Danske Fragtmænd a.m.b.a. - ansøgning om fritagelse i medfør af konkurrencelovens § 8, stk. 1
J.nr. 2:8032-33/hth
Rådsmødet den 25. november 1998
1. Resumé
Danske Fragtmænd a.m.b.a. (DF) har den 29. april 1998 i medfør af konkurrencelovens § 6, stk. 1 anmeldt regel- og aftalekomplekset, der danner grundlag for fragtmandssystemet Danske Fragtmænd. DF har samtidig søgt om fritagelse fra konkurrencelovens aftaleforbud, jf. lovens § 8, stk. 1. Det nugældende regel- og aftalekompleks for DF er vedtaget den 22. marts 1997, og konkurrencelovens § 27, stk. 4 (overgangsreglen) finder således anvendelse.
DF opretholder og administrerer et landsdækkende fragtmandssystem på grundlag af en rutekontakt med hver enkelt fragtmand, hvori dennes opgaver og ansvar for fremkørsel af gods fra et specifikt område til et andet er fastlagt.
Bestyrelsen for DF fastsætter takster indenfor fragtmandssystemet. Der er aftalt detaljerede regler for fordelingen af gods og kunder fragtcentralerne imellem. Rutekontrakterne udstedes af DF, ligesom ændringer i samt overdragelser af rutekontrakter skal godkendes af Danske Fragtmænd.
Konkurrencerådet skal tage stilling til, om betingelserne i konkurrencelovens § 8, stk.1, for at få fritagelse for konkurrencelovens forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler, jf. lovens § 6, stk. 1, er opfyldt.
2. Afgørelse
Det meddeles DF, at det anmeldte regel- og aftalekompleks er omfattet af forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler i konkurrencelovens § 6, stk.1.
Det meddeles endvidere Danske Fragtmænd a.m.b.a., at fragtmandssystemet efter lovens § 8, stk. 1, fritages fra forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler i konkurrencelovens § 6, stk.1, idet betingelserne herfor ses at være til stede. Fritagelsen gives på betingelse af, at DFs administration af rutekontraktsystemet (fx tildeling af rutekontrakter samt godkendelse af overdragelser af rutekontrakter) sker på åbne og ikke diskriminerende vilkår.
Fritagelsen gives for en periode på 3 år fra den 29. april 1998, jf. § 8, stk. 3
3. Sagsfremstilling
Parterne og det relevante marked
DF er et andelsselskab, der er ejet af 31 selvstændige fragtcentraler og 217 selvstændige fragtmandsvirksomheder, der tilsammen dækker 372 faste fragtruter. Fragtmandssystemet har en nettofragtomsætning på ca. x 1 mia. kr.
Fragtcentralerne er alle ejet af fragtmandsvirksomheder, og det er fragtcentralerne, fragtmandsvirksomhederne og DF, der tilsammen udgør fragtmandssystemet.
Siden 1. januar 1989 er markedet for godskørsel i Danmark frit, og DF er på alle delmarkeder udsat for betydelig konkurrence.
Markedet for godstransport kan opdeles i virksomhedernes egenkørsel og på kørsel for fremmed regning. Desuden opdeles markedet traditionelt i delmarkederne; hellæs, stykgods og pakkegods. Endelig kan kørslen foregå som turkørsel eller som rutekørsel. Ifølge DF er det ikke muligt foretage en opdeling i disse markeder i absolutte tal.
Det geografiske marked kan afgrænses til Danmark, idet DF Syd dog har en forsvindende lille omsætning i Nord-Tyskland.
Konkurrencen med jernbane, luftfart og søtransporten om godstransporten er betydeligst i forhold til jernbanen, der nyder godt af kraftige subsidier.
På markedet for landsdækkende rutenet er konkurrenterne DSB gods (tog og lastbiler) og PostDanmark. For markedet for turkørsler er fragtmandssystemet udsat for konkurrence fra transportører udenfor systemet. Desuden kan virksomhederne vælge at foretage egenkørsel.
Der er en så betydelig konkurrence mellem transport i rute og stykgodstransport, der ikke foregår i rute, at disse to delmarkeder ikke kan adskilles.
Det relevante marked i nærværende sag kan derfor afgrænses til lastbilkørsel med stykgods og pakker i Danmark for fremmed regning. På dette marked har DF oplyst, at de fem største konkurrenter vurderes at være
- DSB gods
- Transportgruppen
- ASG
- DSV/Samson
- PostDanmark
Rækkefølgen afspejler DF's vurdering af konkurrenternes styrke.
Oplysninger fra Vejtransportrådet i 1996 viser, at der er ca. 47.000 lastbiler i Danmark. Af disse lastbiler har ca. 30.000 tilladelse til at køre for fremmed regning, medens ca. 17.000 lastbiler alene har tilladelse til egenkørsel.
DF vurderer, at kun 90 % af de 30.000 tilladelser til kørsel for fremmed regning bliver udnyttet - dvs. 27.000. DF råder over 1.600 tilladelser, dvs. ca. 6 % af de udnyttede tilladelser til kørsel for fremmed regning (og under 3,5 % af de samlede tilladelser til lastbilkørsel)
Konkurrencebegrænsninger
Formålet med regel- og aftalekomplekset er, at tilbyde et landsdækkende rutenet for styk- og pakkegods befordring. For at kunne gøre dette, er rutenettet opbygget således, at kunderne ved indlevering af en pakke får præcis oplysning om, hvornår pakken når til bestemmelsesstedet og til hvilken pris - også selvom pakken fra indleveringsstedet til bestemmelsesstedet bliver transporteret med forskellige fragtmænd. For at muliggøre et sådant system har DF et omfattende regel- og aftalekompleks.
Regel- og aftalekomplekset DF består af DF's vedtægter, af regulativ for fragtcentraler & fragtmænd samt af betingelserne for rutekontraktindehavere.
Konkurrencebegrænsningerne i regel- og aftalekomplekset er :
1) Rutekontrakt, jf. vedtægternes § 6
Den enkelte fragtmand skal have en rutekontrakt, der giver tilladelse og i de fleste tilfælde eneret til at udføre kørsel inden for fragtmandssystemet på en bestemt rute. Det fremgår af rutekontakten, at fragtmanden skal overholde Danske Fragtmænds vedtægter, regulativ samt foreningens bestemmelser vedrørende takster. Dette afskærer naturligvis ikke andre fra at etablere parallelle ruter uden for fragtmandssystemet.
2) Fælles prissystem , jf. vedtægternes § 5 og regulativets § 12
Bestyrelsen for DF fastsætter fælles takstsystem og skal godkende alle afvigelser herfra.
3) Fordeling af gods mellem fragtcentralerne og fordeling af gods på fragtcentralerne, jf. regulativet §§ 9 og 10.
I regulativet reguleres forholdet mellem fragtcentralerne og de enkelte rutekontraktindehavere, samt forholdet mellem de enkelte rutekontraktindehavere. Fragtcentralerne fungerer som terminaler, der knytter de enkelte ruter sammen i det landsdækkende rutenet ved at der her sker en omladning af godset. Desuden findes reglerne for procedure i forbindelse med tvistigheder mellem medlemmer, samt detaljerede regler for fordelingen af gods og kunder fragtcentralerne imellem. Afvigelser herfra eller tvister herom skal forelægges DF's bestyrelse.
4) Konkurrenceklausul, jf. regulativets § 11
DF kan kræve medlemmernes kørsel udenfor DF bragt til ophør, såfremt foreningen finder, at kørslen konkurrerer med DF's fragtmandskørsel. Bestemmelsen indebærer, at det er op til bestyrelsen for DF, at vurdere om kørslen uden for fragtmandssystemet skal bringes til ophør. Der har ikke på noget tidspunkt foreligget klager over fragtmandssystemet og dets praktisering.
Aftalekompleksets behandling efter den tidligere konkurrencelov
På Konkurrencerådets møde den 30. maj 1990 blev forelagt spørgsmålet om, hvorvidt Danske Fragtmænds regel- og aftalekompleks havde den i den dagældende konkurrencelovs § 5, stk. 1, nævnte dominerende indvirkning på markedsforholdene (Dokumentation 1990 nr. 2, side 91).
Danske Fragtmænds regel- og aftalekompleks blev dannet ved bortfaldet af en omfattende offentlig regulering af fragtmandskørslen efter godslovens ikrafttræden pr. 1. januar 1989. Formålet med Danske Fragtmænds regel- og aftalekompleks var at hindre indbyrdes konkurrence mellem fragtmændene.
Konkurrencerådet besluttede, at regel- og aftalekomplekset på daværende tidspunkt ikke havde den i dagældende konkurrencelovs § 5, stk.1, nævnte dominerende indvirkning på markedsforholdene for stykgodstransport, men at rådet ville tage sagen op, hvis forholdene ændrede sig.
På baggrund af en klage fra Aktieselskabet Carl Christensen traf Konkurrencerådet den 21. juli 1992 afgørelse om, at Aarhus Fragtmandscentral ikke indtager en dominerende indflydelse på markedet for småpakker sendt fra Aarhus-området og derfor ikke er omfattet af konkurrencelovens indgrebsbeføjelser (dagældende lovs §11).
Aktieselskabet Carl Christensen indbragte konkurrencerådets afgørelse for Konkurrenceankenævnet, og ankenævnet bemærker i sin kendelse af 11. maj 1993, at der er fri adgang til transportmarkedet, og der er en række forskellige udbydere på markedet for udbringning af pakker. Aarhus Fragtmandscentral A/S har ikke en sådan markedsdominans, jf. konkurrencelovens § 11, at lovens indgrebsbeføjelser kan bringes i anvendelse. Det forhold, at Aarhus Fragtmandscentral A/S kan tilbyde udbringning samme dag af mindre pakker til særligt konkurrencedygtige priser, bevirker ikke i sig selv, at forholdet henføres under lovens § 11.
Konkurrenceankenævnet besluttede på denne baggrund at stadfæste rådets afgørelse.
Aftalekomplekset behandlet i forarbejderne til den nuværende konkurrencelov
Under Folketingets behandling af forslaget til ny konkurrencelov i foråret 1997 henvendte Danske Vognmænd (DV) sig til Folketingets Erhvervsudvalg den 24. februar 1997 og den 18. april 1998 og redegjorde for foreningens frygt for, at den nye konkurrencelovs forbudsbestemmelse (§ 6) ville knuse fragtmandssamarbejdet med den følge, at det landsdækkende rutesystem måtte nedlægges. DV foreslog at ændre forslaget til ny konkurrencelov så der blev indført en lovbestemt fritagelse for fragtmandssamarbejdet.
Erhvervsministeren kommenterede henvendelserne i besvarelserne på spørgsmål 2 og spørgsmål 79 fra Folketingets Erhvervsudvalg. Ministeren mente, at der burde udvises forsigtighed med på forhånd at udpege bestemte aftaler, der skulle kunne fritages fra lovforslagets forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler. Ministeren begrundede dette med hensynet til mulighederne for en effektiv administration af loven og konkurrencemyndighedens muligheder for at foretage en grundig og sagkyndig vurdering af konkrete aftaler.
Ministeren fastslog, at spørgsmålet om, hvorvidt en konkret aftale kunne opnå fritagelse i sidste ende måtte afhænge af en ansøgning til konkurrencemyndigheden, som skulle fortage en grundig og sagkyndig vurdering af, om fordelene ved aftalen opvejede de konkurrencemæssige ulemper.
Lastbilcentraler fritaget fra forbudet i svensk konkurrencelov
I Konkurrensverkets blad " Konkurrensverkets Ärenden" november 1994, beskrives en sag vedrørende Svea Åkarna, som er en sammenslutning af lastbilcentraler i Sverige. Svea Åkarna har indgået et samarbejdet om transporter af landbrugsprodukter. Konkurrensverket fastslog, at samarbejdet indebar, at konkurrencen for lastbiltransporter blev begrænset. Konkurrensverket fandt imidlertid, at samarbejdet medførte en effektivitetsgevinst bl.a. ved, at lastbilerne blev udnyttet mere effektivt. Svea Åkarne fik fritagelse frem til december 1998.
4. Vurdering
Forbudet i konkurrencelovens § 6, stk. 1
Selvom Danske Fragtmænd a.m.b.a. er organiseret som et andelsselskab finder konkurrencelovens kapitel 2 anvendelse over for det regel- og aftalekompleks, der regulerer DF. Af bekendtgørelse nr. 1029 af 17. december 1997, der er udstedt i medfør af konkurrencelovens § 5, stk.2, fremgår, at alene aftaler mv., der er indgået mellem andelsvirksomheden som sådan og dens medlemmer, mellem medlemmerne indbyrdes, f.eks. om medlemmernes indbyrdes hæftelse, stemmeafgivning og repræsentation i andelsvirksomheden og som ikke har mærkbare virkninger for andre end medlemmerne og andelsvirksomheden er omfattet af undtagelsen i § 5 for anvendelsen for kap 2. Regel- og aftalekomplekset for DF har imidlertid virkninger langt ud over andelsselskabets medlemmer, hvorfor undtagelsen, jf. lovens §5, ikke kan finde anvendelse.
Konkurrencebegrænsningerne i fragtmandssystemets regel- og aftalekompleks, der er beskrevet på side 4, er omfattet af forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler og vedtagelser i medfør af lovens § 6, stk.1, jf. § 6, stk. 2. nr. 1, 2 og 3.
DF har oplyst, at fragtmandssystemet har en nettofragtomsætning på ca. 1,1 mia. kr. Regel- og aftalekomplekset er således ikke omfattet af bagatelreglerne i lovens § 7.
Ved vurderingen af, om aftalen kan opnå fritagelse efter § 8, stk. 1, skal det vurderes, om eventuelle fordele ved aftalen opvejer de konkurrencemæssige ulemper.
Fritagelse, jf. §8, stk. 1
En fritagelse efter § 8, stk. 1 forudsætter et bekræftende svar på flg. spørgsmål
- Bidrager fragtmandssystemet til at effektiviteten i distributionen styrkes eller at den tekniske og økonomiske udvikling styrkes?
- Sikres forbrugerne en rimelig andel af fordelene herved?
- Pålægges virksomhederne begrænsninger, som er unødvendige for at nå disse mål, og
- Giver fragtmandssystemet virksomhederne mulighed for at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer eller tjenesteydelser mv. ?
Ad 1
Det regel- og aftalekompleks, der udgør fragtmandssystemet, virker således, at fragtmændene i fællesskab danner et landsdækkende netværk, så ruterne "føder" hinanden. På denne måde reduceres fragtmændenes risiko for at skulle foretage kørsel med tomme vogne. Opretholdelse af regionale og landsdækkende rutenet kendes fra persontransportområdet, hvor sådanne sammenhængende rutesystemer forudsætter og baseres på eneretstilladelser og fælles takstsystemer. Systemet bidrager således til en mere effektiv distribution, og er en nødvendig forudsætning for at dette kan lade sig gøre.
Ad 2
Som følge af den betydelige konkurrence med egen befordring af gods og fra andre godstransportører er det rimeligt at antage, at fragtmandssystemet giver økonomiske fordele som brugerne får en rimelig andel af. Det er desuden umiddelbart en fordel for brugerne, at de ved indlevering af fragt kan få præcise oplysninger om, hvornår fragten er fremme ved bestemmelsesstedet og til hvilken pris.
Ad 3
Generelt er aftale- og regelkomplekset nødvendigt for at kunne opretholde det landsdækkende rutenet, hvorved kunderne kan få præcise oplysninger om, hvornår fragten er fremme ved bestemmelsesstedet. Det fælles takstsystem er desuden en nødvendig forudsætning for, at kunderne ved indlevering af fragt kan få oplyst den samlede fragtpris.
Ad 4
DF har oplyst, at markedet for godstransport i de senere år har været præget af væsentlig koncentration, hvor flere udbydere enten er opkøbt eller indgået strategiske samarbejder med internationale transportselskaber. DF er udsat for konkurrence på alle delmarkeder.
Aftalen vil ikke udelukke konkurrencen på nogle af de relevante delmarkeder. Det må specielt bemærkes, at systemet er åbent således at konkurrenter kan benytte DF's rutenet som underleverandører.
Det må dog forudsættes, at DFs administration af rutekontraktsystemet (fx tildeling af rutekontrakter samt godkendelse af overdragelser af rutekontrakter) sker på åbne og ikke diskriminerende vilkår.
Konklusion
Under ovenstående forudsætning er alle fire betingelser til fritagelse i § 8, stk.1 opfyldt. Fritagelse gives tidsbegrænset for en periode på 3 år fra den 29. april 1998, jf. § 8, stk. 3.
<SMALL>1 Fortrolig oplysning, der ikke offentliggøres</SMALL>