Kølebranchens Miljøordnings ansøgning om ikke-indgrebserklæring/fritagelse samt § 11, stk. 4-erklæring
Jnr.: 2:8032-49/TH
Rådsmødet den 26. august 1998
1. Resumé
Kølebranchens Miljøordning har anmeldt sine vedtægter og regelsæt med ansøgning om ikke-indgrebserklæring efter konkurrencelovens § 9 eller - hvis en sådan ikke kan gives - fritagelse efter konkurrencelovens § 8, stk. 1. Der er ligeledes anmodet om en erklæring efter konkurrencelovens § 11, stk. 4.
Kølebranchens Miljøordning er en privatretlig aftale mellem importører og distributører af kølemidler, der har til formål at sikre, at brugte kølemidler bortskaffes miljømæssigt forsvarligt.
Aftalen rummer visse konkurrencebegrænsende elementer (godkendelsesordning, eksklusivitet og betaling af tillæg) og kan derfor ikke opnå ikke-indgrebserklæring efter konkurrencelovens § 9.
Konkurrencerådet skal således tage stilling til, om betingelserne i konkurrencelovens § 8, stk. 1, for at få fritagelse fra konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler, jf. lovens § 6, er opfyldt.
2. Afgørelse
Det besluttes, at det meddeles Kølebranchens Miljøordning, at ordningen rummer konkurrencebegrænsende elementer og derfor ikke kan opnå ikke-indgrebserklæring efter konkurrencelovens § 9.
Det meddeles endvidere, at aftalen, jf. konkurrencelovens § 8, stk. 1, kan fritages fra konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler, jf. § 6, idet betingelserne for at opnå fritagelse findes at være opfyldt.
Fritagelse gives for en periode på 5 år.
Det besluttes endvidere, at det, jf. konkurrencelovens § 11, stk. 4, meddeles anmelderen, at Kølebranchens Miljøordning ikke efter de forhold, Konkurrencerådet har kendskab til, udgør misbrug af en dominerende markedsposition, jf. konkurrencelovens § 11, stk. 1.
3. Sagsfremstilling
3.1 Baggrund
Kølebranchens Miljøordning blev etableret i 1992 af kølebranchen med henblik på at skabe en ordning, der sikrede en miljømæssigt acceptabel bortskaffelse af brugte kølemidler. Der er tale om kølemidler af typen CFC, HCFC, HFC og blandinger af disse. Kølemidlerne er helt nødvendige i køleanlæg, men forbruges ikke ved brugen. Køleinstallationer påfyldes med kølemiddel, hvorefter de fungerer et givet tidsrum. Herefter aftappes kølemidlet og nyt påfyldes.
Kølemidlerne virker stærkt nedbrydende på ozonlaget, hvis de udledes i atmosfæren. Problemet var før ordningens iværksættelse, at kølemidlerne i vid udstrækning - på trods af, at det er forbudt - blev udledt. Ved udledning fortyndes og forsvinder midlerne hurtigt, hvilket i realiteten umuliggør kontrol med kølefirmaerne. Der blev således før ordningens iværksættelse reelt ikke indsamlet og genbrugt kølemidler.
Ordningen er derfor søgt udformet på en måde, der giver et økonomisk incitament til at indsamle mest muligt brugt kølemiddel, således at udledningen minimeres til gavn for miljøet.
Etableringen af ordningen skete med opbakning fra Miljøstyrelsen, der bl.a. som følge af internationale forpligtelser arbejdede for en nedbringelse af udslippet af CFC-gasser.
3.2. Ordningens deltagere, udformning og funktion
Ordningen omfatter de fire største importører af kølemidler samt deres aftagere (reparatører og installatører o.l.). Sidstnævnte er organiseret i Autoriserede Kølefirmaers Brancheforening. De fire importører dækker ifølge Kølebranchens Miljøordning over 90% af det danske marked for kølemidler.
Medlemmer af Kølebranchens Miljøordning forpligter sig til kun at sælge til aftagere, der er godkendt af Kølebranchens Miljøordning. Et udvalg under Kølebranchens Miljøordning forestår godkendelserne. Udvalget består af repræsentanter fra branchen samt fra Arbejdstilsynet og Dansk Teknologisk Institut. Miljøstyrelsen deltager i udvalget som observatør. Godkendelse under Kølebranchens Miljøordning er betinget af fornøden uddannelsesmæssig baggrund og rådighed over det nødvendige tømningsudstyr. Den fornødne uddannelse kan opnås f.eks. på et tre-dages kursus på Den Jydske Håndværkerskole eller Københavns Maskinmesterskole, og prisen for tømningsudstyr udgør i størrelsesordenen 10.000 kr.
Kølemiddelimportørerne opkræver ved salg til installatører m.v. et "miljøtillæg" på 15,- kr. pr. kg kølemiddel. Installatørerne opkræver ved salget til brugerne et tillæg på 18,- kr. pr. kg. Differencen på 3,- kr. pr. kg dækker de omkostninger, installatørerne har i forbindelse med medlemskabet af Kølebranchens Miljøordning. Disse omkostninger er f.eks. porto og papir i forbindelse med indrapportering til Kølebranchens Miljøordning samt udgifter til fornødent udstyr.
Når indsamlet kølemiddel efter brug returneres (af installatører/reparatører, der forestår tømninger og udskiftninger) til importøren (der videreformidler til destruktion eller genanvendelse), betales af importøren 5,- kr. pr. kg kølemiddel, der skal destrueres, og 10,- kr. pr. kg, der kan genanvendes. Denne betaling skal således danne økonomisk incitament til at indsamle brugt kølemiddel. Resten af "miljøtilægget" anvendes til finansiering af bortskaffelse af kølemiddel, administration af et returflaskesystem samt administration af Kølebranchens Miljøordning. Endelig destruktion af ikke-genanvendeligt kølemiddel sker ved forbrænding på Kommunekemi (hvorved der ikke sker ozon-skadelige udslip).
Der er i Kølebranchens Miljøordning fastsat regler om, at der skal føres regnskab med virksomhedernes køb af CFC, hvor meget der sælges/afleveres og til hvem. Dette gælder både rent og forurenet CFC. Disse regnskaber indberettes hver måned til Kølebranchens Miljøordning.
Det er endvidere i ordningen fastsat, at virksomheder, der selv kan regenerere brugt kølemiddel eller ønsker at anvende alternative bortskaffelsesmuligheder i stedet for Kølebranchens Miljøordning, har mulighed herfor. Disse virksomheder kan få refunderet indbetalte miljøtillæg med undtagelse af administrationsgebyr til Kølebranchens Miljøordning (2,50 kr. pr. kg.). Denne bestemmelse er indføjet med henblik på at sikre mulighed for konkurrence på markedet for oparbejdning af brugt kølemiddel.
Der er p.t. ca. 1000 aktive virksomheder under Kølebranchens Miljøordning.
3.3 Konkurrencerådets tidligere stillingtagen til Kølebranchens Miljøordning
Konkurrencerådet behandlede i 1992-93 Kølebranchens Miljøordning efter den dagældende konkurrencelov.
Ordningen gav på daværende tidspunkt anledning til visse indvendinger fra rådets side, idet rådet fandt, at ordningen var mere vidtgående, end miljøhensynet nødvendiggjorde. Der blev afholdt § 11-forhandlinger med Kølebranchens Miljøordning om visse ændringer i ordningen.
Konkurrencerådet blev imødekommet på de punkter, hvor der var konkurrenceretlige indvendinger; bl.a. blev godkendelse under Kølebranchens Miljøordning gjort vederlagsfri (modsat et oprindeligt gebyr på 1000,- kr. årligt), ligesom det ved § 11-forhandlingerne blev sikret, at virksomheder, der beskæftigede sig med oparbejdning af brugt kølemiddel, fik reel mulighed for at konkurrere. Dette sikredes ved, at "miljøtillægget" til Kølebranchens Miljøordning tilbagebetales f.s.v.a. kølemiddel, der afhændes til en godkendt alternativ bortskaffelsesordning.
3.4 Kølebranchens Miljøordning’s argumentation vedrørende kriterierne for fritagelse
Kølebranchens Miljøordning har overordnet til hensigt at sikre, at de miljømæssige skadevirkninger af brug af kølemidler minimeres ved at kølemidlerne håndteres forsvarligt. Kølebranchens Miljøordning garanterer således, at alle, der håndterer kølemidler, er tilstrækkeligt uddannet samt råder over forsvarligt udstyr.
Ligeledes bidrager ordningen til at forenkle rapporteringsprocessen i forbindelse med håndtering af kølemidler, idet der nu kun skal rapporteres til Kølebranchens Miljøordning. Udgangspunktet i lovgivningen er, at hver enkelt virksomhed på baggrund af reglerne i affaldsbekendtgørelsen skal rapportere til alle kommuner, hvor den opererer, men situationen er nu den, at alle virksomheder, der er med i Kølebranchens Miljøordning, i praksis også kan operere i alle kommuner. Kølebranchens Miljøordning forestår den fornødne rapportering til kommunerne.
Forbrugerne får - ligesom det øvrige samfund - del i de miljømæssige gevinster, ordningen medfører.
Ordningen medfører kun begrænsninger, der er nødvendige for at opretholde den fornødne kontrol med håndtering og bortskaffelse af kølemidler. Godkendelsesordning og betaling af miljøtillæg er således nødvendige for at sikre ordningens effektivitet.
Ordningen giver endvidere ikke kølemiddelvirksomhederne mulighed for at udelukke en væsentlig del af konkurrencen for de pågældende produkter, idet det står kølemiddelaftagerne frit at benytte alternative bortskaffelsesmuligheder eller importere kølemiddel selv.
4. Vurdering
Kølebranchens Miljøordning, der må karakteriseres som en privatretlig aftale, indebærer visse bestemmelser, der er konkurrencebegrænsende. Det drejer sig om bestemmelserne om godkendelse i regelsættets § 2, stk. 1, kombineret med eksklusivitetsbestemmelsen i § 2, stk. 4, der bestemmer, at Kølebranchens Miljøordnings medlemmer ikke må handle kølemiddel med virksomheder uden for Kølebranchens Miljøordning. Sådanne bestemmelser omfattes som udgangspunkt af forbudet i konkurrencelovens § 6, stk. 2, nr. 2, da der er tale om en metode til at kontrollere afsætningen af kølemidler, ligesom kravet om godkendelse etablerer en adgangsbarriere til markedet.
Kølebranchens Miljøordning er ikke omfattet af bagatelreglerne i konkurrencelovens § 7, da aftalen dækker ca. 90% af det danske marked for kølemidler, og deltagernes omsætning ligger langt over 150 mio. kr.
Da Kølebranchens Miljøordning indeholder konkurrencebegrænsende bestemmelser, kan ordningen ikke opnå ikke-indgrebserklæring efter konkurrencelovens § 9. Der må herefter tages stilling til, om betingelserne for fritagelse i konkurrencelovens § 8, stk. 1, er opfyldt.
For så vidt angår betingelsen i konkurrencelovens § 8, stk. 1, nr. 1, må der lægges vægt på, at ordningen bidrager til en mindsket forurening med CFC og dermed mindsket ozonlagsnedbrydning. Aftalen skaber således en mindre belastning af vore miljømæssige ressourcer til gavn for samfundet som sådan. Godkendelsesordning og eksklusivitet må anses for nødvendige i denne sammenhæng.
Endvidere skaber ordningen - via ordningen med betaling af miljøtillæg - incitament til at styrke effektiviteten i genindvindingen og oparbejdningen af brugte kølemidler, idet brugte kølemidler (modsat tidligere) har en økonomisk værdi.
Herudover lettes de administrative byrder for kølevirksomhederne, idet indberetninger, godkendelser m.v. til kommunerne erstattes af en central indberetningsordning til Kølebranchens Miljøordning. På dette punkt medfører ordningen således en samfundsøkonomisk besparelse.
Det kan anses for konkurrencebegrænsende, at virksomheder, der ønsker at anvende alternative bortskaffelses-/oparbejdningsmuligheder, også skal betale miljøtillæg, idet de kun får refunderet gebyret eksklusive et administrationsgebyr på 2,50 kr. pr. kg. Det må imidlertid anses for nødvendigt af hensyn til ordningens effektivitet, at også sådanne virksomheder betaler gebyr og stilles visse betingelser for refusion, da der ellers kunne være mulighed for at aftage kølemiddel gebyrfrit og herefter ikke tage fornødne miljøhensyn ved bortskaffelsen. Det kan ikke anses for urimeligt, at der i den forbindelse erlægges et beskedent administrationsgebyr til Kølebranchens Miljøordning.
Forbrugerne får på lige fod med resten af samfundet gavn af de miljømæssige fordele, ordningen indebærer, jf. konkurrencelovens § 8, stk. 1, nr. 2.
Hvad angår betingelsen i konkurrencelovens § 8, stk. 1, nr. 3 bemærkes, at godkendelses- og eksklusivitetsordningen må anses for nødvendig for at sikre, at de miljømæssige mål kan opnås. Det tilføjes, at de opstillede kriterier for godkendelse (en vis uddannelse samt fornødent udstyr) må anses for saglige, rimelige og objektive.
Endvidere må det anses for nødvendigt at etablere en ordning med betaling af miljøtillæg for at sikre indsamling af brugt kølemiddel, idet miljøtillægget finansierer betalingen for returneret brugt kølemiddel samt den endelige bortskaffelse (forbrænding).
Betingelsen i konkurrencelovens § 8, stk. 1, nr. 4, må også anses for opfyldt, idet Kølebranchens Miljøordning ikke begrænser den indbyrdes konkurrence mellem de enkelte leverandører og distributører af kølemiddel. Konkurrencen på markedet for kølemidler må således anses for intakt.
Endvidere sikrer dispensationsadgangen fra ordningen, der fremgår af tillægget af 9./3. 1993 (§ 4), at virksomheder, der ønsker at anvende alternative bortskaffelsesmuligheder, har mulighed herfor. Ordningen har således ikke negativ indflydelse på konkurrencen på markedet for oparbejdning af brugte kølemidler.
På baggrund af en samlet bedømmelse findes betingelserne i konkurrencelovens § 8, stk. 1, at være opfyldt, hvorefter Kølebranchens Miljøordning kan meddeles fritagelse fra konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler. Fritagelse kan meddeles for en periode på 5 år.
Kølebranchens Miljøordning har anmodet om en erklæring efter konkurrencelovens § 11, stk. 4, om, at Kølebranchens Miljøordning ikke efter de forhold, Konkurrencerådet har kendskab til, misbruger en dominerende markedsposition.
Det må antages, at en forening ved sine vedtægtsbestemmelser og regelsæt kan misbruge en markedsposition efter konkurrencelovens § 11, hvis foreningen antages at være dominerende på det relevante marked.
I den aktuelle situation - hvor Kølebranchens Miljøordning dækker over 90% af det relevante marked - må dominanskriteriet anses for opfyldt.
Der findes ikke bestemmelser i Kølebranchens Miljøordning, der kan anses for misbrug af dominerende stilling. De konkurrencebegrænsende bestemmelser, ordningen indeholder, kan muligvis medføre en vis begrænsning i afsætningen af kølemidler (p.g.a. kravet om godkendelse), jf. herved konkurrencelovens § 11, stk. 2, nr. 2, men der er ikke tale om en begrænsning til skade for forbrugerne, da forbrugerne som tidligere nævnt får andel i de miljømæssige fordele, ordningen indebærer.
På den baggrund findes det, at ordningen ikke vurderes at indeholde bestemmelser, der udgør misbrug af en dominerende markedsposition, hvorfor der kan meddeles Kølebranchens Miljøordning en erklæring efter konkurrencelovens § 11, stk. 4.