samtidig skal samordne og koordinere kort- og geodataproduktionen”. () ”Ydermere foreligger der ikke en beskrivelse, som giver et reelt indblik i KMS’ prispolitik, og en undersøgelse blandt kommunerne viser, at der er behov for større åbenhed om prispolitikken”.

103. De nye regler fra januar 2003 sigtede på at imødekomme kritikken fra statsrevisorerne. Efter en budgetanalyse i 2002, jf. nedenfor, indstillede KMS produktionen af papirprodukter.

104. I henhold til prisredegørelsen anvendes normalt et 7-årigt perspektiv ved vurdering af omkostningerne. Der anvendes 4 regnskabsår inkl. rapporteringsåret samt 3 budgetår. KMS kan dog fravige dette (ministeriet orienteres) og anvende længere perioder ved store investeringer med forventet lang brugstid, og eventuelle udviklingsomkostninger, der er finansieret ved særlig bevilling, kan holdes udenfor.

105. KMS afleverer årlige efterkalkulationer til ministeriet. Der kræves kun ministergodkendelse i tilfælde, hvor omkostningsdækningen, der skulle være på 75 %, faktisk ligger over 85 % eller under 65 % (og fortsat vil gøre det selv efter en prisændring, der delvis afhjælper afvigelsen).

106. I ”Redegørelse om administrationen af de prispolitiske principper i Kort- og Matrikelstyrelsen i 2004” angives den konkrete årlige omkostningsdækning for topografiske datasamlinger. Den reelle brugerandel har udgjort følgende[19]:

Regnskab:

2000: 44 %
2001: 56 %
2002: 67 %
2003: 61 %
2004: 66 %

Budget:

2005: 69 %
2006: 70 %
2007: 70 %

Rigsrevision og Budgetanalyse

107. KMS’ opgaver er i nyere tid blevet vurderet af Rigsrevisionen og i en budgetanalyse.

108. Rigsrevisionens rapport blev udarbejdet i 1999. Heraf fremgår bl.a., at af 11 kommuner, udpeget af Kommunernes Landsforening som havende berøringsflader med KMS’ opgavevaretagelse, svarede de 10, at der er eller har været konkurrence mellem kommunerne og KMS om at fremstille kort. 12 ud af 14 amtskommuner fandt, at KMS’ udvikling og etablering af digitale landsdækkende kortværk var startet for sent eller havde været for langsom.

109. Rigsrevisionen opgjorde ligeledes, at 51 % af KMS’ samlede omsætning var monopolprodukter. De resterende 49 % af produkterne var ikke beskyttet af et retligt monopol. Heraf var de 34 % produkter udsat for en vis konkurrence, men som måtte sælges med underskud, mens 15 % udgjorde produkter, der ikke måtte sælges med underskud.

110. I Budgetanalysen fra 2002 (udarbejdet af Finansministeriet, Miljøministeriet og KMS) nævnes det s. 72, at

111. ”() der på kort sigt bør gennemføres en tilpasning af KMS’ tværgående salgs- og markedsføringsaktiviteter – dvs. fokus skal rettes mod kernekunderne, mens opdyrkning af nye markeder og udvikling af nye produkter neddrosles/udskydes. Dette har desuden den konsekvens, at der ikke i samme omfang vil være en risiko for sammenblanding af/konflikt imellem KMS’ myndighedsopgaver og kommercielle aktiviteter.

112. Endvidere skal det tilstræbte ambitionsniveau (bl.a. mht. detaljeringsniveau og ajourføringshyppighed) for en række af KMS’ produkter (herunder Kort10) tilpasses det forventede indtægtsniveau.

113. KMS skal ligeledes på kort sigt neddrosle ambitionsniveauet i tilknytning til koordination og samordning – KMS vil således ikke længere i samme omfang som tidligere, proaktivt skulle opsøge samarbejdsaftaler med andre offentlige institutioner omkring udvikling af nye produkter eller lign., ligesom KMS’ koordinations- og samordningsrolle generelt bør nytænkes (nedtones), ikke mindst i lyset af etableringen af det nye Servicefællesskab på geodataområdet”.

114. I rapporten nævnes det yderligere s. 11,

”Samlet set indebærer ovenstående løsningsforslag, at KMS i de kommende år i højere grad skal fokusere på virksomhedens hidtidige kerneopgaver og kernekunder – og på længere sigt overlade en større del af den nuværende egenproduktion til private virksomheder”.

115. På et møde har KMS forklaret, at KMS siden maj 2002 har tilpasset opgavevaretagelsen i overensstemmelse med Budgetanalysen. Fx udgives færdselskort og Topografiske Atlas nu af private. KMS har indgået en række partneraftaler om private firmaers udvikling af infrastrukturbaserede produkter og ydelser samt etablering af Print-on-demand (ad hoc-printning af kort hos private firmaer i stedet for KMS-trykning af cm-kort).

KMS og konkurrenterne

Konkurrencen mellem tekniske kort og topografiske kort

116. I midten af 1980’erne opstod ønsker om at få et landsdækkende digitalt kort i stedet for de hidtidige papirkort.

117. KMS havde ikke planer, der kunne tilfredsstille de danske naturgasselskaber. På denne baggrund har diverse interessenter og kommuner efterfølgende udviklet egne tekniske kort.

118. I størstedelen af Jylland valgte Midt-Nord i samarbejde med Jysk Telefon (nuværende TDC) at fremstille egne kort. Kortene var bl.a. rettet mod administration af ledninger og rør. Fremgangsmåden var, at Midt-Nord i samarbejde med Jysk Telefon købte et kort over landområderne. Efterfølgende indgik Midt-Nord en lang række licensaftaler vedrørende bydata med områdets kommuner. Midt-Nord stod herefter for at bestyre både by- og landdata i størstedelen af Jylland. Aktivitererne er siden hen blevet udskilt i datterselskabet KortCenter.dk[20].

Konkurrencen omkring ortofotokort

119. Et ortofoto er et billede, hvori højdeforskydnings- og hældningsfejl fra et almindeligt foto er fjernet. Det er herefter lige så geometrisk korrekt som et almindeligt kort, og man kan derfor indpasse det under et stregkort eller optage mål direkte fra det.

120. Kampsax (nu COWI) var de første til at producere og levere landsdækkende ortofotokort. Da de startede produktionen af digitale ortofoto i 1995 var det på et tidspunkt, hvor teknologien ikke var gængs og tilgængelig. Der var kun ganske få, der havde instrumenter til at producere ortofoto. Den teknologiske udvikling har gjort, at prisen på ortofoto er reduceret voldsomt. Ortofoto er et konkurrenceprodukt, og både BlomInfo og Scankort leverer også ortofotoprodukter.

121. COWI har bl.a. produceret ortofoto til KMS i de områder, hvor COWI ajourfører Kort10. Derudover har COWI solgt landsdækkende ortofoto til brug i Miljøministeriet, dog ikke til brug i KMS. KMS har for godt et år siden startet produktion af ortofoto af Danmark, og de vil have fuld dækning om få år. Senere har også Scankort startet produktion og salg af ortofoto.

122. COWI har imidlertid anført, at ortofoto ikke udelukkende er et biprodukt, som KMS anfører. COWI begrunder dette i, at KMS’ dækning af Danmark med ortofoto er rykket frem, da dækningen af Nordjyllands - og Viborg Amter er udbudt i foråret 2006, frem for i 2009 som fastlagt i den 5-årige ajourføringscyklus[21].

Konkurrencen omkring vejdata

123. DAV (Dansk Adresse og Vejdatabase) er et samarbejde mellem Dansk Total Distribution, Grundkort Fyn, COWI, Naturgas Midt-Nord, TDC samt danske kommuner. Kunderne er bl.a. en række mejerier, slagterier, bryggerier, renovationsvirksomheder, teleselskaber, Rigspolitiet samt avis- og bladdistributører.

124. DAV-data anvendes primært til kørselsplanlægning, ruteoptimering, adresselokalisering og markedsføringsplanlægning. DAV har udviklet et landsdækkende datasæt med detaljerede informationer om de danske vejnet. Til hvert vejstykke er der knyttet en række oplysninger, f.eks. adresseintervaller på henholdsvis højre og venstre side, vejkategori (6 klasser), rutenummer, afkørselsnummer, ensretninger, post- og sognenummer.

125. I lighed med tekniske kort og ortofoto er DAV samarbejdet også et eksempel på, at private selskaber gik ind og producerede et produkt, som der vurderedes at være behov for, men som KMS oprindeligt ikke fandt det som sin opgave at udbyde.

126. DAV samarbejdets bekymring har været, ”at der med offentlige midler nu skabes et konkurrerende produkt på markedet for vejdatabaser, der er medvirkende til, at konkurrencen kommer til at foregå på ulige vilkår”.

127. Sagen er efterfølgende lukket, efter at DAVs repræsentanter på et møde d. 24. juni 2005 blev lovet af KMS, at de ville blive inddraget i det kommende arbejde. Dette er ifølge oplysninger fra DAV ikke sket.

128. KMS har efterfølgende oplyst, at dette vil ske, når der foreligger en forretningsmodel for FOT. KMS har i øvrigt kommenteret sagen i ”Specifikke bemærkninger til Konkurrencestyrelsens høringsnotat af 9-5-2006” s. 10.

KMS’ bemærkninger om den private sektors rolle

129. KMS har fremsendt notater af d. 12-1-06 og d. 5-4-06 om den fremtidige infrastrukturmodel, jf. pkt. 57-66.

130. I et notat af 10. marts 2006 har KMS beskrevet den private sektors rolle under og efter etableringen af ”den fællesoffentlige geografiske infrastruktur”.

131. Af notatet fremgår, at den private sektor vil få en række opgaver bl.a. som underleverandør. Bl.a. vedrørende systemudvikling til den offentlige administration og opgaver i forbindelse med etableringen af en ny standard, ajourføringsopgaver og kvalitetskontrol.

132. Desuden bliver der mulighed for at private virksomheder på eget initiativ kan udvikle produkter som overbygning på den offentlige infrastruktur.

133. Men virksomhederne må ”acceptere, at aktiviteter, der tidligere har ligget i markedet, som følge af udviklingen bliver en del af den fællesoffentlige infrastruktur” (i det omfang det ikke krænker deres intellektuelle rettigheder).

134. De nævnte aktiviteter er netop de, der i sagen klages over bliver udsat for konkurrenceforvridende statsstøtte. KMS betragter tekniske kort og ortofotokort som del af den kommende offentlige infrastruktur med den konsekvens, at disse aktiviteter ikke længere ”ligger i markedet”. Til gengæld får de andre udbydere mulighed for en række aktiviteter på andre områder.

Vurdering

135. Som nævnt i pkt. 75 har KMS forklaret, at det ikke nødvendigvis bliver KMS, men muligvis en kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere, som skal udbyde det nye kort, der skal erstatte de nuværende tekniske kort og Kort10. Hvilken konstruktion, der i givet fald bliver tale om, er på nuværende tidspunkt helt uklart. Hvad der nedenfor anføres om KMS’ fremtidige rolle mv. vil ligeledes gælde en sådan organisation.

136. Principielt bør kommunerne frit kunne vælge at blive forsynet med kort og data blandt de muligheder, markedet vil tilbyde. Det bemærkes i denne forbindelse, at et selskab udbudsretligt betragtes som en ekstern leverandør i forhold til en kommune, selvom kommunen har ejerandele i selskabet. Det betyder, at også kommuner, der måtte indgå i en kommende organisation sammen med KMS, som udgangspunkt vil skulle udbyde deres indkøb af kort mv., allerede fra starten af (og siden med højst 5 års mellemrum), og således altid skal vælge det mest fordelagtige tilbud på markedet. Det er således ikke muligt for kommunen at lægge opgaver, der ikke har været konkurrenceudsatte, over i selskabet.

Konkurrencelovens § 2

137. Hvis Konkurrencerådet finder, at en offentlig regulering eller støtteordning kan skade konkurrencen eller i øvrigt hindre en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse, kan Konkurrencerådet i medfør af konkurrencelovens § 2, stk. 5 til vedkommende minister samt økonomi- og erhvervsministeren afgive en begrundet udtalelse, som påpeger mulige skadelige virkninger for konkurrencen, samt fremkomme med forslag til at fremme konkurrencen på området. Vedkommende minister skal efter forhandling med økonomi- og erhvervsministeren svare på Konkurrencerådets udtalelse senest fire måneder efter modtagelsen af rådets udtalelse.

138. Denne hjemmel bringes i anvendelse, når konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering, og der derfor i henhold til konkurrencelovens § 2, stk. 2 ikke kan gribes direkte ind over for konkurrencebegrænsningen.

139. Reglerne for KMS’ prisfastsættelse og produktudbud findes i ”Vejledning om Kort- og Matrikelstyrelsens produkter og priser” af 24. januar 2003. Reglerne åbner bl.a. mulighed for levering af produkter til nedsat betaling eller gratis. Der kan desuden ydes diverse rabatter, bl.a. ”produktsamkøbsrabat”, fx for kombineret salg af Kort10 og Det Digitale Matrikelkort. (Kort10 er som omtalt ovenfor konkurrenceudsat, mens KMS er eneudbyder af matrikelkort.)

140. Konkurrencestyrelsen har bedt Miljøministeriet om en afklaring af, hvorvidt KMS’ prisfastsættelse for bl.a. topografiske kort og ortofotokort, herunder den nedsatte brugerbetaling følger af offentlig regulering, jf. konkurrencelovens § 2, stk. 2. Miljøministeriet har svaret, at KMS’ produktudbud og prisfastsættelse er en direkte følge af den offentlige regulering for KMS.

Sikring af en effektiv struktur

141. Kort- og geodataområdet er præget af en kompliceret struktur og opgavefordeling, og flere interessenter (inkl. både KMS og klagerne) påpeger, at denne struktur ikke er optimal, jf. pkt. 57-66.

142. Det fremgår bl.a., at kort og geodata historisk har været præget af et sektorsyn, hvor hver sektor administrerer ud fra data genereret ud fra egne behov til egne systemer og uden en tilstrækkelig fælles standard.

143. Konsekvensen heraf er bl.a., at databaserne ejes af flere forskellige ejere, herunder at dataindsamlingen[22] foretages decentralt af hver enkelt sektor, selv for de geografiske basisdata som er identiske på tværs af sektorerne. Endvidere kan databaserne være opbygget efter forskellige standarder, således at data ikke kan sammenstilles på tværs af sektorer uden viderebearbejdning.

144. På nuværende tidspunkt eksisterer der således ikke en sammenhængende, landsdækkende infrastruktur for samtlige geografiske basisdata, som private og offentlige virksomheder kan videreudvikle produkter ud fra. Det må være en klar opgave for den ansvarlige offentlige myndighed at sikre dette gennem en fælles standard og en effektiv datafangst til databaser, der er lettilgængelige for alle, der ønsker at bruge dem.

145. KMS har i samarbejde med de kommunale foreninger og flere ministerier dannet Servicefællesskabet for Geodata, hvor de forsøger at opbygge en fælles geografisk infrastruktur. Infrastrukturen skal ifølge planerne ikke omfatte alle tilgængelige geografiske data, men kun de data, der anvendes på tværs af sektorer, forvaltninger og administrative niveauer, og som fungerer som referencedata for andre data.

146. Til dette formål har SfG etableret Projekt FOTdanmark, hvis formål er at udvikle og gennemføre en landsdækkende implementering af den objektorienterede kortlægning - FOT. Projektarbejdet har indtil nu hovedsageligt omhandlet at definere en fælles FOT-specifikation. De organisatoriske, strukturelle og finansielle forhold omkring en forretningsmodel/driftsorganisation er fortsat uafklarede.

147. Konkurrencestyrelsen er enig i, at det er vigtigt at sikre et effektivt offentligt administrationsgrundlag i fremtiden, da det er af stor betydning for administrative og planlægnings- og logistiske funktioner i samfundet. Som led i en fremtidig effektiv infrastruktur kan det derfor være relevant at indføre en pligt for ministerier/styrelser og kommunerne til at indberette alle de ændringer i geografiske grunddata, der fremkommer i forbindelse med den administrative sagsbehandling, og der bør i givet fald gælde lige vilkår for adgangen til datene. Dette gælder fx byggetilladelser, tilladelser til at opsætte master, nedlægge fiberkabler, osv.

148. Databaserne med de indberettede dataændringer bør være lettilgængelige for alle, fx i form af nettjenester, hvorfra brugerne kan downloade grunddata i de kombinationer, de har behov for.

149. I givet fald bør der desuden gælde lige vilkår for adgangen til dataene. Det gælder også KMS selv, hvis KMS ønsker at viderebearbejde data og sælge dem. KMS må her i sin prisberegning for slutproduktet tage udgangspunkt i den pris for de rå data, som også andre betaler. Herved vil alle udbydere få samme grundlag for at fremstille forædlede data. Det er af samme grund vigtigt, at private selskaber har adgang til de enkelte rå data (fx naturtyperegistreringer, fortidsminder mv.) på samme vilkår som KMS.

Oversigt over sagens prissætnings- og udbudsproblemer

150. Sagen kompliceres af, at KMS sælger tre kategorier af produkter og ydelser, der ikke er skarpt og indiskutabelt afgrænset over for hinanden:

produkter, som det vurderes bør subsidieres
produkter, som ikke kræver støtte / som er konkurrenceudsat
”infrastruktur” produkter, dvs. adgang til rådata og grunddata.

151. Afgrænsningen af den første gruppe må bero på en beslutning om, hvad det samfundsmæssige behov er, sammenholdt med en vurdering af, hvad markedet vil præstere uden subsidier. Dette må baseres på grundige analyser, idet unødvendig eller forkert udformet støtte kan indebære betydelige konkurrenceproblemer. Dette behandles først nedenfor.

152. Dernæst behandles problemerne vedr. infrastrukturen.

Produkter og ydelser, der kræver subsidier

153. I 1989, da den nugældende KMS-lov trådte i kraft, var en subsidieret statslig kortproduktion begrundet i ønsket om at sikre, at landet blev forsynet med nødvendige kort til en acceptabel pris. Der har været betydelige fordele (economies of scale and scope) ved en central, samlet varetagelse af denne opgave, især ved at fremskaffe de grunddata, der ligger til grund for kortfremstilling.

154. I dag sker produktionen af kort og geodata til lave omkostninger, fordi digitale processer er langt billigere end analoge, og fordi næsten al produktion foregår i Østeuropa og Asien. Samtidig er der sket en produktudvikling og fundet nye anvendelsesområder, og der optræder flere udbydere. Der er generelt et betydeligt marked for disse produkter, og de kan derfor udbydes på almindelige markedsvilkår af flere udbydere.

155. På særlige områder kan der være behov for et statsstøttet udbud af kort for at sikre en tilstrækkelig infrastruktur. Det er tilfældet med fx søkort og kort over Færøerne og Grønland.

156. Der er ikke nogen skarp, indiskutabel grænse mellem opgaver, der bør støttes, og opgaver, der ikke kræver støtte. Unødvendig støtte må undgås, bl.a. fordi den kan forvride eller helt forhindre konkurrence på det pågældende område. Hvis der på områder med flere udbydere undtagelsesvist skulle være behov for støtte, må støtten gives således, at konkurrencen ikke forvrides.

157. Derfor bør beslutning om at støtte et produkt baseres på analyser, der dokumenterer nødvendigheden heraf og inddrager de konkurrencemæssige aspekter. Analyserne skal fremlægges offentligt. Der bør ske en regelmæssig revurdering.

158. Det anbefales, at Miljøministeriet træffer beslutning om hvilke produkter/ydelser, der skal subsidieres, på grundlag af analyser, der dokumenterer nødvendigheden heraf. Analyserne, der bør gentages med mellemrum, offentliggøres, og det skal fremgå af finansloven, hvilke produkter/ydelser, der subsidieres, og med hvilke beløb. Desuden kan andre produkter/ydelser, der klart har karakter af infrastruktur, prissættes anderledes end nævnt i pkt. 183, forudsat at det ikke har konkurrencemæssige virkninger for andre udbydere.

Problemerne omkring en konkurrenceudsat infrastruktur

159. Tekniske / topografiske kort har været konkurrenceudsat i mange år, og den teknologiske udvikling, globaliseringen mv. har reduceret sunk costs henholdsvis faste omkostninger således, at der ikke er tale om et naturligt monopol. Desuden er der i dag ikke nogen skarp grænse mellem processerne til fremstilling og formidling af kort og geodata, jf. pkt. 45-56. Det er følgelig ikke muligt at foretage en fuldstændig, objektiv og varig afgrænsning af opgaver, der er et naturligt offentligt monopol, henholdsvis opgaver, der kan løses på almindelige markedsvilkår.

160. Herved opstår den situation, at KMS udbyder produkter – subsidieret – i konkurrence med andre udbydere, hvor der er uenighed om, hvorvidt der er tale om ”infrastruktur”.

161. Problemet ville ikke opstå, hvis man havde en klart afgrænset offentlig infrastruktur: Et naturligt monopol med meget høje etableringsomkostninger - sunk costs[23] - samt lave variable omkostninger. På et sådant marked vil et monopol kunne producere til hele markedet til lave omkostninger, som ikke vil levne nogen plads til andre virksomheder. Der er ofte samfundsmæssige hensyn, der gør, at det er velfærdsoptimalt at sætte prisen på adgang til infrastrukturen tilmarginalomkostningerne (MC). En sådan prissætning betyder, at løbende omkostninger er brugerfinansierede, mens faste omkostninger - fx til etablering af infrastrukturen - finansieres over finansloven. Stordriftsfordelene kommer herved forbrugerne til gode, da det sikrer en maksimal udnyttelse. Hvis den offentlige infrastruktur på et sådant marked alene sælger benyttelse af infrastrukturen, mens private producenter alene sælger slutprodukter, opstår der ikke noget problem.

162. Men hvis der ikke er tale om noget typisk naturligt monopol med det beskrevne omkostningsbillede og hvis der derfor er plads til konkurrence fra private, må der findes andre løsninger. KMS’ pris bør mindst dække de langsigtede totale gennemsnitsomkostninger (ATC) for at gøre det muligt for private virksomheder at være på markedet.

163. I forhold til en situation, hvor nogle af disse ydelser kunne være solgt som infrastrukturydelser til marginalomkostningerne (MC), kan det hævdes, at en prissætning til ATC medfører et velfærdstab. KMS gør fx gældende, at den offentlige infrastrukturs data ”underudnyttes”, hvis ikke der gives støtte, idet brugen af data bliver mindre end, hvad der samfundsmæssigt er optimalt.

164. Et eventuelt velfærdstab begrænses imidlertid for det første af, at der på det foreliggende marked ikke er specielt høje faste omkostninger. For det andet kan omkostningerne hos et offentligt monopol konkret være større end de omkostninger, der bliver resultatet på et konkurrencemarked. Især på længere sigt skal de dynamiske gevinster, der kan findes i at have private virksomheder på markedet, fx gennem øget produktudvikling og effektivisering af arbejdsprocesser, tages i betragtning.

165. Endelig vil priserne på infrastrukturen blive lavere som følge af, at offentlige organer skal stille alle ændringer i geografiske grunddata til rådighed uden vederlag.

166. Konkurrence er desuden garant for, at markedet forsynes med de forskellige kort, der efterspørges, til de rigtige priser. Fx efterspørger ledningsejerne, der er en væsentlig del af kortbrugerne, kort der ikke behøver indeholde alle de detaljer, der vil indgå i de kommunale topografiske og tekniske kort. Hvis ledningsejerne skulle betale samme høje pris for kortene, som de der har brug for alle detaljerne, ville prissætningen være forkert over for dem, hvilket vil kunne føre til et mindre forbrug end optimalt.

Løsningsmuligheder

167. Et problem om konkurrenceforvridning mellem en offentlig virksomhed og andre virksomheder, der på nogle produkter er i konkurrence med hinanden, kan enten søges løst ”strukturelt”, jf. i) og ii) nedenfor, eller gennem regler for den offentlige virksomheds prisfastsættelse (jf. iii):

i) Den offentlige virksomhed skal kun sælge ”infrastruktur”, ikke ”slutprodukter”.

ii) Den offentlige virksomhed skal opdeles i to selvstændige og uafhængige selskaber: Et infrastrukturselskab, som står for produktion og salg af adgang til infrastrukturen på lige vilkår, og et konkurrenceselskab, som sælger produkter i konkurrence med private udbydere.

iii)Regler for prisfastsættelsen

168. Disse tre løsningsmuligheder undersøges nedenfor for den konkrete sag.

i) KMS skal kun sælge ”infrastruktur”, ikke ”slutprodukter”

169. KMS forsøger sammen med bl.a. KL - gennem Servicefællesskabet for Geodata[24] – at implementere en infrastrukturmodel, hvor alle basisdata registreres i en fællesoffentlig infrastruktur. Private selskaber skal have adgang til den fællesoffentlige infrastruktur på lige vilkår, og kan herefter videreforædle til færdige produkter, fx grafiske kortbøger mv. På sigt er det planen, at KMS helt skal afholde sig fra at sælge slutprodukter.

170. Forudsætningen for at denne model kan fjerne problemet med konkurrence mellem et offentligt, subsidieret udbud og private udbydere er, at der kan afgrænses en infrastruktur, som er et naturligt monopol, uden nogen form for konkurrerende udbud.

171. Dette er, som det fremgår af pkt. 45-56, ikke tilfældet for kort og geodata. Der er ikke nogen klar afgrænsning af, hvad der er infrastruktur, og afgrænsningen ligger ikke fast over tiden. Data kan formidles på flere niveauer i fremstillingsprocessen. Fx kan sammenstillede grunddata som Kort10 både betragtes som et infrastrukturelt input til viderebearbejdning og som et slutprodukt – og i begge tilfælde i konkurrence med tekniske kort som beskrevet ovenfor. En væsentlig grund til dette er, at der ikke er tale om de store etablerings- eller faste omkostninger, der ofte kendetegner et naturligt monopol. Faktisk har der været konkurrence på data i forskellige bearbejdningsgrader i mange år, og der vil fortsat være det i fremtiden pga. nye produkter, der bringes på markedet; fx digitale kort baseret på satellitfotos.

172. Hvis man derfor afgrænsede ”infrastruktur” bredt, ville man ikke løse konkurrenceproblemet, og hvis man afgrænsede det snævert, ville man afskære KMS fra aktiviteter (fx Kort10), som kan anses som naturlige for KMS at udføre.

173. KMS ønsker, at både Kort10, tekniske kort og ortofotokort skal være en del af den kommende offentlige infrastruktur, som kan sælges med statstilskud. De private selskaber skal reelt acceptere, at tekniske kort og ortofotokort bliver en del af den offentlige infrastruktur, og at disse aktiviteter ikke længere ”ligger i markedet”. Til gengæld får disse udbydere mulighed for en række aktiviteter på andre områder, herunder opgaver som underleverandører, jf. pkt. 129-134.

Konkurrenceretligt medfører denne model en konkurrenceforvridning mellem salg med tilskud og salg uden, med den følge, at udbydere tvinges ud af markedet. Samfundsøkonomisk er modellen problematisk. Der er oplagte effektiviseringspotentialer i at indføre en standard på området, der bl.a. giver et ensartet administrationsgrundlag over hele landet, og at sikre en effektiv datafangst, men det ses ikke at forudsætte fjernelse af konkurrence i produktionen af fx tekniske / topografiske kort. Tværtimod er der effektivitetsfordele forbundet med konkurrence til sikring af såvel statisk effektivitet som dynamisk udvikling. Som tidligere nævnt er konkurrence desuden ofte nødvendig for at sikre, at markedet forsynes med de forskellige produkter, de ønsker, til rigtige priser.

174. Det er i denne forbindelse fundamentalt for fremkomsten af nye produkter, at der kan påregnes en gevinst ved at bringe dem på markedet. Dvs. at de ikke udsættes for statsstøttet konkurrence. Nye produkter er allerede under udvikling bl.a. af internationale virksomheder. Som et eksempel herpå har KMS nævnt tredimensionelle modeller af bygninger, som KMS forudser kan blive en del af infrastrukturen om en årrække[25]. KMS anfører, at private virksomheder indtil da kan tjene penge ved at udbyde sådanne produkter. Et andet eksempel på produktudviklingen er, at COWI i slutningen af maj 2006 offentliggjorde, at selskabet i løbet af 2006 lancerer et nyt 3D-højdekort, der bliver Danmarks største højdedatasæt, som bl.a. vil kunne anvendes til at forebygge virkningerne af naturkatastrofer i by- og landområder.

ii) KMS skal opdeles i to selvstændige og uafhængige selskaber: Et infrastrukturselskab, som står for produktion og salg af produkter, hvor konkurrence er udelukket, og et konkurrenceselskab, som sælger produkter i konkurrence med private udbydere.

175. Modellen indebærer, at konkurrenceselskabet skal indkøbe adgang til data fra infrastrukturselskabet på lige fod med alle købere.

176. Forudsætningen for at modellen kan fjerne problemet med konkurrence mellem et offentligt, subsidieret udbud og private udbydere er imidlertid, at der kan afgrænses en infrastruktur, som er et naturligt monopol, uden nogen form for konkurrerende udbud. Det er som nævnt ovenfor ikke tilfældet.

177. Både klagerne og KMS har forklaret, at det ikke er muligt at adskille Kort10, tekniske kort og ortofotokort fra grunddata, samt at det kun kræver meget beskedne omkostninger at sammenstille de relevante grunddatatyper til fx Kort10. Dette ses eksempelvis af, at private selskaber (fx COWI) både producerer data til videreforarbejdning (som underleverandør til fx KMS, kommuner mv.), men samtidig også producerer data til endelig anvendelse.

178. Hvis man alligevel prøvede at lave en selskabsadskillelse, ville det være et væsentligt problem, at det formentlig ville ændre sig over tid, hvad der skulle ligge i de to selskaber. Endelig ville der være behov for et meget tæt samarbejde mellem de to selskaber. Af disse grunde er modellen ikke farbar.

iii) Regler for KMS’ prisfastsættelse

179. Da ingen af de ”strukturelle” løsningsmodeller er farbare, anbefales det, at løsningen alene bliver regler for KMS’ prisfastsættelse. Disse regler bør ikke afhænge af, om der er tale om ”infrastruktur” eller ”konkurrenceudsatte ydelser”, idet disse ikke kan afgrænses i praksis.

180. For at undgå konkurrenceforvridning i fremtiden bør KMS sætte prisen for det enkelte produkt eller den enkelte ydelse, så prisen fuldt ud dækker samtlige omkostninger, herunder afskrivninger mv. – også for salg af produkter og ydelser, som evt. kan betragtes som en del af infrastrukturen.

181. Når KMS anvender sine egne rådata, bør anvendelsen af disse prissættes efter de samme priser, som KMS opkræver, når andre anvender disse. Den værditilvækst, KMS herefter tilfører rådata, skal opkræves således, at alle omkostninger dækkes. Dette forudsætter bl.a. et retvisende omkostningsregnskab, hvor investeringer (i fx it-anskaffelser og i opbygning af databaser) aktiveres og afskrives efterfølgende. Både afskrivninger og forrentning af tidligere investeringer bør indgå i omkostningerne.

182. Såfremt Miljøministeriet finder behov herfor, kan det være relevant at lade de af KMS omkostninger, der ikke direkte relaterer sig til indsamling og behandling af geodata – fx myndighedsudøvelse og varetagelse af internationale opgaver – dækkes over Finansloven, således at disse omkostninger ikke skal dækkes af KMS’ salg af ydelser.

183. Det anbefales derfor, at KMS med de under pkt. 153-158 nævnte undtagelser, skal fastsætte priserne, således at de fuldt ud dækker samtlige relevante omkostninger samt et afskrivnings- og forrentningselement. Dette foreslås implementeret straks for evt. nye produkter, mens der for topografiske og tekniske kort, ortografiske kort samt for andre nuværende produkter evt. sker en gradvis tilpasning hertil, fx en dækning på mindst 75 % i 2006, 80 % i 2007, 90 % i 2008 og 100 % fra og med 2009.

Andre spørgsmål om prisberegningen

184. KortCenter.dk og COWI har endvidere klaget over, at KMS giver rabat på samlet salg af ydelser, der er udsat for konkurrence, og ydelser, der er udsat for begrænset eller ingen konkurrence (bundling). KortCenter.dk har forklaret, at KMS fx giver rabat på WMS-tjenesten (med WMS-tjenester kan brugerne hente data online fra forskellige servere, kombinere kortene på forskellig måde, se tingene sammen og anvende dataene, som om alle dataene lå på brugerens egen computer), hvis kommunerne køber et ”kommuneabonnement”, samt både erhverver Det Digitale Matrikelkort og Kort10[26]. KMS er eneudbyder af matrikelkort, mens Kort10 er konkurrenceudsat. KMS har gjort gældende, at priserne stadig dækker marginalomkostningerne ved at sælge det konkurrenceudsatte produkt, og at rabatterne således blot afspejler, at marginalomkostningerne er lave. Tilsvarende har COWI forklaret, at kunderne fx har mulighed for at købe ortofotos til de marginale salgsomkostninger, hvis kunden har erhvervet Kort10[27].

185. Som nævnt i pkt. 139 åbner de nuværende regler for KMS’ prisfastsættelse mulighed for bl.a. ”produktsamkøbsrabat”. Uden at gå nærmere ind i de anførte klagepunkter må det principielt anføres, at dominerende virksomheder som udgangspunkt ikke må foretage bundling, fordi de derved udnytter deres stærke stilling på et produkt, som kunderne skal bruge, til at overtage hele eller dele af salget på et andet produkt, der er konkurrenceudsat. Hvis en rabat for et samlet salg indebærer, at prisen kun dækker de marginale salgsomkostninger for det konkurrenceudsatte produkt, vil ingen privat virksomhed kunne sælge produktet til denne pris og få dækket sine faste omkostninger. Private virksomheder vil derfor ikke gå ind på et sådant marked, og de, der er inde, vil blive drevet ud af markedet. Hermed udelukkes den konkurrence, som skal sikre effektivitet på området.

186. KMS bør sælge rådata og grunddata på lige vilkår til alle. Hvis KMS også selv viderebearbejder dem, må prisen for det bearbejdede produkt beregnes ud fra samme pris for rådata/grunddata, som alle andre betaler, med tillæg af omkostninger mv., der kan henføres til denne viderebearbejdning. Dette forudsætter, at regnskaberne er tilstrækkeligt specificerede. Det er også nødvendigt til brug ved analyser og prisfastsættelse af produkter med kun delvis brugerbetaling. Kravet til omkostningsdækning skal i princippet være opfyldt for hvert enkelt salg af KMS’ produkter/ydelser. I praksis må kravene til regnskaber og prisberegning stå i rimeligt forhold til værdien af de pågældende produkter/ydelser. Det er dog væsentligt, at produkter med meget forskellig omkostningsdækning ikke behandles under ét, og det er ikke acceptabelt som under de nugældende regler, at kravene til omkostningsdækning kan fraviges ganske betydeligt over flere år.

187. Det anbefales, at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle, og KMS må ikke give kombinationsrabatter ved samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence. Disse rabatter skal ophøre straks.

188. Desuden anbefales, at KMS’ regnskaber skal være tilstrækkeligt specificerede til at opgøre indtægter og omkostninger for hvert enkelt produkt/ydelse, til brug ved analyser, jf. pkt. 158 og ved prisberegning, jf. pkt. 183 og 187. Priser for KMS’ bearbejdede produkter/ydelser beregnes på grundlag af KMS’ generelle salgspris for de anvendte rådata/grunddata tillagt de omkostninger mv., der i øvrigt kan henføres til de pågældende produkter. Det anbefales derfor, at KMS ikke må give kombinationsrabatter ved samlet salg af produkter udsat for konkurrence og produkter udsat for begrænset eller ingen konkurrence.

Fremtidens ejerforhold

189. Som nævnt (bl.a. i pkt. 135) bliver det ikke nødvendigvis KMS, men muligvis en kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere, som skal udbyde nye kort til erstatning for de nuværende tekniske kort og Kort10. Anbefalingerne ovenfor gælder tilsvarende for en sådan evt. kommende organisation.

190. Det anbefales, at såfremt KMS’ salg af produkter/ydelser overtages af en ny organisation med hel eller delvis offentlig finansiering og/eller tilførsel af driftsmidler, gælder ovenstående anbefalinger tilsvarende for den kommende organisation.

KMS’ høringssvar

191. KMS har haft et udkast til dette notat i høring, og har d. 24. maj 2006 fremsendt sit høringssvar; inkl. tilhørende bilag. Høringssvaret har givet anledning til visse rettelser i notatet. Hovedpunkter i øvrigt gennemgås og kommenteres nedenfor.

192. Høringssvaret indeholder en lang række kritikpunkter. I ”Generelle bemærkninger til Konkurrencestyrelsens høringsnotat af 9-5-2006” s. 2-5 beskriver KMS udviklingen af en digital geografisk infrastruktur og de fordele mv., dette vil indebære. Herunder beskrives også Servicefællesskabet for Geodata, FOT-projektet og det forventede EU-direktiv INSPIRE. KS er stort set enig i beskrivelsen, som ikke er i modstrid med rådsnotatet[28].

193. S. 6-7 kritiserer KMS rådsnotatet på flere punkter. De grundlæggende kritikpunkter er imidlertid ikke korrekte. Notatet udtrykker ikke, at forsyningen af kort og geodata udelukkende skal foregå på markedsvilkår. På den anden side kan man – som i høringssvaret – ikke begrunde statsstøtte med en henvisning til ”den nødvendige forsyningssikkerhed” og ”høje kvalitetskrav”. Der kan nævnes mange eksempler på, at forsyningen af det offentlige kan ske på markedsvilkår med både nødvendig forsyningssikkerhed og mindst lige så høj kvalitet, som hvis der var et offentligt monopol.

194. Notatet giver heller ikke udtryk for, at kommuners og statslige styrelsers løbende bidrag af basisdataændringer skal opfattes ”som et kommercielt produkt”. Anbefalingerne tager ikke stilling til, om sådanne data fx skal afleveres uden beregning, eller om der kan fastlægges en anden afregningsmetode. Det er således ikke korrekt, at ”anbefalingerne sigter imod, at grundlæggende tekniske og topografiske informationer etableres i et konkurrencemarked, hvor flere aktører udbyder hver deres repræsentation af tekniske og topografiske objekter”. Om det sidste er det tværtimod forudsat i notatet, at alle anvender de nu vedtagne fælles standarder.

195. Videre udtrykkes i høringssvaret, at den af KS anbefalede konkurrenceløsning vil indebære et ”offentligt betalt dobbeltarbejde”, eller som det udtrykkes i høringssvarets ”Specifikke bemærkninger” en ”fragmenteret struktur, hvor de offentlige parter betaler for den samme vare flere gange”. KS bemærker hertil, at datafangsten fra kommuners og styrelsers sagsbehandling i anbefalingerne forudsættes at ske på den mest effektive måde uden nogen form for dobbeltarbejde. Det er kun på det område, hvor der i dag er andre udbydere, at anbefalingerne sigter på, at statsstøtte ikke skal drive disse ud af markedet. Konkurrence om denne del af forsyningen med kort og geodata kan indebære billigere produkter og billigere produktudvikling - også for det offentlige.

196. KMS anfører videre, at den indtægt ”et lille privat marked” vil miste ved at skulle opgive dette marked, opvejes af de opgaver der bliver ved udførelse af de af KMS udbudte opgaver og ved at lave overbygninger til branchespecifikke løsninger. Hertil bemærkes, at disse opgaver under alle omstændigheder vil skulle udføres af de private virksomheder, og det kan derfor ikke være et argument for, at det er i orden at drive dem ud af markedet for tekniske/topografiske kort/geodata.

197. Endelig anføres, at anbefalingerne ”er i konflikt med direktivet” (INSPIRE). Det fremgår imidlertid ikke, hvordan anbefalinger om at ophøre med statsstøtte, der kan tvinge andre udbydere ud af et marked, skulle kunne være i strid med et kommende EU-direktiv. INSPIRE tager ikke stilling til i hvilket omfang der kan være flere udbydere - men fokuserer i stedet på en fælles standard.

198. Tilsvarende gælder Servicefællesskabet for Geodata (SfG), der som nævnt bl.a. omfatter flere ministerier. SfG har til formål at fremme udviklingen af en dansk geografisk infrastruktur og har ikke taget stilling til de centrale problemstillinger, klagerne i denne sag har rejst: Hvornår der skal ydes statsstøtte, og om det kan accepteres, at konsekvensen er, at andre udbydere tvinges ud af markedet?

199. Høringssvaret begrunder ikke, hvorfor alle de fordele, som FOT-projektet tilsigter, ikke kan realiseres uden en statsstøttet offentlig produktion.

200. I de ”Specifikke bemærkninger” s. 4 og 14 kommenterer KMS på bundling-problemet, som KMS mener, at KS har misforstået. KMS oplyser imidlertid, at ”styrelsen er indstillet på at ændre sammensætningen af ydelser i de ”bundling-produkter”, der er klaget over, da en ændring ikke vil have negative følger for infrastrukturen”. KS finder, at reglerne for KMS’ prisfastsættelse, der bl.a. eksplicit tillader ”produktsamkøbsrabat”, også må ændres.

201. I høringssvaret har Kommunernes Landsforening (KL) og KMS afslutningsvis ønsket at knytte nogle fælles kommentarer til Konkurrencerådet – i form af en ”Fælleserklæring til Konkurrencestyrelsen”. I erklæringen fremhæves bl.a.:

Konkurrencestyrelsens indstilling til Konkurrencerådet om KMS’ prisfastsættelse vil være en hindring for FOT-projektet og dermed for etableringen af et fællesoffentligt, bedre og billigere forvaltningsgrundlag på det tekniske og topografiske område.
KMS og KL deler KS’ opfattelse behovet for, (...) at der gælder en fælles standard for de data, der fremstilles, (...) samt at der bør sikres 100 % fangst af alle nødvendige data.
KL og KMS er ikke enige i, at det vil være muligt at tilfredsstille de offentliges behov for geodata som administrationsgrundlag på rent markedsmæssige vilkår.
KL og KMS vil anmode om, at der foretages en konsekvensvurdering af KS’ indstillinger samlet set, før Konkurrencerådet træffer beslutning i sagen.

202. KS har, for så vidt angår de tre første punkter, allerede kommenteret disse i forbindelse med de mere overordnede bemærkninger. Mht. til det sidste punkt skal KS påpege, at sagen er startet på baggrund af to klagere, som indtil nu har kunnet finansiere aktiviteterne på markedsvilkår, men hvis aktiviteter i fremtiden overtages af en statsstøttet offentlig infrastruktur. KMS har bl.a. afgrænset, hvad der er infrastruktur. KMS har her valgt en bred afgrænsning, der omfatter områder med flere udbydere - bl.a. de to klagere i sagen. Infrastrukturen er således ikke noget naturligt offentligt monopol. Desuden ligger afgrænsningen ikke ligger fast over tiden. Fx forklarer KMS i høringssvarets generelle bemærkninger s. 4, at ”indholdet i infrastrukturen forandrer sig over tid; elementer, der i dag betragtes som udenfor, vil i morgen blive betragtet som en naturlig del af infrastrukturen”. Andre udbydere risikerer således efter nogle år at blive drevet ud af markedet gennem statsstøttet konkurrence. Under disse forhold kan det ikke være rigtigt, at en offentlig udbyder uden udførlig begrundelse skal kunne yde statsstøtte til en produktion. Det må være op til den offentlige udbyder at udarbejde analyser der kan begrunde behovet for statsstøtte, og opstille ”konsekvensberegninger” af virkningerne på konkurrencen.

[1] I overensstemmelse med INSPIRE direktivet forstås ”infrastruktur for geografisk information”: metadata, geodatasæt og geodatatjenester, nettjenester og netteknologier, aftaler om gensidig tilrådighedsstillelse, adgang og anvendelse, samt koordinerings- og overågningsmekanismer, processer og procedurer.
[2] KMS har suppleret med, at kunder der ikke har erhvervet Kort10, kan erhverve ortofotoet mod betaling af 15 % af Kort10’s anskaffelsespris plus et årligt ajourføringsbidrag på 9,5 % af anskaffelsesprisen. KMS har forklaret, at prisen på ortofotoet er kalkuleret ud fra fuld dækning af alle marginalomkostninger i forbindelse med fremstilling af ortofoto som et led i Kort10-ajourføringen.
[3] Servicefællesskabet for Geodata har følgende medlemmer: Miljøministeriet v/Kort & Matrikelstyrelsen, KL, Amtsrådsforeningen, Økonomi- og Erhvervsministeriet v/Erhvervs- og Byggestyrelsen, Trafikministeriet v/Vejdirektoratet og Fødevareministeriet v/Direktoratet for FødevareErhverv.
[4] Grundkort Fyn er et interessentselskab af samtlige fynske kommuner. Selskabet blev etableret i slutningen af 1980’erne med det formål at etablere og vedligeholde et digitalt, teknisk grundkort dækkende hele Fyn.
[5] KMS har endnu ikke udarbejdet den endelige prisredegørelse for 2005. KMS tager således forbehold for, at den oplyste brugerbetalingsandel er foreløbig, jf. høringssvar.
[6] jf. pkt. 65
[7] KMS – notat af 5-4-2006.
[8] KMS brev af d. 10. marts 2006
[9] Artikel i El & Energi, nr. 3, februar 2006, side 12.
[10] Orientering fra Servicefællesskabet for Geodata – resultater og initiativer, af 3. december 2004.
[11] Spatial Data Infrastructure er det internationale navn for geografisk infrastruktur.
[12] Servicefællesskabet for Geodata har følgende medlemmer: Miljøministeriet v/Kort & Matrikelstyrelsen, KL, Amtsrådsforeningen, Økonomi- og Erhvervsministeriet v/Erhvervs- og Byggestyrelsen, Trafikministeriet v/Vejdirektoratet og Fødevareministeriet v/Direktoratet for FødevareErhverv.
[13] I EU er et direktivforslag (INSPIRE) om etablering af geografiske infrastrukturer i medlemslandene under behandling. Ifølge forslaget omfatter ”infrastruktur for geografisk information: metadata, geodatasæt og geodatatjenester, nettjenester og netteknologier, aftaler om gensidig tilrådighedsstillelse, adgang og anvendelse, samt koordinerings- og overågningsmekanismer, processer og procedurer”.
[14] KMS har i basisnotatet s. 3 forklaret betydningen af begrebet objektorientering således: ”Objektorienteringen indebærer, at der skabes en datamæssig repræsentation for den virkelige verdens objekter hver for sig (en selvstændig repræsentation for en sø, en anden for en vej, en tredje for en skov osv.) i geografiske objekter, hvor objekternes geometriske og tekstbaserede egenskaber registreres og vedligeholdes samlet. De geografiske objekter kan anvendes isoleret eller kombineres alt efter behovene i den givne opgave. Data for et objekt i den virkelige verden, fx en bygning, skal dermed ikke længere søges i både et kort og i BBR med risiko for, at de to registreringer ikke passer sammen.
[15] Jf. Den Store Danske Encyklopædi defineres topografiske kort som ”den kartografiske præsentation af jordoverfladen og genstande på denne. Almindeligvis fremstilles topografiske kort i målforhold fra 1:25.000 til 1:100.000. Kort med større detaljeringsgrad betegnes ofte tekniske kort, og kort med mindre detaljering oversigtskort. Med de begrænsninger, der følger af målforholdet, fremstilles topografiske kort med størst mulig præcision mht. position og form. Kortene gengiver terrænets relief, hydrografi (vandløb, kystlinie, søer) og naturlige overfladebeskaffenhed (fx vegetation). Desuden gengives bebyggelse, veje, jernbaner, broer parker, tårne, hegn m.m.”
[16] COWI, besvarelse af 6. februar 2006.
[17] Fotofirmaernes omsætning som vedrører underleverancer efter udbud til fx KMS, kommunesammenslutninger, KortCenter.dk mv. er ikke medregnet.
[18] Lov om Kort & Matrikelstyrelsen – lov nr. 149 af 7. december 1988. (Folketinget vedtog i april 2004 Lov om ændring af Lov om Kort og Matrikelstyrelsen – lov nr. 313 af 2004).
[19] Jf. KMS’ høringssvar er brugerbetalingsandelen foreløbig opgjort til ca. 74 % i 2005.
[20] På Sjælland og Fyn valgtes der alternative modeller. I disse områder var der tale om et samarbejde mellem ledningsejerne og KMS om udarbejdelse af digitale kort. Ejerskabet til de digitale kort blev på store dele af Sjælland og Fyn overdraget til kommunerne mod at kommunerne sørgede for konvertering til en ny standard, samt varetog vedligeholdelsen af de tekniske kort. På Sjælland (Vestsjællands og Storstrøms Amter) gik de fleste kommuner sammen i det kommunale fællesskab Grundkort Øst, og et tilsvarende samarbejde blev etableret på Fyn; Grundkort Fyn. Kommunerne ejer ligeledes digitale kortdatabaser i en del af landet; f.eks. i Sønderjylland og i hovedstadsområdet.
Struktur og ejerforhold på det danske marked for kort- og geodata er således meget kompliceret. Grunddata er fordelt i mange databaser, og ejerskabet til grunddata er spredt på mange forskellige ejere. Konsekvensen heraf er bl.a., at kommunerne ofte må skaffe kort fra flere leverandører.
[21] COWI, henvendelse af 7. marts 2006.
[22] På nuværende tidspunkt i form af flyvefotografering.
[23]Sunk costs betyder, at investeringen ikke har samme værdi ved alternativ udnyttelse.
[24] Jf. pkt. 61.
[25] KMS’ notat af 16-5-06.
[26] KortCenter.dk’s henvendelser af d. 9. december 2004 og d. 28. april 2005.
[27] COWIs henvendelse af 23. november 2005 samt sagsfremstillingens pkt. 23.
[28] Det er dog ikke korrekt, når det øverst s. 2 anføres, at rådsnotatet anskuer tekniske og topografiske grunddata som ”alternative fotogrammetrisk fremstillede kortprodukter”.

Søg

Søg i afgørelser, vejledninger publikationer m.v. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside indeholder materiale tilbage til 1996.